豐存斌

（中共山西省委黨校公共管理教研部，太原 030006）

圍繞“三個優(yōu)化”推進(jìn)國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟
——以山西省國有企業(yè)改革為例

豐存斌

（中共山西省委黨校公共管理教研部，太原 030006）

推進(jìn)國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，是深化國資國企改革的重要舉措。山西省推進(jìn)國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的改革實踐表明，國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟關(guān)鍵要圍繞“三個優(yōu)化”實現(xiàn)整體協(xié)調(diào)推進(jìn)，即優(yōu)化國有經(jīng)濟布局，放大國有資本功能；優(yōu)化社會資源配置，形成協(xié)同推進(jìn)效應(yīng)；優(yōu)化經(jīng)營管理體制，激發(fā)國有企業(yè)活力。

國有企業(yè)；混合所有制經(jīng)濟；經(jīng)營管理體制；法人治理結(jié)構(gòu)

發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，是深化國有企業(yè)改革的重要舉措。全面深化國企國資改革，必須向解決突出問題聚焦發(fā)力，要把推進(jìn)國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟作為國資國企改革的重要突破口。山西省國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟取得了一定的進(jìn)展，但國資國企改革的“零碎性、淺表性、短期性”特征明顯，混合所有制經(jīng)濟的“內(nèi)活力、創(chuàng)新力、競爭力”還沒有得到充分發(fā)揮，“一煤獨大”結(jié)構(gòu)性矛盾、“一股獨大”體制性矛盾、創(chuàng)新不足素質(zhì)性矛盾遠(yuǎn)未從根本上解決。推進(jìn)國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，關(guān)鍵是要進(jìn)一步實現(xiàn)“三個優(yōu)化”，即優(yōu)化國有經(jīng)濟布局，放大國有資本功能；優(yōu)化社會資源配置，形成協(xié)同推進(jìn)效應(yīng)；優(yōu)化經(jīng)營管理體制，激發(fā)國有企業(yè)活力。

一、堅持分類、分層推進(jìn)混合所有制改革，大力引進(jìn)各類資本，進(jìn)一步優(yōu)化國有經(jīng)濟布局

國有企業(yè)功能界定與分類是新形勢下深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，是因企施策推進(jìn)改革的基本前提。推進(jìn)國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，要在準(zhǔn)確界定企業(yè)功能基礎(chǔ)上，堅持“一企一策”，因企分層施策，因業(yè)分類推進(jìn)。

第一，依據(jù)國有企業(yè)功能類別，合理確定混合所有制改革的重點領(lǐng)域和推進(jìn)方式。國務(wù)院《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》指出，要分類推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革，并對不同功能類別的國有企業(yè)推進(jìn)混合所有制改革提出了針對性要求。山西省《2016年省屬國企國資改革工作計劃》提出，省屬國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類兩大類。在此基礎(chǔ)上，推進(jìn)國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，要根據(jù)國有企業(yè)的功能類別和業(yè)務(wù)特點，加強分類指導(dǎo)，推進(jìn)具備條件的企業(yè)實現(xiàn)投資主體多元化。具體而言要區(qū)分三類情況：一是對于主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，要穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革。此類企業(yè)要以市場為導(dǎo)向，加大重組整合力度，通過與各類資本混合交叉持股穩(wěn)妥推進(jìn)混合所有制改革，不應(yīng)設(shè)置股權(quán)比例的硬性規(guī)定，鼓勵發(fā)展非國有資本控股的混合所有制企業(yè)。二是對于主業(yè)處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，要積極探索混合所有制改革路徑。對于此類企業(yè)，要在保持國有資本控股地位的基礎(chǔ)上，支持非國有資本參股。其中對于關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，要進(jìn)行科學(xué)細(xì)分，并作為“負(fù)面清單”向社會公布。三是對于公益類國有企業(yè)，要規(guī)范引導(dǎo)混合所有制改革。此類企業(yè)一般要保持國有獨資或絕對控股，同時鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營，以提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的品質(zhì)。

第二，促進(jìn)國有資本合理流動，優(yōu)化國有經(jīng)濟布局。在國企國資改革進(jìn)程中，要通過混合所有制改革，努力促進(jìn)國有資本合理流動，進(jìn)一步優(yōu)化國有經(jīng)濟布局。目前北京、江蘇、四川、江西等地都提出，要將80%的國有資本集中在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施與民生保障等關(guān)鍵領(lǐng)域。就山西省情況來看，省屬國有資本主要集中于煤炭、化工、電力、鋼鐵等行業(yè)，截至2015年年底，這四大行業(yè)資產(chǎn)合計占省屬企業(yè)總資產(chǎn)近60%，僅煤炭行業(yè)占比就超過30%。而其中又有不少企業(yè)處于產(chǎn)能嚴(yán)重過剩行業(yè)，處于產(chǎn)業(yè)鏈的中低端。一些不必要的控股參股分散了寶貴的資本資源，導(dǎo)致企業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和核心主業(yè)不突出。而真正需要發(fā)揮作用的潛力行業(yè)和戰(zhàn)略性新型產(chǎn)業(yè)中，國有資本力量反而不足。為此，要抓住國有企業(yè)混合所有制改革的契機，加快促進(jìn)國有資本結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)國有資本合理流動。主要可采取以下三方面措施：一是堅定不移地化解過剩產(chǎn)能，集中清理無前景項目，處置“僵尸企業(yè)”。對各類投資項目進(jìn)行集中清理，對無前景的投資項目堅決止損退出。同時，要對不符合能耗、環(huán)保、質(zhì)量、安全等標(biāo)準(zhǔn)要求和長期虧損的國有企業(yè)，堅決實施關(guān)停并轉(zhuǎn)或剝離重組。二是鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)。根據(jù)國有資本功能定位和發(fā)展戰(zhàn)略，鼓勵國有企業(yè)通過投資入股、聯(lián)合投資、并購重組等多種方式，對發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒊砷L性強、投資回報率高的非國有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資，通過股權(quán)融合、戰(zhàn)略合作、資源整合等方式，參與非國有企業(yè)發(fā)展，形成具備較強競爭力的混合所有制企業(yè)。三是推動國有資本向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中。為了進(jìn)一步提高國有資本的質(zhì)量效益，要大力推動國有資本向具有競爭優(yōu)勢的行業(yè)和未來可能形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)域集中，向可以支撐帶動地方經(jīng)濟發(fā)展的重點產(chǎn)業(yè)集中。要努力推動國有資本向高端裝備制造、新能源、新材料、節(jié)能環(huán)保、生物制藥、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中，形成比較合理的國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)。

第三，鼓勵各類資本參與國有企業(yè)混合所有制改革。大力引進(jìn)各類資本是深化國有企業(yè)改革、放大國有資本功能的有效途徑。目前青海、廣東、福建、重慶等省市都提出，要通過引入、引進(jìn)各類投資者和資本，推進(jìn)國有企業(yè)股份制改革。要按照有利于創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型升級和資本運營水平提升的目標(biāo)要求，樹立“不論國資民資、外資內(nèi)資，都是我資”的理念，積極引入中央企業(yè)、行業(yè)龍頭企業(yè)和優(yōu)勢民營企業(yè)等各類投資者，鼓勵非國有資本和集體資本參與國有企業(yè)混合所有制改革。當(dāng)前要重點抓好以下方面：一是積極引進(jìn)戰(zhàn)略投資者參與改革。通過增資擴股、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、交叉持股等多種方式，引進(jìn)國內(nèi)外擁有強大產(chǎn)業(yè)背景和雄厚產(chǎn)業(yè)實力的大公司、大財團，通過實施大項目，給企業(yè)注入發(fā)展資金、先進(jìn)技術(shù)、管理經(jīng)驗、購銷網(wǎng)絡(luò)等要素，大力提升核心競爭力。二是大力鼓勵各類非公有資本參與改革。非公有資本投資主體可以實物資產(chǎn)、貨幣資金、股權(quán)或土地使用權(quán)等法律、法規(guī)允許的方式投資入股，采取受讓股權(quán)、股權(quán)置換、認(rèn)購可轉(zhuǎn)債等多種方式，參與國有企業(yè)改革重組。三是依法支持集體資本參與改革。經(jīng)依法確權(quán)的集體所有制投資主體，可以其歸屬清晰的法定資產(chǎn)、生產(chǎn)要素出資入股國有資本投資企業(yè)，參與國有企業(yè)混合所有制改革。四是多方吸引優(yōu)勢民營企業(yè)參與改革。在深入實施“晉商晉才回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)工程”，鼓勵和吸引晉商晉才在山西設(shè)立總部企業(yè)、研發(fā)中心、營銷中心、結(jié)算中心的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步創(chuàng)造各種有利條件，多措并舉、多策并用，大力吸引和鼓勵優(yōu)勢民營企業(yè)積極參與我省國有企業(yè)混合所有制改革。

第四，建立國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度，推進(jìn)在集團公司層面進(jìn)行的混合所有制改革。深入推進(jìn)公司制、股份制和混合所有制改革，必須積極探索集團層面股權(quán)多元化改革。山西省推進(jìn)國資國企改革，也應(yīng)力求在集團公司層面推進(jìn)混合所有制改革取得突破。要加大力度推進(jìn)以下三方面的工作：一是建立國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度，推進(jìn)市場化選聘總經(jīng)理。職業(yè)經(jīng)理人制度是現(xiàn)代企業(yè)制度的重要組成部分，市場化選聘總經(jīng)理是建立職業(yè)經(jīng)理人制度的關(guān)鍵一環(huán)。推進(jìn)這方面的改革對于我省國資國企改革非常重要，在今后的國資國企改革實踐中，應(yīng)在堅持黨管干部原則的前提下，切實推進(jìn)市場化選聘總經(jīng)理，有效建立國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度，通過“去行政化”，走“市場化”，打造符合現(xiàn)代企業(yè)要求的國企職業(yè)經(jīng)理人隊伍。二是促進(jìn)集團公司股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化。山西省國有企業(yè)國有股權(quán)集中、一股獨大問題比較突出。省屬22家國有企業(yè)中，19家是國有獨資，個別企業(yè)仍未完成公司制改造。在18家省屬國有控股上市公司中，國資持股平均比例達(dá)44.18%，相對于其他省市，比例明顯偏高。高度集中的股權(quán)結(jié)構(gòu)，會對實施現(xiàn)代公司治理、消除國企行政化弊端產(chǎn)生不利影響。同時，我省國資委監(jiān)管企業(yè)的子公司、分公司層面的混合所有制企業(yè)占比已經(jīng)超過60%，但是集團公司層面的改革尚處于起步階段。在此基礎(chǔ)上，一方面要繼續(xù)深化子公司、分公司層面有序推進(jìn)混合所有制改革，以研發(fā)創(chuàng)新、生產(chǎn)服務(wù)等實體企業(yè)為重點，引入非國有資本，加快技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新；另一方面要加快在集團公司層面推進(jìn)混合所有制改革，以提高企業(yè)核心競爭力和資源配置效率為目標(biāo)，進(jìn)一步促進(jìn)股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，形成合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)。需要引起注意的是，在集團公司層面推進(jìn)混合所有制改革，不能采取簡單的行政手段搞“1+1=2”或拉郎配式的合并重組。同時要站在有利于企業(yè)長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略高度開展混合所有制改革，避免由于急功近利的短視行為而影響企業(yè)長期發(fā)展。三是推進(jìn)法人治理結(jié)構(gòu)規(guī)范化。規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)能夠保護(hù)股東和利益相關(guān)者的利益，同時能夠提高企業(yè)競爭力，培育市場信心，吸引投資者。推進(jìn)集團公司層面法人治理結(jié)構(gòu)規(guī)范化，一方面，要形成相對制衡的多元化格局，使出資人、董事會、監(jiān)事會、管理層等各方歸位盡責(zé)；另一方面，在解決一股獨大問題的同時，也要保持國有資本占居相對控股地位，使國有股東能夠主導(dǎo)上市公司治理架構(gòu)，避免股權(quán)結(jié)構(gòu)過于分散可能帶來的治理僵局問題。

二、在企業(yè)、資本和投資項目等多層面推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟發(fā)展，進(jìn)一步優(yōu)化資源配置

第一，通過推動國有企業(yè)改制上市、實施國有企業(yè)并購重組，推進(jìn)在企業(yè)層面發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。在企業(yè)層面推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟發(fā)展，重點要抓好兩方面工作：一方面，努力推動國有企業(yè)改制上市。通過改制上市，以上市公司作為載體，是國有企業(yè)規(guī)范發(fā)展混合所有制最便捷有效的途徑與方式。目前中央企業(yè)中大部分優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)已經(jīng)通過改制上市推動了混合所有制經(jīng)濟發(fā)展。上海市國資系統(tǒng)近2/3的競爭類企業(yè)實現(xiàn)整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市。山西省國有企業(yè)也應(yīng)大力加強產(chǎn)融結(jié)合，借力資本運作，展開橫向擴張或產(chǎn)業(yè)鏈并購，推動國有資源資產(chǎn)化、資本化、證券化。為此，一要強化利用資本市場、借助上市公司平臺推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)營理念。要改變一些國有企業(yè)上市掛牌意識不強，重生產(chǎn)經(jīng)營、輕資本運作的狀況。支持國有企業(yè)充分發(fā)揮資本市場功能，通過“借殼上市”等舉措，依法合規(guī)開展資本運作。二要推動整體上市，實現(xiàn)省屬企業(yè)集團資產(chǎn)證券化。加快國有資本證券化水平，積極爭取國有企業(yè)推動整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市，通過此舉可有效解決由于國有控股上市公司分拆上市而存在的同業(yè)競爭、關(guān)聯(lián)交易等問題。三要按照市場化原則，分批分類推動。要根據(jù)公司經(jīng)營規(guī)模和方式不同，采取整體改制、分拆改制、分立改制以及聯(lián)合改制等不同模式來進(jìn)行。在未來一個時期內(nèi)，凡是能夠通過股改獨立上市的就獨立上市，凡是能裝進(jìn)既有上市公司的逐步裝進(jìn)上市公司，凡是二者皆不能的，則考慮逐步退出。另一方面，要大力實施國有企業(yè)并購重組。要按照基地化、板塊化、專業(yè)化的方向，對煤炭、電力、化工、裝備制造等省屬優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)實施重組整合，在混合所有制改革過程中整合資源形成合力。為此，一是要以產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢明顯的國有企業(yè)為龍頭，采取股權(quán)合作、交叉持股、資產(chǎn)置換、戰(zhàn)略聯(lián)盟等方式，加快培育具有重大影響和競爭力的專業(yè)化集團。尤其是作為山西省傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的煤炭產(chǎn)業(yè)，亟需提高產(chǎn)業(yè)集中度。2015年山西省七大煤炭集團合計產(chǎn)量達(dá)6億噸，約占全國產(chǎn)量的16%，但是比較優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢不明顯，行業(yè)話語權(quán)還不夠充分。應(yīng)該在深化煤炭供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的前提下，通過并購重組，進(jìn)一步提高產(chǎn)業(yè)集中度，提升我省煤炭產(chǎn)業(yè)的市場占有率和話語權(quán)。二是要對省屬企業(yè)的產(chǎn)業(yè)板塊進(jìn)行梳理，依托板塊優(yōu)勢企業(yè)進(jìn)行重組，解決產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不足的問題。比如目前全省煤機制造企業(yè)超過100多家，但是產(chǎn)業(yè)集聚和品牌效應(yīng)卻嚴(yán)重不足。要通過打造行業(yè)龍頭企業(yè)，推動形成主業(yè)突出、特色鮮明的產(chǎn)業(yè)集群。三是對于一般性的國有企業(yè)，要主動吸引優(yōu)質(zhì)社會資本加入控股。從有利于企業(yè)發(fā)展的角度，可以讓渡企業(yè)控股權(quán)，通過推進(jìn)股權(quán)多元化，實現(xiàn)國有資本的保值增值。四是對于市場前景好的新產(chǎn)業(yè)、新動能要重點培育扶持。在省屬企業(yè)中重點選擇一批管理層級低、規(guī)模小，但技術(shù)含量高、市場發(fā)展前景好的新產(chǎn)業(yè)、新動能，重點加以培育，努力促其改制上市，形成新的經(jīng)濟增長點。

第二，通過設(shè)立專項基金、組建國有資本投資和運營公司，推進(jìn)在資本層面發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。在資本層面進(jìn)行混合，有利于消除國有企業(yè)與民營企業(yè)由于所有制不同而造成的對立，在生產(chǎn)經(jīng)營中消除“所有制鴻溝”，摘掉“所有制標(biāo)簽”，充分發(fā)揮不同所有制的優(yōu)勢。推進(jìn)在資本層面發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，可以通過增設(shè)專項基金、組建國有資本投資和運營公司等舉措進(jìn)行。具體而言，一是增設(shè)政府投資基金，以市場化方式撬動社會資本。設(shè)立政府投資基金可以將分散在各方面投向的財政專項資金集中起來辦大事，變無償投入為滾動使用，變直接投入為間接引導(dǎo)，變行政性分配為市場化運作，更好地發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的激勵引導(dǎo)和杠桿放大效應(yīng)，如重慶、四川、湖南、江蘇、福建等都取得了非常好的成效。山西省從2013年起，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，先后設(shè)立了小微企業(yè)扶持基金、中小企業(yè)創(chuàng)投基金、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投資基金、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資基金、PPP融資支持基金等10多支政府投資基金。為了進(jìn)一步推進(jìn)在資本層面發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，應(yīng)堅持“政府引導(dǎo)、市場運作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險”的原則，逐步增設(shè)政府投資基金，加強市場化合作，為國有企業(yè)資產(chǎn)并購、重組、整合、退出提供資金支持，推動國有資產(chǎn)管理轉(zhuǎn)向資本運營。尤其是要通過設(shè)立專項投資基金的方式，探索國有資本與創(chuàng)業(yè)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、政府引導(dǎo)基金等機構(gòu)資本共同設(shè)立股權(quán)投資基金，投資傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，放大國有資本功能。二是組建國有資本投資和運營公司，打造省級產(chǎn)業(yè)投融資平臺。2015年中共中央、國務(wù)院制定出臺的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確提出，要改組組建國有資本投資運營公司，通過股權(quán)運作等方式促進(jìn)國有資本合理流動。目前國家層面在前期試點基礎(chǔ)上，選擇誠通集團、中國國新開展國有資本運營公司試點，選擇神華集團、寶鋼等7家公司開展國有資本投資公司試點。地方層面各省級國資委已經(jīng)改組組建了140多家國有資本投資運營公司。山西省目前也已經(jīng)把山西焦煤集團有限責(zé)任公司作為國有資本投資公司試點，要加快啟動太鋼、太重、國際能源、能投集團改組為國有資本投資公司，將國控集團、經(jīng)貿(mào)集團改組為國有資本運營公司的試點，打造完善的省級產(chǎn)業(yè)投融資平臺。

第三，通過推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，推進(jìn)在投資項目層面發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。國務(wù)院《關(guān)于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》強調(diào)，要推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。目前一些省市已經(jīng)把PPP模式作為推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟發(fā)展的重要實踐方式。山西省應(yīng)大力推廣PPP模式，將其作為在投資層面發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的重要舉措。一是把PPP模式作為主業(yè)處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的商業(yè)類企業(yè)的核心混改模式。PPP模式涉及多元股權(quán)主體在項目合作中資本的分擔(dān)和利益的共享。推廣PPP模式可以打破政府干預(yù)、國有企業(yè)壟斷以及準(zhǔn)入限制等制約因素，加快混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展進(jìn)度。目前山西省PPP模式發(fā)展總體上尚處于起步階段。2015年10月財政部公布的全國第二批PPP示范項目中，山西省僅有3個項目入選，數(shù)量只占全國的1.5%，投資規(guī)模只占全國的0.6%。根據(jù)山西省2016年5月印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)政府和社會資本合作若干政策措施的通知》的總體要求，要加強落實各項具體政策措施，充分發(fā)揮PPP模式推進(jìn)混合所有制經(jīng)濟發(fā)展的積極功效。特別是對于主業(yè)處于重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的商業(yè)類國有企業(yè)，混合所有制改革的空間相對有限，可以把PPP模式作為核心混改模式。二是以PPP模式推動項目增量發(fā)展和存量改造運營。要積極引入社會資本推動增量發(fā)展，尤其是要重點選擇價格調(diào)整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定、以“使用者付費”為基礎(chǔ)的優(yōu)質(zhì)項目進(jìn)行推廣。要積極引入社會資本參與存量項目的改造和運營，通過TOT（轉(zhuǎn)讓—運營—移交）等方式，將一部分公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)存量轉(zhuǎn)型為PPP項目，化解地方政府融資平臺債務(wù)風(fēng)險。對于社會效益較好的PPP項目，可以采取貨幣補貼或資源配置方式，建立動態(tài)補貼機制。

三、深化國資監(jiān)管體制改革，激發(fā)企業(yè)活力，進(jìn)一步優(yōu)化國有企業(yè)經(jīng)營管理體制

推進(jìn)國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟是一項系統(tǒng)工程，需要完善保障體系，通過深化國資監(jiān)管體制改革，加強產(chǎn)權(quán)保護(hù)，防范國有企業(yè)資產(chǎn)流失，進(jìn)一步優(yōu)化企業(yè)經(jīng)營管理體制，激發(fā)國有企業(yè)活力。

第一，深化國資監(jiān)管體制改革，實現(xiàn)國資監(jiān)管從“管資產(chǎn)”、“管企業(yè)”向“管資本”、“管股權(quán)”轉(zhuǎn)變。2015年11月國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》提出，國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)不行使政府公共管理職能，不干預(yù)企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)，將由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)。2016年12月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會議審議通過的《國務(wù)院國資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》提出，要依法依規(guī)建立和完善出資人監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任清單，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護(hù)資本安全。進(jìn)一步深化國資監(jiān)管體制改革，一要解決“放”的問題，不該管的堅決不越位。要改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，科學(xué)界定國有資產(chǎn)出資人的監(jiān)管邊界，徹底改變監(jiān)管理念滯后、方法陳舊、監(jiān)管范圍過寬、內(nèi)容過細(xì)等問題。二要理順“管”的方式，應(yīng)該管的保證不缺位。要改進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管的方式手段，推動實現(xiàn)法治化監(jiān)管、市場化監(jiān)管、清單監(jiān)管、分類監(jiān)管和信息化監(jiān)管，盡量減少日常對企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的影響。三要營造“服”的氛圍，需要服的一定要到位。要把監(jiān)管和服務(wù)融為一體，把國資委建成國企之家，為企業(yè)健康發(fā)展服務(wù)，為全省國資國企改革創(chuàng)造積極的氛圍。

第二，健全機制、規(guī)范流程，防范混改過程中國有資產(chǎn)的流失。推進(jìn)國有企業(yè)混合所有制改革必須切實防止國有資產(chǎn)流失，要在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強化資產(chǎn)評估、規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和加強資產(chǎn)監(jiān)管等重要環(huán)節(jié)加強制度建設(shè)。這樣也可以打消一些國企和民企的負(fù)責(zé)人在混合所有制改革中存在的被指責(zé)“賤賣和瓜分國有資產(chǎn)”的顧慮。為此一要建立市場化的國有股權(quán)定價機制。充分發(fā)揮市場的價格形成機制，形成由公開競爭決定國企資產(chǎn)價格的機制，完善國企股權(quán)資產(chǎn)評估流程，保證評估結(jié)果的客觀、中立。二要規(guī)范國企股權(quán)轉(zhuǎn)讓程序。強化公開透明和規(guī)范運作，完善信息披露機制，確保信息披露的及時性、持續(xù)性和完整性，實現(xiàn)陽光化、透明化操作。三要加強國有產(chǎn)權(quán)交易平臺建設(shè)。要根據(jù)2015年國務(wù)院發(fā)布的《整合建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺工作方案》，加強公共資源交易平臺整合工作，努力形成規(guī)則統(tǒng)一、公開透明、服務(wù)高效、監(jiān)督規(guī)范的國有產(chǎn)權(quán)交易平臺體系。四要強化國企股權(quán)轉(zhuǎn)讓監(jiān)督和懲戒機制。要完善國有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督，加強職能部門監(jiān)管和社會監(jiān)督，引入終身責(zé)任追究機制，對于涉嫌違法行為要加大法律懲戒力度。

第三，完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)，進(jìn)一步營造公平的市場競爭環(huán)境。非公有資本參股國有企業(yè)往往顧慮缺乏話語權(quán)，其合法權(quán)益有時得不到有效保護(hù)，因而“如果不控股，將不會進(jìn)入”成為民營投資者較為普遍的心態(tài)。為此，要在國企混改過程中完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)，營造公平的市場競爭環(huán)境。一要建立健全產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。為了加強對各類產(chǎn)權(quán)的制度保障和法律保障，激發(fā)民營企業(yè)家在充滿不確定性的市場中投資創(chuàng)業(yè)，防止混合所有制改革變成國有資本的“獨角戲”，就必須進(jìn)一步完善以各種產(chǎn)權(quán)受到公平保護(hù)為核心的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。二要進(jìn)一步放寬行業(yè)和領(lǐng)域準(zhǔn)入政策。要放寬市場準(zhǔn)入，積極鼓勵非公有制企業(yè)參與國企改革，重點是要切實清除民間資本進(jìn)入公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域面臨的“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”。三要建立公平、開放、統(tǒng)一、有序的市場體系。要完善各類市場規(guī)則，消除體制性障礙，堅持權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等，使不同性質(zhì)的企業(yè)能夠獲得公平的發(fā)展機會。同時要打破地方保護(hù)，保障跨地區(qū)投資形成的混合所有制企業(yè)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)享有一樣待遇，為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟營造便利的政務(wù)服務(wù)環(huán)境。

第四，進(jìn)一步探索國有企業(yè)員工持股試點，改善企業(yè)激勵機制，激發(fā)企業(yè)活力。員工持股既是實現(xiàn)企業(yè)股權(quán)多元化的一種方式，又是確保國企員工權(quán)益、促進(jìn)社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，同時也有利于推動形成資本持有者和勞動者的利益共同體，增強員工積極性，激發(fā)混合所有制經(jīng)濟的活力。2016年8月國務(wù)院國資委、財政部、證監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于國有控股混合所有制企業(yè)開展員工持股試點的意見》，就開展員工持股試點企業(yè)的條件、持股員工范圍、入股方式、入股價格、持股比例等作出了詳細(xì)規(guī)定。上海市于2017年2月召開的國資國企改革大會提出，在本年度將推進(jìn)5至10戶符合條件的國有控股混合所有制企業(yè)試點員工持股。山西省已在建工集團所屬的兩個子公司開展了員工持股試點，取得了比較好的成效。在此基礎(chǔ)上，要在遵循分布實施、重點領(lǐng)域試點的前提下，擴大省屬企業(yè)開展混合所有制企業(yè)員工試點持股工作。當(dāng)前要注重以下方面的工作：一是要合理確定推行員工持股的企業(yè)。要把人才資本、技術(shù)要素貢獻(xiàn)比較高的國有科技型企業(yè)、國有高新技術(shù)企業(yè)、國有創(chuàng)新型企業(yè)等作為重點，通過發(fā)行優(yōu)先股、實施股票期權(quán)等方式，開展股權(quán)激勵。二是要合理確定持股員工的范圍。要支持對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績及持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營管理人員、業(yè)務(wù)骨干等持有企業(yè)股權(quán)。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)中，對擁有科技創(chuàng)新專利人才及優(yōu)秀管理人員，也可以開展員工持股。三是要合理確定員工持股的方式和比例。員工持股主要采取增資擴股、出資新設(shè)方式，由員工自愿參與，持股總額度原則上不高于改制后企業(yè)總股本的30%。員工入股應(yīng)主要以貨幣出資為主，由入股員工合法合規(guī)自行籌集并承擔(dān)相應(yīng)資金成本。持股員工可以自然人身份持股，或通過公司制企業(yè)、合伙企業(yè)等持股載體持有股權(quán)。

〔1〕厲以寧.中國道路與混合所有制經(jīng)濟〔M〕.北京：商務(wù)印書館，2014.

〔2〕程志強.國有企業(yè)改革和混合所有制經(jīng)濟發(fā)展〔M〕.北京：人民日報出版社，2016.

責(zé)任編輯 梁華林

F276.1

A

1009-1203（2017）03-0055-05

2017-04-20

豐存斌（1973-），男，山西山陰人，中共山西省委黨校公共管理教研部副教授，政治學(xué)博士，主要研究方向為公共管理、公共政策。