孫洪坤，張 毅

(1.浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院,浙江 杭州 311300;2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,上海 200433)

環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序失靈研究

孫洪坤1，張 毅2

(1.浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院,浙江 杭州 311300;2.上海財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,上海 200433)

環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的兩種重要手段，其協(xié)同運(yùn)作是我國(guó)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的根本法治保障，而破解兩者之間相銜接的程序失靈問(wèn)題則是目前亟待解決的重要抓手。在環(huán)保領(lǐng)域“兩法銜接”中，存在著嚴(yán)重的隱蔽性程序失靈現(xiàn)象：程序性規(guī)則因成本問(wèn)題被選擇性規(guī)避；環(huán)保機(jī)構(gòu)遵循銜接程序存在擴(kuò)大責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)的悖論；行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的消融與僭越；“銜接程序”遭遇無(wú)力的激勵(lì)與約束等因素。程序失靈的矯治應(yīng)從明確移送職責(zé)、移送標(biāo)準(zhǔn)、提前介入程序等方面規(guī)范涉嫌環(huán)境犯罪案件的移送程序；采取直接調(diào)取轉(zhuǎn)化、重新收集轉(zhuǎn)化、授權(quán)委托轉(zhuǎn)化等不同標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范行政證據(jù)與刑事證據(jù)的收集與轉(zhuǎn)化程序；從加快案件信息共享平臺(tái)建設(shè)、完善“兩法銜接”的程序激勵(lì)機(jī)制、發(fā)揮檢察監(jiān)督的程序保障機(jī)制，從而促進(jìn)環(huán)境司法的健康有序發(fā)展。

環(huán)境行政執(zhí)法；環(huán)境刑事司法；銜接程序；程序失靈；程序矯治

2014年10月黨的十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出：“深化行政執(zhí)法體制改革，健全行政執(zhí)法和行政司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)行行政處罰和刑事處罰無(wú)縫對(duì)接。”為此，2017年1月，環(huán)境保護(hù)部、公安部和最高人民檢察院聯(lián)合制定了《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)。環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的兩種重要手段，其協(xié)同運(yùn)作是我國(guó)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的根本法治保障，而破解兩者之間相銜接的程序失靈問(wèn)題則是目前亟待解決的重要抓手。

一、 環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序失靈現(xiàn)狀

我國(guó)環(huán)境刑事案件的主要來(lái)源，無(wú)非來(lái)自于接受立案?jìng)刹榈墓矙C(jī)關(guān)，或是環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)。與司法機(jī)關(guān)的消極、被動(dòng)性不同，行政機(jī)關(guān)具有的積極、主動(dòng)性，決定了環(huán)境行政管理部門是環(huán)境保護(hù)工作最領(lǐng)先、最直接的管理主體，對(duì)于環(huán)境污染違法行為的發(fā)現(xiàn)具有先天的便利條件。而司法機(jī)關(guān)中檢察院除了參與行政執(zhí)法監(jiān)督與對(duì)環(huán)境監(jiān)管失職罪等職務(wù)犯罪進(jìn)行主動(dòng)偵查外，一般的環(huán)境污染犯罪均需來(lái)自于環(huán)境行政管理部門的移送。而目前在環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法“兩法銜接”之中，存在著嚴(yán)重的隱蔽性程序失靈的癥狀。

環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的“程序失靈”，致使全國(guó)不到1%的環(huán)境糾紛進(jìn)入司法系統(tǒng)。[1]導(dǎo)致“兩法銜接”程序失靈的關(guān)鍵性因素，在于信息的不對(duì)稱。信息的不對(duì)稱，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)政務(wù)信息資源封閉、割據(jù)，監(jiān)督機(jī)關(guān)無(wú)從監(jiān)督等弊端。行政機(jī)關(guān)的政務(wù)信息資源封閉，容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在受理環(huán)境污染違法事件過(guò)程中，有案不移、以罰代刑等現(xiàn)象。

而從事法律監(jiān)督工作的檢察機(jī)關(guān)卻因?yàn)榘讣畔⒌牟粚?duì)稱，則無(wú)法充分履行法律監(jiān)督職能，對(duì)于有案不移、以罰代刑等行為只能“有心殺賊、無(wú)力回天”。

二、 環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序失靈原因

(一) 程序性規(guī)則在成本權(quán)衡中的選擇與規(guī)避

環(huán)保領(lǐng)域“兩法銜接”程序失靈，很大原因出自環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序性規(guī)則在實(shí)踐操作過(guò)程中被規(guī)避。一項(xiàng)靜態(tài)的法律制度需要順暢運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，需要與之相配套的程序性規(guī)則保駕護(hù)航。法律程序之于法律制度的意義已逐漸得到社會(huì)各界的認(rèn)可，法律程序設(shè)計(jì)的合理與否直接影響著法律實(shí)體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)利益性是人類的本性，在司法與執(zhí)法系統(tǒng)中也不例外，因此，法律程序運(yùn)行的效果可參照法律經(jīng)濟(jì)學(xué)中“成本-效益”的分析模式。關(guān)于環(huán)保領(lǐng)域“兩法銜接”工作中存在的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)其程序性規(guī)則的遵循情況進(jìn)行分析，以探究程序失靈的原因所在。

法律程序成本包含在立法、執(zhí)法、司法與守法等整個(gè)過(guò)程之中。環(huán)保領(lǐng)域“兩法銜接”的程序性規(guī)則的成本亦不例外。從宏觀方面劃分，包括直接成本與間接成本。直接成本主要是指程序性規(guī)則在付諸實(shí)施過(guò)程中所直接投入的社會(huì)資源。在環(huán)保領(lǐng)域“兩法銜接”的程序運(yùn)行過(guò)程中的直接成本包括環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在從事環(huán)境執(zhí)法工作過(guò)程中發(fā)現(xiàn)涉嫌環(huán)境犯罪案件后，要通過(guò)特定的手續(xù)與程序，將其移送至刑事司法機(jī)關(guān)處理的整個(gè)過(guò)程所要消耗的人力、財(cái)力、精力、時(shí)間等方面的資源。間接成本則是指除直接成本以外的損耗，相當(dāng)于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中的機(jī)會(huì)成本。何謂機(jī)會(huì)成本？通俗的說(shuō)，機(jī)會(huì)成本是做出某一決策而不做出另一種決策時(shí)所放棄的東西。選擇與放棄毋庸置疑是一門藝術(shù)，選擇意味著放棄，而放棄也蘊(yùn)含著選擇。在法律程序過(guò)程中，環(huán)境行政機(jī)關(guān)選擇移送涉嫌犯罪案件，意味著放棄了對(duì)該案件的繼續(xù)處理的選擇，選擇了繁瑣的程序，意味著放棄了恣意的處罰。具體而言，環(huán)保領(lǐng)域“兩法銜接”程序運(yùn)行的成本，主要包括立法成本、執(zhí)法成本、守法成本。

(二) 環(huán)保機(jī)關(guān)遵守程序的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn)

環(huán)保工作地位在十八大將生態(tài)文明建設(shè)列入五位一體總體布局后得到迅速提升，環(huán)保部門的權(quán)力也相應(yīng)得到了充實(shí)。然而，與之相配套的制約體系還未完全建立，容易導(dǎo)致部分環(huán)保部門官員對(duì)其手中新增的權(quán)力難以掌控，心態(tài)失衡。環(huán)保系統(tǒng)對(duì)自身權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律既然把握的不夠清晰，廉政風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)環(huán)節(jié)的防控機(jī)制不夠科學(xué)，加之個(gè)別環(huán)保部門工作人員未能認(rèn)清對(duì)賦予其新權(quán)力的真正使命，行政管理心態(tài)落后等導(dǎo)致了環(huán)保系統(tǒng)違紀(jì)違法情形的高發(fā)。

我國(guó)刑事犯罪與行政違法采取“雙軌制”，環(huán)境刑事犯罪也不例外，環(huán)境刑事犯罪案件中主要是由于犯罪行為人實(shí)施的環(huán)境違法行為超越行政違法一定程度之后，從行政違法質(zhì)變?yōu)樾淌路缸锏倪^(guò)程。也就是通常所稱的環(huán)境犯罪具有行政從屬性。環(huán)境犯罪的行政從屬性決定了行政執(zhí)法在處理環(huán)境違法行為過(guò)程中的優(yōu)先性。換言之，環(huán)境犯罪案件在進(jìn)入刑事司法系統(tǒng)之前，應(yīng)當(dāng)是由環(huán)境行政機(jī)關(guān)最先接手或處理。環(huán)境犯罪案件之所以構(gòu)成刑事犯罪，首先是該行為主體的行為超越了環(huán)境行政機(jī)關(guān)的有效管理。至于為何超越環(huán)境行政機(jī)關(guān)有效管理的具體原因，從宏觀上分析無(wú)非存在兩種情況：一種是行為主體逃避環(huán)保機(jī)關(guān)的環(huán)境管理行為，而環(huán)保機(jī)關(guān)的確無(wú)能為力；另一種就是行為主體與環(huán)保機(jī)關(guān)通過(guò)非正當(dāng)?shù)穆窂竭_(dá)成某種默契，導(dǎo)致環(huán)保機(jī)關(guān)放任行為主體從事違法犯罪行為。

上述兩種情況中，無(wú)論是哪一種，倘若發(fā)生了“重大環(huán)境污染事故”，必將導(dǎo)致環(huán)保機(jī)關(guān)相關(guān)責(zé)任人員被問(wèn)責(zé)。因此，在環(huán)保領(lǐng)域推行“兩法銜接”，要求環(huán)保機(jī)關(guān)主動(dòng)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件至相關(guān)刑事司法機(jī)關(guān)的任務(wù)，從某種程度上是一種悖論。因?yàn)?，環(huán)保機(jī)關(guān)移送的涉嫌環(huán)境犯罪案件在刑事偵查之下，往往會(huì)揭露出環(huán)保機(jī)關(guān)在前期的環(huán)境監(jiān)管過(guò)程中存在的問(wèn)題。從另一個(gè)側(cè)面反映，如果環(huán)保機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件越多，違法程度越大，就越反襯出環(huán)保機(jī)關(guān)自身不作為、亂作為的嚴(yán)重性。在某種程度上，某行為主體最終構(gòu)成了“重大環(huán)境污染事故罪”，則可牽扯出相關(guān)環(huán)保機(jī)關(guān)具有“環(huán)境監(jiān)管失職罪”。

涉嫌環(huán)境犯罪案件“移送不力”已成為制約環(huán)境“兩法銜接”的主要因素之一，關(guān)鍵是移送與環(huán)境監(jiān)管失職罪存在天然矛盾。[2]此外，“環(huán)境監(jiān)管失職罪”與“貪污受賄罪”之間具有較強(qiáng)的緊密牽連性，即造成環(huán)保工作人員環(huán)境監(jiān)管失職行為的重要誘因是存在貪污受賄行為。

(三) 行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的消融與僭越

行政權(quán)與司法權(quán)均是國(guó)家行使職能時(shí)不可或缺的兩項(xiàng)重要權(quán)力。按照現(xiàn)代法治國(guó)家的要求，立法、行政、司法三項(xiàng)國(guó)家權(quán)力之間應(yīng)該進(jìn)行制衡，其中，司法權(quán)是監(jiān)督制約行政權(quán)的主要形式。然而，由于行政權(quán)具有的主動(dòng)性、廣泛性、傾向性與效率優(yōu)先性等特點(diǎn)，決定了行政權(quán)在國(guó)家權(quán)力中處于積極、強(qiáng)勢(shì)的地位，而司法權(quán)特有的被動(dòng)性、特定性、中立性與公平正義性等特性，決定了司法權(quán)在行使過(guò)程中出于內(nèi)斂、本分的特征，以至于導(dǎo)致司法權(quán)應(yīng)有的空間被侵占。此外，加上環(huán)境案件的專業(yè)技術(shù)性，司法機(jī)關(guān)在處理環(huán)境案件上不具有行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致在環(huán)境案件中，行政權(quán)對(duì)司法權(quán)的消融與僭越成為一種常態(tài)。

行政權(quán)與司法權(quán)本質(zhì)屬性的差異，是造成環(huán)境案件行政權(quán)對(duì)司法權(quán)消融與僭越的內(nèi)因，而環(huán)境案件的高技術(shù)性則是其外因。提出技術(shù)性問(wèn)題，并不是強(qiáng)調(diào)司法部門亦要提高在環(huán)境領(lǐng)域的技術(shù)水平和完善技術(shù)設(shè)備，因?yàn)椋總€(gè)機(jī)關(guān)的任務(wù)與使命并不相同，關(guān)于環(huán)境案件的監(jiān)測(cè)與調(diào)查，環(huán)境監(jiān)管部門的技術(shù)設(shè)備與專業(yè)技術(shù)人員是開(kāi)展環(huán)境監(jiān)管工作的日常需要。而司法機(jī)關(guān)行使公正裁判權(quán)才是司法機(jī)關(guān)的使命。但是應(yīng)該加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管部門與司法機(jī)關(guān)的有效合作，而不能各自為陣，各行其是，所以應(yīng)形成合理互補(bǔ)與消融，而不是互相排擠與僭越。

(四) “銜接程序”遭遇無(wú)力的激勵(lì)與約束

一項(xiàng)制度的實(shí)施效果，離不開(kāi)促進(jìn)該項(xiàng)制度運(yùn)行的動(dòng)力機(jī)制，而激勵(lì)機(jī)制便是促進(jìn)制度積極運(yùn)轉(zhuǎn)的重要?jiǎng)恿?。我?guó)環(huán)保領(lǐng)域的法律規(guī)范由于缺乏科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)雖有法律之名，卻無(wú)調(diào)整之實(shí)。以至于“從形式上看，中國(guó)的環(huán)境法治事業(yè)似乎頗為成功。如以數(shù)量論，中國(guó)已儼然成為世界上環(huán)境立法最‘發(fā)達(dá)’的國(guó)家之一，并且不乏一些即使在發(fā)達(dá)國(guó)家都屬先進(jìn)的制度，但環(huán)境保護(hù)的實(shí)際狀況又如何呢？”[3]37與環(huán)保領(lǐng)域其他法律制度缺乏科學(xué)合理的激勵(lì)機(jī)制一樣，“兩法銜接”的程序運(yùn)行亦遭遇一樣的困境！例如，環(huán)境執(zhí)法部門對(duì)一起環(huán)境污染案件，在自己權(quán)限內(nèi)處理比較靈活、主動(dòng)，一旦將案件移送司法部門，環(huán)境執(zhí)法部門就只是一個(gè)旁觀者。[4]106

縱觀環(huán)保領(lǐng)域“兩法銜接”的相關(guān)規(guī)定，擁有激勵(lì)功能的規(guī)定十分稀少，并且在僅有的激勵(lì)機(jī)制中，基本以否定性的負(fù)面激勵(lì)為主，而肯定性的正面激勵(lì)幾乎未有出現(xiàn)。環(huán)保領(lǐng)域法律規(guī)范眾多，卻未能有效實(shí)施，很大一部分原因在于，出臺(tái)的法律法規(guī)，總是給相關(guān)主體課以更為嚴(yán)苛的責(zé)任與義務(wù)，最終導(dǎo)致此項(xiàng)規(guī)定被遭遇抵觸態(tài)度，即使勉強(qiáng)遵循，亦僅是避免遭受否定評(píng)價(jià)而做的底線努力，即僅僅是滿足了不被受罰的最低工作標(biāo)準(zhǔn)。缺乏正面激勵(lì)是不符合法律功能的有效發(fā)揮和程序規(guī)范的自動(dòng)運(yùn)行，這也是導(dǎo)致環(huán)保領(lǐng)域“兩法銜接”程序失靈的重要因素。

三、 環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的程序失靈矯治

(一) 涉嫌環(huán)境犯罪案件的移送程序

移送程序是環(huán)保領(lǐng)域“兩法銜接”工作的中心環(huán)節(jié)，明確且可操作的移送程序是推行“兩法銜接”的重要保障。移送程序主要涉及移送主體與受移送主體之間的權(quán)責(zé)劃分，同時(shí)在技術(shù)操作上明確案件移送標(biāo)準(zhǔn)、移送期限，在特殊案件中，還要進(jìn)一步規(guī)范公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)提前介入程序。

根據(jù)案件的主要流向，移送程序可分為正向移送與逆向移送。正向移送即指行政機(jī)關(guān)在日常執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪案件，及時(shí)向公安司法機(jī)關(guān)移送的過(guò)程。逆向移送則相反，主要有兩種類型：一是在行政機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送的案件中，經(jīng)過(guò)偵查與審查發(fā)現(xiàn)并未構(gòu)成刑事犯罪的，或者雖然構(gòu)成刑事犯罪但無(wú)需刑事處罰的案件，需要移送回原行政機(jī)關(guān)；二是在公安司法機(jī)關(guān)主動(dòng)受理與偵查的案件過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人的行為雖有違法行為，但尚未構(gòu)成刑事犯罪，僅需對(duì)其施以行政處罰即可的案件，應(yīng)移送給有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)。

1.移送程序主體的職責(zé)。在環(huán)保領(lǐng)域“兩法銜接”程序中，負(fù)責(zé)移送的主要程序主體是縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門。因?yàn)榭h級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門是行使環(huán)境管理的最主要行政主體。環(huán)保部門內(nèi)部設(shè)立的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)更是行使環(huán)境行政處罰權(quán)的主要主體。

(1)關(guān)于環(huán)境保護(hù)主管部門承擔(dān)的移送職責(zé)?！董h(huán)境行政處罰辦法》第十六條第五款，《辦法》第五-六條，都規(guī)定了環(huán)境保護(hù)主管部門承擔(dān)著涉嫌環(huán)境犯罪案件的移送職責(zé)。因此，環(huán)境保護(hù)主管部門承擔(dān)涉嫌環(huán)境犯罪案件的移送職責(zé)沒(méi)有異議，問(wèn)題的關(guān)鍵是環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)如何承擔(dān)并行使該項(xiàng)職責(zé)，從而完善環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接程序，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的司法保障制度。

(2)環(huán)境保護(hù)主管部門內(nèi)部具體承擔(dān)移送任務(wù)的機(jī)構(gòu)。依據(jù)上述的法律文件，只是規(guī)定了縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)主管部門承擔(dān)依法及時(shí)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的職責(zé)，而缺乏具體而明確的責(zé)任分工。在中央環(huán)保系統(tǒng)機(jī)構(gòu)中，環(huán)境監(jiān)察局的主要職責(zé)是：負(fù)責(zé)重大環(huán)境問(wèn)題的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和監(jiān)督執(zhí)法檢查等。其內(nèi)設(shè)的排污收費(fèi)管理處、監(jiān)察稽查處、區(qū)域監(jiān)察處、行政處罰處等機(jī)構(gòu)履行的職責(zé)便是從事環(huán)境行政執(zhí)法的最主要主體。因此，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)是環(huán)境行政執(zhí)法的最直接主體。

那么，涉嫌環(huán)境犯罪的移送主體應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)呢？筆者認(rèn)為，應(yīng)由環(huán)保系統(tǒng)的“政策法規(guī)部門”承擔(dān)。第一，“政策法規(guī)部門”的主要職責(zé)與環(huán)境犯罪刑事案件有關(guān)。第二，“政策法規(guī)部門”的工作性質(zhì)決定其具有審核涉嫌環(huán)境犯罪案件罪與非罪的能力。與環(huán)境行政執(zhí)法的一線執(zhí)法人員相比，政策法規(guī)部門的工作人員法律專業(yè)知識(shí)相對(duì)較高，在判斷“罪與非罪”的界限上擁有較大的把握，雖然移送涉嫌犯罪案件的判斷標(biāo)準(zhǔn)并不要求與司法機(jī)關(guān)相提并論。第三，由除環(huán)境行政處罰主體之外的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查案件是否需要移送，更加符合“查移分離”的監(jiān)督制約精神，有利于降低環(huán)境行政處罰過(guò)程中徇私枉法，“以罰代刑”等不法行為的滋生。

2.受移送程序主體的職責(zé)。受移送程序主體，是指接受行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的司法機(jī)關(guān)。根據(jù)案件性質(zhì)的差異，受移送主體亦對(duì)應(yīng)有公安機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之別。

(1)公安機(jī)關(guān)作為受移送程序主體。公安機(jī)關(guān)具有雙重身份，既是負(fù)責(zé)治安管理的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，又是負(fù)責(zé)絕大部分刑事案件偵查的刑事司法機(jī)關(guān)。在接受環(huán)境行政機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件時(shí)，公安機(jī)關(guān)的身份是作為刑事司法機(jī)關(guān)。造成“兩法銜接”程序失靈的原因，法律規(guī)范規(guī)定的過(guò)于簡(jiǎn)單與原則亦是其中一大原因。縱觀“兩法銜接”相關(guān)法律規(guī)范，對(duì)接受移送的主體僅籠統(tǒng)規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)移送公安機(jī)關(guān)”、“公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)審查”等等，均僅規(guī)定到“公安機(jī)關(guān)”，而具體應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)的哪個(gè)部門承擔(dān)接受移送與審查任務(wù)，并未有明確規(guī)定，這勢(shì)必導(dǎo)致在實(shí)踐操作過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)雖知道需要向公安機(jī)關(guān)移送，但不知道該向公安機(jī)關(guān)內(nèi)部哪個(gè)部門移送，而公安機(jī)關(guān)內(nèi)部或許也因?yàn)闆](méi)有規(guī)定具體承擔(dān)此項(xiàng)業(yè)務(wù)的部門，到時(shí)無(wú)法與行政機(jī)關(guān)做好溝通、協(xié)調(diào)等對(duì)口工作。

那么，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)部門來(lái)承擔(dān)受理環(huán)境行政機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的業(yè)務(wù)呢？從移送的性質(zhì)上看，環(huán)保機(jī)關(guān)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境犯罪案件的行為，由于環(huán)保機(jī)關(guān)不具備刑事司法機(jī)關(guān)的性質(zhì)，因此該行為只能被視為是為公安機(jī)關(guān)提供相關(guān)線索的行為。那么，公安機(jī)關(guān)針對(duì)該涉嫌犯罪案件的線索應(yīng)當(dāng)采取的是與一般刑事案件同等標(biāo)準(zhǔn)的立案程序，唯有通過(guò)公安機(jī)關(guān)查出具有構(gòu)成刑事犯罪并依法需追究刑事責(zé)任進(jìn)行立案，方可進(jìn)入刑事訴訟的偵查程序。有鑒于此，應(yīng)在公安機(jī)關(guān)設(shè)立專門的環(huán)保警察機(jī)構(gòu)承擔(dān)受理環(huán)境行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的業(yè)務(wù)，并建議在公安部與環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合出臺(tái)的文件予以明確規(guī)定。

(2)檢察機(jī)關(guān)作為受移送程序主體。在涉嫌環(huán)境犯罪案件中，涉及特殊主體職務(wù)犯罪的案件，如濫用職權(quán)罪(刑法第三百九十七條)、玩忽職守罪(刑法第三百九十七條)、環(huán)境監(jiān)管失職罪(刑法第四百零八條)等罪名的案件法律規(guī)定由檢察機(jī)關(guān)直接立案?jìng)刹?。因此，環(huán)境行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉嫌以上罪名的案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)移送。2001年最高人民檢察院出臺(tái)的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中已明確規(guī)定控告檢察部門為受理行政機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的專門機(jī)構(gòu)。

為了促進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作，加大阻礙環(huán)境保護(hù)工作的打擊力度考慮，應(yīng)將特殊主體身份犯罪案件的移送程序亦納入到“兩法銜接”程序之中。需要指出的是，環(huán)保領(lǐng)域的“兩法銜接”，主要是針對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)在行使環(huán)境行政管理過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)行政相對(duì)人違反環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律規(guī)定，涉嫌構(gòu)成環(huán)境犯罪的案件，將其與刑事司法機(jī)關(guān)進(jìn)行銜接的過(guò)程。因?yàn)榇祟惏讣|及行政違法與刑事違法這條量變曲線之上，存在兩種不同法律體系調(diào)整的沖突與化解。但是從整個(gè)環(huán)保領(lǐng)域而言，環(huán)境職務(wù)犯罪亦不容忽視，因?yàn)閺默F(xiàn)實(shí)情況而看，重大環(huán)境污染犯罪背后，往往隱藏著環(huán)境職務(wù)犯罪，因此，加大環(huán)境職務(wù)犯罪的打擊力度，也是助力環(huán)境保護(hù)工作的重要內(nèi)容。

3.案件移送的標(biāo)準(zhǔn)。案件移送標(biāo)準(zhǔn)，是指環(huán)境行政機(jī)關(guān)在履行環(huán)境管理職責(zé)過(guò)程中，針對(duì)環(huán)境違法案件是否涉嫌環(huán)境犯罪的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)言之，即環(huán)境行政機(jī)關(guān)判斷違法案件是否應(yīng)當(dāng)移送刑事司法機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境行政機(jī)關(guān)判斷案件是否涉嫌環(huán)境犯罪的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)區(qū)別于刑事司法機(jī)關(guān)認(rèn)定涉嫌犯罪的標(biāo)準(zhǔn)：一是因?yàn)榄h(huán)境行政機(jī)關(guān)作為環(huán)境管理的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，對(duì)于刑事犯罪的業(yè)務(wù)未必精通，一概要求其作出罪與非罪的判斷，是超乎其能力之外的；二是因?yàn)榕袛嘧锱c非罪的責(zé)任本就不應(yīng)由環(huán)境行政機(jī)關(guān)承擔(dān)，否則不僅增加了其工作負(fù)荷，同時(shí)對(duì)刑事司法體系也是一種不利的沖擊，對(duì)人權(quán)的保障也是一種威脅。因此，環(huán)境行政機(jī)關(guān)判斷涉嫌犯罪案件的移送標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)作過(guò)于嚴(yán)苛的要求，移送標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是入罪的最低標(biāo)準(zhǔn)，所以，移送標(biāo)準(zhǔn)參照刑事立案標(biāo)準(zhǔn)較為適宜。

環(huán)境監(jiān)管責(zé)任主體的徇私枉法、濫用職權(quán)、監(jiān)管失職等行為是眾多環(huán)境污染事故的一大誘因。權(quán)力尋租、收受賄賂、違規(guī)為污染企業(yè)提供便利的行為，是對(duì)環(huán)境保護(hù)事業(yè)的踐踏，因此，在此一并強(qiáng)調(diào)以上三類案件的移送問(wèn)題。其中，上述三類案件的移送標(biāo)準(zhǔn)，同樣可參照《關(guān)于人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榘讣笜?biāo)準(zhǔn)的規(guī)定(試行)》關(guān)于該三類罪的立案標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，環(huán)境行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)本機(jī)關(guān)工作人員有構(gòu)成上述立案標(biāo)準(zhǔn)之一的情形，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向檢察機(jī)關(guān)移送。

4.公、檢提前介入程序。公、檢提前介入程序，是指行政機(jī)關(guān)在行使行政執(zhí)法權(quán)過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)有復(fù)雜、疑難案件，涉嫌犯罪的行為人可能逃匿或者銷毀證據(jù)等行為的，申請(qǐng)公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)提前介入到行政執(zhí)法過(guò)程之中的一項(xiàng)制度。提前介入程序是“兩法銜接”中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，科學(xué)合理的提前介入程序，能以點(diǎn)帶面，攻破“兩法銜接”中“有案不移”、“有案難移”等障礙。雖然提前介入程序早在相關(guān)法律規(guī)范中予以規(guī)定，但在實(shí)踐操作過(guò)程中，卻效果不佳，猶如雞肋。因此，為進(jìn)一步完善“兩法銜接”工作，公、檢的提前介入程序十分必要。在完善提前介入程序中，需要注意：

第一，提前介入的時(shí)機(jī)。提前介入并非是全程介入，如果是全程介入的話，不僅會(huì)急劇加大公、檢的工作負(fù)荷，且容易導(dǎo)致司法權(quán)與行政權(quán)兩者的沖突與僭越。提前介入的時(shí)機(jī)，是合理掌握司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)合理分工的時(shí)機(jī)，因此，要把握提前介入的時(shí)機(jī)，避免以偵查作為處理案件的核心，陷入“偵查中心主義”，最終誘發(fā)冤假錯(cuò)案的產(chǎn)生。第二，提前介入的啟動(dòng)主體。按照《辦法》第二十六條，僅強(qiáng)調(diào)“必要時(shí)，環(huán)境部門在執(zhí)法檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)違法行為明顯犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向公安機(jī)關(guān)通報(bào)。”不僅規(guī)定不清，而且容易導(dǎo)致提前介入程序的主動(dòng)權(quán)牢牢掌握在行政機(jī)關(guān)手中。而行政機(jī)關(guān)在邀請(qǐng)公、檢提前介入之時(shí)，便有了考量的機(jī)會(huì)，往往需要試探司法機(jī)關(guān)態(tài)度或者需要牽扯司法機(jī)關(guān)承擔(dān)共同壓力之下，才啟動(dòng)提前介入程序。這顯然不符合“提前介入程序”設(shè)立的初衷。因此，需要明確提前介入的啟動(dòng)的主體，即公安機(jī)關(guān)、人民檢察院認(rèn)為涉嫌環(huán)境犯罪時(shí)，可以主動(dòng)介入，讓提前介入程序成為一項(xiàng)主動(dòng)的啟動(dòng)程序，而非被動(dòng)選擇的程序。

第三，提前介入的方式。按照現(xiàn)有的法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)公、檢提前介入的方式主要是參加案件討論、疑難案件分析、配合調(diào)查等。然而，在實(shí)踐中，由于缺乏明確而具體的配合規(guī)定，導(dǎo)致提前介入方式大多停留在“案件研討、疑難分析”之上，對(duì)破解“兩法銜接”的程序失靈助益不大。因此，需要進(jìn)一步明確公、檢的介入方式，避免流于形式。

(二) 環(huán)保領(lǐng)域“兩法銜接”的證據(jù)收集與轉(zhuǎn)化程序

《刑事訴訟法》第五十二條第二款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。”為行政證據(jù)向刑事證據(jù)轉(zhuǎn)化提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)，然而，由于該條規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，而且并未規(guī)定具體的轉(zhuǎn)化方式，從而并未能掃清“兩法銜接”的證據(jù)障礙。況且，“行政處罰所用證據(jù)材料與刑事偵查所需證據(jù)材料不同，環(huán)保行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員取證能力以及對(duì)證據(jù)材料的保全等不能滿足公安機(jī)關(guān)的要求?！盵5]147依據(jù)證據(jù)裁判原則，案件的事實(shí)因根據(jù)證據(jù)的情況加以證明，“因證據(jù)轉(zhuǎn)化方式不同，刑事司法中可用于證明案件事實(shí)的證據(jù)材料也有所區(qū)別，從而出現(xiàn)了不同程度的同罪不同罰，有礙國(guó)家法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán)?！盵6]因此，需進(jìn)一步明確證據(jù)轉(zhuǎn)化的方式與標(biāo)準(zhǔn)。關(guān)于行政證據(jù)向刑事證據(jù)的轉(zhuǎn)化方式，刑事訴訟法并未給出任何規(guī)定，在相關(guān)的司法解釋中亦規(guī)定的較為簡(jiǎn)陋。那么環(huán)境行政執(zhí)法中的證據(jù)具體應(yīng)如何轉(zhuǎn)化呢？

1.直接調(diào)取轉(zhuǎn)化。根據(jù)2012年修改的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第六十四條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)證據(jù)材料，應(yīng)當(dāng)以該機(jī)關(guān)的名義移送，經(jīng)人民檢察院審查符合法定要求的，可以作為證據(jù)使用。”2012年《最高人民法院關(guān)于適用<中國(guó)人民共和國(guó)刑事訴訟法>的解釋》第六十五條第一款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的物證、書證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用；經(jīng)法庭查證屬實(shí)，且收集程序符合有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的，可以作為定案的根據(jù)?！币虼?，關(guān)于物證、書證、視聽(tīng)資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，多為實(shí)物證據(jù)，司機(jī)機(jī)關(guān)采取的態(tài)度應(yīng)是審查后直接轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)。

2.重新收集轉(zhuǎn)化。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則(試行)》第六十四條第三款規(guī)定：“人民檢察院辦理直接受理立案?jìng)刹榈陌讣瑢?duì)于有關(guān)機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過(guò)程中收集的涉案人員供述或者相關(guān)人員的證言、陳述，應(yīng)當(dāng)重新收集；確有證據(jù)證實(shí)涉案人員或者相關(guān)人員因路途遙遠(yuǎn)、死亡、失蹤或者喪失作證能力，無(wú)法重新收集，但供述、證言或者陳述的來(lái)源、收集程序合法，并有其他證據(jù)相印證，經(jīng)人民檢察院審查符合法定要求的，可以作為證據(jù)使用?！贝祟悓儆谛姓栽~證據(jù)，言詞證據(jù)由于易受陳述主體、取證主體、取證環(huán)境的不同而產(chǎn)生較大的差異，換言之，被詢問(wèn)者面對(duì)不同的詢問(wèn)者以及不同的詢問(wèn)環(huán)境下，對(duì)案件的表述可能存在極大的不同，而且，言詞證據(jù)不同于實(shí)物證據(jù)，容易受提供證據(jù)的人的自身道德素質(zhì)、外界影響以及感知能力、判斷能力、記憶能力和表達(dá)能力的影響，因此，需要審慎對(duì)待。

3.授權(quán)委托轉(zhuǎn)化。除了上述行政實(shí)物證據(jù)與行政言詞證據(jù)的轉(zhuǎn)化外，在環(huán)保領(lǐng)域“兩法銜接”程序中，還有幾項(xiàng)證據(jù)較為常見(jiàn)，且對(duì)案件的審理起著關(guān)鍵性作用。比如鑒定意見(jiàn)、現(xiàn)場(chǎng)檢查(勘察)筆錄等。根據(jù)最高人民檢察院、最高人民法院出臺(tái)的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十一條第一款規(guī)定：“對(duì)案件所涉的環(huán)境污染專門性問(wèn)題難以確定的，由司法鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見(jiàn)，或者由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門指定的機(jī)構(gòu)出具檢驗(yàn)報(bào)告?！币虼?，關(guān)于環(huán)境行政執(zhí)法證據(jù)中的“鑒定意見(jiàn)”，要么是委托專門的司法鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見(jiàn)，要么是由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)部門授權(quán)某特定機(jī)構(gòu)出具檢驗(yàn)報(bào)告。至于“現(xiàn)場(chǎng)檢查(勘察)筆錄”，雖然案發(fā)現(xiàn)場(chǎng)可能業(yè)已遭受破壞，勘察的意義飽受折損，但是為了防止規(guī)避“非法證據(jù)排除規(guī)則”，侵害當(dāng)事人合法權(quán)益，倘若不能重新勘察，則對(duì)行政機(jī)關(guān)的“現(xiàn)場(chǎng)檢查(勘察)筆錄”，視為“準(zhǔn)書證”，需要通過(guò)其他證據(jù)加以印證之后方可審慎采納。

(三)完善環(huán)保領(lǐng)域“兩法銜接”的程序保障機(jī)制

1.完善案件信息共享平臺(tái)建設(shè)。建立和完善行政執(zhí)法與刑事司法案件信息共享平臺(tái)是“兩法銜接”的重要程序保障。案件信息共享平臺(tái)是連接行政執(zhí)法與刑事司法的重要紐帶，能在行政執(zhí)法與刑事司法之間起到溝通、流轉(zhuǎn)、預(yù)警、共享等作用。“兩法銜接”制度建立多年，然而，“有案不移”、“有案難移”、“以罰代刑”等現(xiàn)象仍然肆無(wú)忌憚，很大原因就在于未能建立一套科學(xué)的案件信息共享平臺(tái)。案件信息共享是解決“兩法銜接”的重要突破口，不僅能明確案件移送的范圍與標(biāo)準(zhǔn)，還能成為司法機(jī)關(guān)提前介入的范圍與標(biāo)準(zhǔn)。

關(guān)于環(huán)保領(lǐng)域案件信息共享平臺(tái)的完善，第一，將所有環(huán)境行政處罰案件均錄入到信息共享平臺(tái)之中。這樣的選擇是為了規(guī)范環(huán)境行政處罰行為，制約環(huán)境行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，讓其沒(méi)有選擇余地的將所有行政處罰案件信息均接受檢察機(jī)關(guān)的可監(jiān)督范圍之內(nèi)。第二，在刑事司法機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立專門從事“兩法銜接”監(jiān)督工作的辦事部門。設(shè)立一個(gè)專門的辦事部門具有現(xiàn)實(shí)的必要性，根據(jù)公正執(zhí)法與公正司法的要求，針對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的公正性日益受到重視，因此，設(shè)立一個(gè)“兩法銜接”的監(jiān)督部門，有利于樹(shù)立“兩法”的威信，并最終助力行政執(zhí)法的功效。在設(shè)立監(jiān)督“兩法銜接”的辦事部門中，根據(jù)需要安排懂得各領(lǐng)域行政犯罪特性的人員進(jìn)行監(jiān)督，比如環(huán)境刑事犯罪與環(huán)境行政違法之間的聯(lián)系具有高度專業(yè)性，需要具備專業(yè)知識(shí)的人員方能起到監(jiān)督的效果。第三，根據(jù)不同領(lǐng)域的特殊性，設(shè)立特殊的篩選標(biāo)準(zhǔn)。比如，環(huán)保領(lǐng)域中，環(huán)境違法行為與環(huán)境犯罪行為之間具有的臨界點(diǎn)是什么，在信息共享系統(tǒng)中，就可以設(shè)立一個(gè)低于臨界點(diǎn)一定比例的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行篩選，篩選出有涉嫌環(huán)境犯罪可能的案件進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督。

至于環(huán)保領(lǐng)域“兩法銜接”信息共享平臺(tái)中，刑事司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)設(shè)立什么樣的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行篩選？筆者認(rèn)為可參照關(guān)于信息共享平臺(tái)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)中的標(biāo)準(zhǔn)，即作出行政處罰需要告知聽(tīng)證的案件與涉案金額達(dá)到刑事追訴數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)一定百分比的案件。

2.完善“兩法銜接”的程序激勵(lì)機(jī)制。人皆屬追求利益的理性人，所以制度的規(guī)范、秩序的實(shí)現(xiàn)除了良好的道德與素質(zhì)外，還離不開(kāi)合理的激勵(lì)。阻礙“兩法銜接”的激勵(lì)因素中，主要有案件移送過(guò)程成本，案件移送后損失的成本等?？v觀行政機(jī)關(guān)“有案不移”與“以罰代刑”無(wú)非是出于利益的考慮，其中，包括部門利益、人情利益，最終歸結(jié)于個(gè)人利益。

在環(huán)保領(lǐng)域“兩法銜接”之中，設(shè)立程序激勵(lì)機(jī)制應(yīng)當(dāng)至少考慮到以下幾個(gè)主體：

第一，環(huán)境行政機(jī)關(guān)。環(huán)境行政機(jī)關(guān)是涉嫌環(huán)境犯罪案件最為直接的發(fā)現(xiàn)者與受理者。環(huán)境行政機(jī)關(guān)既是各級(jí)地方政府的環(huán)境管理代理人，又是本部門執(zhí)法人員的委托人，具有雙重的身份，在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中極可能逆向選擇。在部門利益的驅(qū)動(dòng)下，環(huán)境行政機(jī)關(guān)就有可能在其擁有足夠優(yōu)勢(shì)和較低風(fēng)險(xiǎn)的條件下選擇規(guī)避法律。所以，環(huán)境行政機(jī)關(guān)內(nèi)部績(jī)效考核與獎(jiǎng)懲中，對(duì)移送涉嫌犯罪案件的工作亦要納入到考核與獎(jiǎng)懲之中，避免移送工作成為一個(gè)“有苦無(wú)功”的累活。同時(shí)，針對(duì)“移送案件”獎(jiǎng)懲應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在環(huán)境行政機(jī)關(guān)的財(cái)政撥款項(xiàng)目之中，并提高撥款的項(xiàng)目與數(shù)額，因?yàn)椤耙扑桶讣庇锌赡苁菧p損環(huán)保部門收益的行為，只有通過(guò)成本彌補(bǔ)方式，填補(bǔ)環(huán)保機(jī)關(guān)可能因此遭受的損失，方能激勵(lì)環(huán)保部門積極履行“兩法銜接”工作。

第二，司法機(jī)關(guān)。在“兩法銜接”工作之中，司法機(jī)關(guān)的態(tài)度與行政機(jī)關(guān)相比，稍有積極性，總體情況是檢察機(jī)關(guān)‘一頭熱’，部分行政執(zhí)法機(jī)關(guān)部門主義思想較為嚴(yán)重，大多不愿主動(dòng)移送涉嫌犯罪案件。因此，公安機(jī)關(guān)參與“兩法銜接”的積極性亦有待提高。銜接工作涉及的是多部門、多主體之間的協(xié)同與合作，正所謂“一個(gè)巴掌拍不響”，不僅行政機(jī)關(guān)需要激勵(lì)，刑事司法機(jī)關(guān)亦同樣需要激勵(lì)，唯有如此，才能保障“兩法銜接”程序運(yùn)行的源源動(dòng)力。

第三，廣大公眾?！肮妳⑴c原則”是環(huán)境保護(hù)中的基本原則。該原則也被稱為“依靠群眾保護(hù)環(huán)境的原則”。激發(fā)廣大公眾的監(jiān)督積極性，有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法公正執(zhí)法、依法及時(shí)移送。因此，有必要對(duì)提供“兩法銜接”工作線索的普通公眾，給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，輔之以純粹的環(huán)保熱情，將成為促進(jìn)環(huán)保領(lǐng)域“兩法銜接”工作中不可或缺的重要力量。

3.完善“兩法銜接”的檢察監(jiān)督程序。如果說(shuō)激勵(lì)機(jī)制是“胡蘿卜”的話，那么監(jiān)督機(jī)制便是“大棒”。環(huán)保領(lǐng)域“兩法銜接”盛行的“有案不移”、“以罰代刑”、“移送隨意性大”等問(wèn)題，除了缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)外，很大原因在于檢察監(jiān)督程序的不完善。

“行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督，是指檢察機(jī)關(guān)針對(duì)涉及國(guó)家利益、公共利益的行政違法行為的監(jiān)督，主要基于行政體系內(nèi)部監(jiān)督不力，又缺乏其他法律救濟(jì)途徑，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)、向行政機(jī)關(guān)發(fā)出糾正意見(jiàn)等方式進(jìn)行監(jiān)督?！盵7]128從“兩法銜接”實(shí)踐中的移送率與立案率來(lái)看，似乎都不太理想，關(guān)于“兩法銜接”的監(jiān)督出現(xiàn)什么問(wèn)題？有研究指出，檢察機(jī)關(guān)不是不想監(jiān)督，而是因?yàn)闆](méi)有監(jiān)督的法律依據(jù)。[8]原因是，雖然我國(guó)《憲法》第一百二十九條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”但是，《人民檢察院組織法》第五條卻沒(méi)有把監(jiān)督行政執(zhí)法納入其中，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)能否監(jiān)督行政執(zhí)法行為成為一種爭(zhēng)論?？上驳氖?，《辦法》第二章專門規(guī)定了案件移送與法律監(jiān)督，但由于該規(guī)定的法律位階太低且無(wú)監(jiān)督后果的程序性制裁機(jī)制，仍難以達(dá)到檢察監(jiān)督的預(yù)期效果。

因此，我們要從全面依法治國(guó)的高度，在改革中嵌入程序正義的基因，[9]在立法上明確檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政執(zhí)法行為的法律監(jiān)督地位。建議乘著《人民檢察院組織法》修改之機(jī)，在《人民檢察院組織法》第五條，增加一項(xiàng)，明確規(guī)定行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督程序。明確了檢察機(jī)關(guān)的相關(guān)的法律地位之后，應(yīng)借以“兩法銜接”案件信息共享平臺(tái)，進(jìn)行檢察監(jiān)督，針對(duì)涉嫌犯罪案件，有權(quán)向行政機(jī)關(guān)送達(dá)《涉嫌犯罪案件移送書》，或其他類似的檢察建議。

[1]孫洪坤.環(huán)境公益訴訟立法模式之批判與重構(gòu)[J].東方法學(xué)，2017，(1)：61-78.

[2]蔣云飛.論環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接中檢察監(jiān)督之完善——以最高檢掛牌督辦4起騰格里沙漠污染環(huán)境案為例 [J] .環(huán)境保護(hù)，2016，(7)：54-56.

[3]汪勁.環(huán)保法治三十年：我們成功了嗎？中國(guó)環(huán)保法治藍(lán)皮書(1970一2010)[M] .北京：北京大學(xué)出版社，2011.

[4]余俊,宿健慧.環(huán)境司法判解研究[M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2016.

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[7]傅國(guó)云.行政檢察監(jiān)督研究：從歷史變遷到制度架構(gòu)[M].北京：法律出版社，2014.

[8]練育強(qiáng).行政處罰與刑事制裁銜接研究之檢視[J].政治與法律，2013，(12)：123-131.

[9]孫洪坤.程序正義的中國(guó)訴說(shuō)[J].學(xué)術(shù)界，2015,(7)：73-80.

責(zé)任編輯：林 衍

On the Failure of the Procedure of Environmental Administrative Law Enforcement and Criminal Justice

Sun Hong-kun1,Zhang Yi2

(1.School of Law and politics,Zhejiang Agriculture and Forest Hangzhou 311300,China;2.Shanghai University of Finace and Economics Shanghai 200433,China)

Environmental administrative law enforcement and criminal justice as the two important means of ecological and environmental protection can cooperate with each other to enforce environmental protection and ecological civilization construction of the fundamental legal protection. Solving the procedural failure problem between the two is the important starting point. In the field of environmental protection of laws convergence, there is a serious phenomenon of covert program failure: procedural rules are selective to avoid because of the cost. There exists the paradox of expanding the risk of responsibility among those environmental protection agencies that follow the convergence process. Ablation and transgression of administrative power and judicial power exists in the environmental justice. “Convergence procedure” suffered weak incentives and constraints. Procedures for the treatment of failure should be clear about the transfer of duties, transfer standards, early intervention procedures and other aspects of the transfer procedures for alleged environmental crime cases. The case from speeding up the information sharing platform construction and the improvement of the “incentive mechanism” of the laws convergence plays the security mechanism of procuratorial supervision and other aspects to improve the security mechanism so as to promote the healthy and orderly development of environmental justice.

environmental administrative law enforcement; environmental criminal justice; convergence procedure; procedure failure; procedure correction

2017-05-14

浙江省高校重大人文社科項(xiàng)目資助(2016GH014);浙江省法學(xué)會(huì)項(xiàng)目(2016NC24)

孫洪坤(1975-)，男，安徽亳州人，浙江農(nóng)林大學(xué)法政學(xué)院教授、法學(xué)博士,從事法學(xué)研究；張毅(1989-)，男，浙江麗水人，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院博士研究生,從事法學(xué)研究。

DF312

A

1009-3745(2017)03-0078-08