劉永紅

論城市規(guī)劃與社會(huì)建設(shè)
——以深圳為例

劉永紅

從城市規(guī)劃和社會(huì)建設(shè)的關(guān)系入手，依托社會(huì)生態(tài)學(xué)理論，對(duì)兩者的關(guān)系進(jìn)行探討。針對(duì)深圳面臨的社會(huì)建設(shè)和規(guī)劃發(fā)展的需求，就如何加強(qiáng)規(guī)劃工作促進(jìn)社會(huì)建設(shè)的問題，提出了相應(yīng)的創(chuàng)新思路。

社會(huì)建設(shè)；城市規(guī)劃； 社會(huì)生態(tài)學(xué)；評(píng)估制度

1 引言

中國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)失衡已成為一種“瓶頸”，直接制約影響到經(jīng)濟(jì)發(fā)展。回溯歷史，在改革開放之初，我國為了解決人們的溫飽問題，大刀闊斧推進(jìn)各項(xiàng)改革，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，強(qiáng)調(diào)“效率優(yōu)先、兼顧公平”，逐步建立有中國特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在以出口為導(dǎo)向和政府公共投資的帶動(dòng)下，經(jīng)濟(jì)得以高速發(fā)展。由于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先，生活性功能多從屬于生產(chǎn)性功能，致使內(nèi)需被壓抑，經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以推進(jìn)。而城市規(guī)劃主要以城市空間及土地利用為對(duì)象，以人類對(duì)未來的認(rèn)識(shí)為導(dǎo)向，通過控制和引導(dǎo)城市空間和土地使用，滿足城市發(fā)展的各項(xiàng)需求。應(yīng)該說，經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)戰(zhàn)略的推行，使城市規(guī)劃作為一種空間安排的手段，更多的服務(wù)于生產(chǎn)空間安排，生活空間則是從屬于生產(chǎn)空間。隨著人們溫飽問題的解決，人們普遍追求更加快樂幸福的生活，原來被壓抑的需求不斷釋放。對(duì)于城市而言，人們需要便利的出行、齊全的生活設(shè)施、舒適的空間環(huán)境、良好的醫(yī)療服務(wù)、完善的社會(huì)保障體系，這都需要城市規(guī)劃有效應(yīng)對(duì)。本文立足于對(duì)城市規(guī)劃和社會(huì)建設(shè)關(guān)系的再認(rèn)識(shí)，對(duì)傳統(tǒng)城市規(guī)劃進(jìn)行反思，并結(jié)合深圳城市規(guī)劃實(shí)踐案例，對(duì)深圳規(guī)劃實(shí)施和社會(huì)建設(shè)提出若干建議。

2 重新認(rèn)識(shí)城市規(guī)劃和社會(huì)建設(shè)的關(guān)系

2.1 社會(huì)建設(shè)的重要性

社會(huì)建設(shè)有廣義和狹義之分，廣義的社會(huì)建設(shè)是指包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)建設(shè)在內(nèi)的所有社會(huì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的內(nèi)容。本文所研究的社會(huì)建設(shè)是狹義的社會(huì)建設(shè)，主要指同經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、生態(tài)建設(shè)相并列的社會(huì)建設(shè)，它是中國特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局中的一個(gè)重要組成部分，屬于狹義的社會(huì)建設(shè)研究范疇。社會(huì)建設(shè)之所以變得更為重要，主要是基于以下原因：一是因?yàn)槎嗄甑牟恢匾?，相?duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，社會(huì)建設(shè)相對(duì)滯后，這種滯后已經(jīng)使得經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了失衡，這種失衡反過來又影響到經(jīng)濟(jì)建設(shè)；二是日益累積的社會(huì)矛盾變得十分突出，必須通過加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)來疏導(dǎo)這些矛盾；三是隨著人們生活水平的普遍提高，人們需要追求更加快樂幸福的生活，需要更高檔次更高層次的娛樂空間，亟需社會(huì)建設(shè)來加以滿足；四是隨著人們對(duì)個(gè)性化的追求，人們的聰明才智需要更加適合的施展空間，人們的“自我實(shí)現(xiàn)”需要更加積極的社會(huì)平臺(tái)，這也是社會(huì)發(fā)展多樣性的一種體現(xiàn)；五是千城一面的城市形象導(dǎo)致城市居民沒有歸屬感和家園感，客觀上要求根據(jù)城市特點(diǎn)塑造城市形象和文化特色。

2.2 城市規(guī)劃在促進(jìn)社會(huì)建設(shè)方面的作用機(jī)制

城市規(guī)劃作為一項(xiàng)重要的社會(huì)建制，關(guān)系到城市發(fā)展的各個(gè)方面，規(guī)劃所具有的公共政策、公共行政特征，都使得城市規(guī)劃對(duì)城市社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生影響。我國的城市規(guī)劃長(zhǎng)期以物質(zhì)性規(guī)劃為主導(dǎo)，規(guī)劃的目的在于通過城市空間布局為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供物質(zhì)支撐，城市規(guī)劃更多的被定位為一種技術(shù)手段，致使規(guī)劃注重城市物理環(huán)境營造與美化，忽略物質(zhì)環(huán)境背后的社會(huì)意義。

2.2.1 城市規(guī)劃的社會(huì)性

城市規(guī)劃通過研究人們物質(zhì)條件的不足來認(rèn)識(shí)人類社會(huì)的問題，并嘗試提出改善物質(zhì)環(huán)境的計(jì)劃，借此促進(jìn)社會(huì)發(fā)展及進(jìn)步。原建設(shè)部對(duì)于城市規(guī)劃的官方定義為，“城市規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)城市的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)的綜合部署、具體安排和實(shí)施管理?！背鞘幸?guī)劃通過控制城市土地使用及其變化，為城市提供良好的物質(zhì)環(huán)境基礎(chǔ)，并以此來間接地對(duì)城市社會(huì)的改良及經(jīng)濟(jì)的發(fā)展施加某種特定的影響，從而增進(jìn)社會(huì)的福利，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

2.2.2 城市規(guī)劃的社會(huì)作用機(jī)理

一是城市規(guī)劃的技術(shù)性控制與引導(dǎo)作用。城市規(guī)劃可以以社會(huì)理性為依據(jù)，為城市社會(huì)資源的分配提供符合城市整體及長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、有利于社會(huì)發(fā)展的城市建設(shè)技術(shù)性控制和導(dǎo)引。城市規(guī)劃具有公共政策的屬性，能夠在規(guī)劃過程中將社會(huì)公平、社會(huì)平等的理念貫穿其中。在城市整體層面，比如空間布局結(jié)構(gòu)安排、大型交通市政設(shè)施布局、城市更新改造等，更多的兼顧到公平，解決因?yàn)槭袌?chǎng)機(jī)制導(dǎo)致的“外部性”問題。在局部地區(qū)的微觀層面，通過提供合理的土地使用性質(zhì)、密度、容積率、綠地率等技術(shù)性條件，營造舒適愉悅的空間環(huán)境。

二是城市規(guī)劃的制度性保障。城市規(guī)劃作為一項(xiàng)政府行為，一項(xiàng)社會(huì)建制，在控制城市空間及土地使用變化、實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)和諧發(fā)展目標(biāo)的過程中，起著一種制度性保障作用。城市規(guī)劃通過規(guī)劃審批和開發(fā)建設(shè)許可管理，有序引導(dǎo)土地開發(fā)建設(shè)，限制可能造成社會(huì)危害的土地使用活動(dòng)。比如，城市規(guī)劃委員會(huì)制度和公眾參與制度的安排，能夠有效規(guī)范城市規(guī)劃編制、審批和修改程序，完善規(guī)劃管理及實(shí)施建設(shè)管理的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)城市規(guī)劃建設(shè)的民主化、法制化進(jìn)程。

3 以社會(huì)生態(tài)思維思考和規(guī)劃城市

3.1 社會(huì)生態(tài)學(xué)理論與城市規(guī)劃

3.1.1 生態(tài)學(xué)與社會(huì)生態(tài)學(xué)

生態(tài)學(xué)最早由德國生物學(xué)家恩斯特·海克爾在1866年提出，他將生態(tài)學(xué)定義為研究動(dòng)物與環(huán)境之間相互關(guān)系的科學(xué)，特別是動(dòng)物與其他生物之間的有益與有害關(guān)系。生態(tài)系統(tǒng)指在自然界的一定空間內(nèi)，生物與環(huán)境構(gòu)成的統(tǒng)一整體。在這個(gè)統(tǒng)一整體中，生物與環(huán)境之間相互制約、不斷演變，并在一定時(shí)期內(nèi)處于相對(duì)穩(wěn)定的平衡狀態(tài)。社會(huì)生態(tài)學(xué)理論就是對(duì)人與生活環(huán)境之間相互適應(yīng)的科學(xué)研究。該理論認(rèn)為，伴隨著人類的不斷成長(zhǎng)與演變，環(huán)境的特性也在不斷變化，人類發(fā)展的過程是一種在日益復(fù)雜的狀態(tài)下連續(xù)不斷的認(rèn)識(shí)和構(gòu)建其生態(tài)環(huán)境的過程。

3.1.2 城市：一個(gè)復(fù)雜的人工生態(tài)系統(tǒng)

以社會(huì)生態(tài)的視角來看待城市，城市實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)復(fù)雜的人工生態(tài)系統(tǒng)。不同于傳統(tǒng)的生態(tài)系統(tǒng)，城市生態(tài)系統(tǒng)包括自然生態(tài)系統(tǒng)和人工生態(tài)系統(tǒng)。城市是綜合復(fù)雜和多元的系統(tǒng)，是包括人、人工構(gòu)筑物體系、綠色生態(tài)系統(tǒng)及三者相互關(guān)系的系統(tǒng)，因此，自然生態(tài)系統(tǒng)中的原理及運(yùn)作規(guī)律，在城市綜合生態(tài)系統(tǒng)中同樣適用。城市生態(tài)系統(tǒng)創(chuàng)造人，給予了人發(fā)展的條件和機(jī)會(huì)，而人同時(shí)也是城市生態(tài)系統(tǒng)的影響者，人對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的有益改造或者破壞，都直接或者間接地影響著人類的現(xiàn)在和未來。

3.2 社會(huì)生態(tài)學(xué)思維下的城市規(guī)劃

3.2.1 城市生態(tài)結(jié)構(gòu)

城市生態(tài)是多層次及不同元素交織的生態(tài)系統(tǒng)。第一層級(jí)是人、人工構(gòu)筑物體系和綠色生態(tài)系統(tǒng)，三者共同構(gòu)成了城市生態(tài)系統(tǒng)，決定了城市的總體質(zhì)量。三者之間的相對(duì)關(guān)系中，人起到了中心的作用，并與人工構(gòu)筑物體系以及綠色生態(tài)系統(tǒng)建立起聯(lián)系。生態(tài)資源對(duì)城市規(guī)劃具有影響力，它直接影響了城市的總體質(zhì)量；第二層級(jí)是微觀層面，即各要素及要素細(xì)分之間的關(guān)系，要注重每個(gè)細(xì)分要素之間的有機(jī)關(guān)系，例如人與人、人與建筑等人工構(gòu)筑物體系之間的關(guān)系。

用生態(tài)系統(tǒng)的邏輯來思考和規(guī)劃城市，其核心是以人為本。規(guī)劃城市，實(shí)質(zhì)上就是處理人、人工構(gòu)筑物體系與綠色生態(tài)系統(tǒng)的空間關(guān)系，建設(shè)適合人們居住、工作、生活的城市。以生態(tài)思維思考和規(guī)劃城市，重點(diǎn)要遵循以下理念：一是城市內(nèi)的一切建筑或者生命體都可以看做是一個(gè)有機(jī)體，每一個(gè)個(gè)體都是城市生態(tài)系統(tǒng)的有機(jī)因子；二是無論有機(jī)體之間還是人工構(gòu)筑物之間都存在直接或間接的有機(jī)關(guān)系，它們之間的關(guān)系屬于一種類似于生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行各因子之間的互利或互害關(guān)系；三是人的因素可調(diào)整城市生態(tài)系統(tǒng)中各因子間的關(guān)系，這種調(diào)整的結(jié)果或者使得城市更為宜居，或者使得城市更為糟糕。

3.2.2 城市生態(tài)要素特征

城市中的任何生態(tài)要素都與其他要素存在相互依賴和相互制約的關(guān)系，有以下特征：一是多元化差異性。人的群體由不同年齡、性別、文化、民族、職業(yè)、收入、家庭狀態(tài)、健康程度的不同，對(duì)空間的需求也各不相同。為滿足人類生產(chǎn)、生活、游憩、交通等不同需求，形成的不同功能的人工構(gòu)筑物也是復(fù)雜多樣的。二是競(jìng)爭(zhēng)和共生關(guān)系。競(jìng)爭(zhēng)是強(qiáng)調(diào)對(duì)有效資源及城市空間的高效合理利用，共生強(qiáng)調(diào)不同人群之間的相互需要相互依賴，高檔寫字樓的辦公人員是白領(lǐng)、金領(lǐng)，但樓房的管理需要管理員、保安、清潔工、維修工等。三是相互作用與平衡關(guān)系。在城市生態(tài)系統(tǒng)中，人工構(gòu)筑物體系與綠色生態(tài)系統(tǒng)是相互作用的，兩者之間的平衡是城市生態(tài)系統(tǒng)健康的基石。城市最主要的平衡關(guān)系在于人工構(gòu)筑物體系中各種功能性建筑的平衡。不同功能的建筑承載著不同人、同一人不同時(shí)間或不同年齡階段的需求，不同功能建筑之間同樣存在著相對(duì)平衡的關(guān)系，如職住平衡，社會(huì)性建設(shè)項(xiàng)目與其他功能建筑的協(xié)調(diào)配套等等。

3.2.3 對(duì)傳統(tǒng)規(guī)劃城市的反思

傳統(tǒng)規(guī)劃滿足于以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主的物質(zhì)性空間規(guī)劃，在城市建設(shè)和社會(huì)空間資源配置上，缺乏相應(yīng)的社會(huì)生態(tài)思維。我國在城市規(guī)劃上，普遍存在下述現(xiàn)象。一是城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，摒棄傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，片面追求高端制造業(yè)、先進(jìn)服務(wù)業(yè)等，過于強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的高端大氣上檔次。在配套上，以追求“陽春白雪”的高規(guī)格的公共設(shè)施配套，忽略與人們生活休戚相關(guān)的基層基礎(chǔ)設(shè)施。還有，城市人才引進(jìn)上主要考慮高端人才的需求，在環(huán)境治理上過分強(qiáng)求光鮮亮麗，在城市更新中忽視原有社會(huì)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)的保持，在城市管理中未給非正規(guī)就業(yè)的人群留下基本空間等等。沒有從關(guān)注人的需求出發(fā)，處理好人與人工構(gòu)筑物、自然系統(tǒng)的關(guān)系，結(jié)果是破壞了社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的自身穩(wěn)定、自我調(diào)節(jié)和良性循環(huán)的能力，徒勞增加政府巨大維穩(wěn)成本，還激起劇烈的社會(huì)矛盾和沖突。

4 對(duì)深圳規(guī)劃實(shí)踐與社會(huì)建設(shè)的思考

4.1 對(duì)深圳城市規(guī)劃發(fā)展和社會(huì)建設(shè)的總體評(píng)價(jià)

深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成立30年來，在創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展世界奇跡的同時(shí)，城市社會(huì)建設(shè)也取得了顯著成果。伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，深圳人口呈現(xiàn)出高速聚集和跨越式發(fā)展的特征，常住人口總量從1980年的30萬人增長(zhǎng)到目前的1500多萬人，成為全國乃至全世界最為典型的移民城市。城市快速發(fā)展的同時(shí)也對(duì)社會(huì)建設(shè)及城市規(guī)劃建設(shè)提出了更高的要求。

近年來，深圳在構(gòu)建和諧社會(huì)和幸福城市的指引下，社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域也取得了一定的成就。一是踐行“五位一體”，把社會(huì)建設(shè)擺在與經(jīng)濟(jì)建設(shè)同等重要的位置；二是提高社會(huì)保障水平，此項(xiàng)走在全國前列；三是加大就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)福利、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化等方面的投入力度，促進(jìn)民生事業(yè)新發(fā)展；四是率先在社會(huì)管理創(chuàng)新上做出有益探索，以“一庫兩網(wǎng)一隊(duì)伍”為核心的社會(huì)建設(shè)“織網(wǎng)工程”進(jìn)展順利；以完善社區(qū)服務(wù)管理和自治體系為目標(biāo)，實(shí)施社會(huì)建設(shè)“風(fēng)景林工程”；推動(dòng)社會(huì)組織登記制度改革，促進(jìn)社會(huì)組織特別是社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展。

與此同時(shí)，深圳城市規(guī)劃工作對(duì)全市社會(huì)建設(shè)也起到了較大的促進(jìn)作用：

一是組團(tuán)城市結(jié)構(gòu)下的快速發(fā)展，不同社會(huì)階層居住、就業(yè)空間層疊交錯(cuò)，促進(jìn)了多元文化的融合。同一發(fā)展組團(tuán)內(nèi)集中了原村民住宅、工業(yè)區(qū)、新舊居住區(qū)和新舊商業(yè)區(qū)等，在空間上不同社會(huì)階層“各得其所”，呈現(xiàn)小尺度的混雜狀態(tài)，促進(jìn)了城市多元文化的融合。

二是各級(jí)服務(wù)設(shè)施基本實(shí)現(xiàn)規(guī)劃覆蓋，在實(shí)施中采取有效手段促進(jìn)社會(huì)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)逐步形成。已編制的總體及專項(xiàng)規(guī)劃、法定圖則規(guī)劃中，均已優(yōu)先規(guī)劃教育、醫(yī)療、交通、社會(huì)養(yǎng)老等民生設(shè)施和公共設(shè)施等。同時(shí)通過《公共基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃實(shí)施臺(tái)帳》等具體措施，逐步推進(jìn)各類型社會(huì)服務(wù)空間規(guī)劃的實(shí)施。

三是推進(jìn)規(guī)劃的法制化建設(shè)，健全規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督，保障民生類設(shè)施落地。制定《深圳市城市規(guī)劃條例》，對(duì)城市規(guī)劃委員會(huì)、城市規(guī)劃編制與審批、法定圖則、城市設(shè)計(jì)、建設(shè)用地規(guī)劃管理及建設(shè)工程規(guī)劃管理等，給予明確的規(guī)定和解釋；修訂《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》，明確公共服務(wù)設(shè)施用地配置標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)前深圳社會(huì)建設(shè)總體滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。深圳目前既處在發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，也處在社會(huì)結(jié)構(gòu)快速變動(dòng)、利益結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整和社會(huì)矛盾不斷凸顯期，與國內(nèi)外先進(jìn)城市相比較，深圳市社會(huì)建設(shè)相對(duì)還是一條“短腿”：一是隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和收入水平的提高，市民群眾對(duì)民生改善的要求更加迫切，市民對(duì)社會(huì)參與、社會(huì)公平的期待更高；二是戶籍人口與流動(dòng)人口之間，特區(qū)內(nèi)外之間，社會(huì)服務(wù)各領(lǐng)域之間服務(wù)水平差距較大，開放多元的城市特質(zhì)和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)深入發(fā)展，給社會(huì)管理帶來新的挑戰(zhàn)；三是社會(huì)建設(shè)基本靠政府“自上而下”的管理，民辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)了部分社會(huì)公益職能，但在發(fā)展空間和鼓勵(lì)政策上尚不能與公辦機(jī)構(gòu)享受同等待遇。

4.2 對(duì)深圳城市規(guī)劃的思考

4.2.1 城市空間結(jié)構(gòu)與功能組團(tuán)職住平衡

1986年的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)總體規(guī)劃（1986-2000）》就提出多中心組團(tuán)式帶形結(jié)構(gòu)，1996年的《深圳市城市總體規(guī)劃（1996-2010）》明確了軸帶結(jié)合、梯度推進(jìn)的組團(tuán)式結(jié)構(gòu)，2010年的《深圳市城市總體規(guī)劃（2010-2020）》提出三軸兩帶多中心的空間結(jié)構(gòu)。城市布局結(jié)構(gòu)的合理性，將會(huì)直接影響到城市的社會(huì)效益與環(huán)境效益，是城市能夠打造成為完整社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵所在。雖然規(guī)劃確定了城市總中心、副中心、組團(tuán)中心的中心體系，但是中心功能仍高度集中于市中心，造成職住分離，導(dǎo)致人們長(zhǎng)距離通勤的痛苦奔波，深圳人戲稱“英雄難過梅林關(guān)”。因此，要推動(dòng)市中心功能的疏散，重點(diǎn)打造組團(tuán)中心，通過辦公、居住、交通空間的合理組織，在組團(tuán)內(nèi)實(shí)現(xiàn)職住平衡。通過合理布局居住、工業(yè)等用地，讓居民可以就近上班，減少交通擁堵以及人們的通勤時(shí)間，讓人們上下班都有一個(gè)良好的心情，提高工作效率。按居民工作、居住、游憩等活動(dòng)的特點(diǎn)，形成城市的公共活動(dòng)中心體系。公共活動(dòng)中心是城市居民活動(dòng)十分頻繁的地方。選擇城市各類公共活動(dòng)中心的位置以及安排什么內(nèi)容，是城市總體布局的重要任務(wù)之一。

4.2.2 城市更新與社會(huì)生態(tài)關(guān)系的維系

2009年以來，深圳的城市更新步伐逐步加快，城中村通過拆除重建，改善了居民的生活環(huán)境，促進(jìn)了城市空間品質(zhì)的提升。但是，也帶來一些社會(huì)問題，比如，城中村拆除重建，是對(duì)原來社會(huì)生態(tài)關(guān)系的割裂，破壞了自組織機(jī)制，造成了相應(yīng)的社會(huì)問題。比如，崗廈村舊改之后，原來的從業(yè)人員被逼到關(guān)外，低成本優(yōu)勢(shì)不再，附近的居民再也找不到清潔工、修鞋匠，買不到便宜的商品。正如《落腳城市》所說，“大城市存在這種地區(qū)一點(diǎn)都不可恥。恰恰相反，深圳和其他城市都應(yīng)該主動(dòng)允許廉價(jià)居住區(qū)的存在?！本退惆汛蟛糠殖侵写逋频怪亟ǔ筛邫n樓盤，不管城市樂意與否，那些原城中村的租戶仍會(huì)轉(zhuǎn)移到新的區(qū)域新的犄角旮旯中，塑造新的形態(tài)和機(jī)能。一切源于城中村與城市的相互需要。

客觀而言，深圳的城中村，很好的滿足了低收入人群的居住需要，為中低收入人群提供了可負(fù)擔(dān)的居住環(huán)境。它補(bǔ)充了城市消費(fèi)品和產(chǎn)品的低端部分，使城市居民在進(jìn)行消費(fèi)和尋求服務(wù)時(shí)，選擇更為多元。城中村是城市的活力所在，它延續(xù)了城市的有機(jī)肌理，維系著親切的街道尺度。按照簡(jiǎn)?雅各布斯的描述，這里代表了真正的城市生命。步行距離可及的商業(yè)設(shè)施、社交空間，街角24小時(shí)的小店、混亂的人流，這是人的尺度，人的城市。

因此，應(yīng)適當(dāng)控制城中村拆除重建的規(guī)模，更多的推行以綜合整治、自我完善為主的更新改造機(jī)制。一是善用城中村的自我更新機(jī)制，鼓勵(lì)原村集體通過“微工程”，自行進(jìn)行相應(yīng)的更新，比如，下沙村這樣水潑不進(jìn)的密集之地，可以完善各項(xiàng)公共配套。二是推崇以綜合整治為主的城市更新。城中村是城市和社會(huì)的財(cái)富。也許相對(duì)連根拔起，針灸式療法更為有效。我們可以適當(dāng)?shù)夭鸪糠纸ㄖI造舒適的公共空間；或通過功能改變、原貌保留的方式塑造特色街區(qū)亦或是廢墟公園；引入社會(huì)組織，為他們提供更多的空間和有力的政策。

4.2.3 規(guī)劃自主權(quán)和社會(huì)規(guī)劃師的引入

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃，都是政府自上而下進(jìn)行主導(dǎo)。規(guī)劃師由于不居住和生活在該地區(qū)，對(duì)規(guī)劃中社會(huì)關(guān)系維系、不同人群之間競(jìng)爭(zhēng)和共生關(guān)系的處理等無從了解，更多是從技術(shù)理性，對(duì)該地區(qū)的功能定位、土地利用、設(shè)施布局進(jìn)行安排。規(guī)劃編制權(quán)是高度集中在政府。規(guī)劃作為空間安排的手段，應(yīng)更好的結(jié)合當(dāng)?shù)匕l(fā)展實(shí)際。因此，可考慮倡導(dǎo)建立社會(huì)規(guī)劃師制度，允許當(dāng)?shù)鼐用褡孕形邢鄳?yīng)的規(guī)劃設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，開展當(dāng)?shù)氐某鞘幸?guī)劃編制工作。規(guī)劃部門更多的從規(guī)劃公共設(shè)施配套、不同功能布局之間協(xié)調(diào)的角度，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行初審后，報(bào)規(guī)劃委員會(huì)審批。

當(dāng)?shù)鼐用窨善刚?qǐng)社會(huì)規(guī)劃師，具體承擔(dān)該地區(qū)的規(guī)劃編制工作，從更好的滿足當(dāng)?shù)厝藗兙幼『蜕畹慕嵌?，來部署安排各?xiàng)設(shè)施和功能布局。比如，業(yè)主委員會(huì)可以通過與當(dāng)?shù)鼐用竦臏贤ā⑸套h，甚至可以與當(dāng)?shù)赝恋貥I(yè)主、建筑物的業(yè)主自行溝通協(xié)商相關(guān)事宜，更好的滿足當(dāng)?shù)匕l(fā)展的要求，同時(shí)為居民提供更有品質(zhì)的空間環(huán)境。由于規(guī)劃由當(dāng)?shù)鼐用裰鲗?dǎo)，更多體現(xiàn)了協(xié)商、合作，為規(guī)劃實(shí)施創(chuàng)造更為良好的環(huán)境。政府可以在規(guī)劃經(jīng)費(fèi)上予以支持，比如，當(dāng)?shù)鼐用窨梢酝ㄟ^民選的方式確定相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，然后該組織機(jī)構(gòu)可按照一定程序申請(qǐng)規(guī)劃經(jīng)費(fèi)支持。

4.2.4 城市規(guī)劃的社會(huì)生態(tài)評(píng)估制度的建立

按前所述，由于缺乏對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生態(tài)機(jī)理的考慮，現(xiàn)有的城市規(guī)劃編制和實(shí)施過于生硬，導(dǎo)致了很多的社會(huì)問題。比如，有時(shí)候?yàn)榱藢?shí)施規(guī)劃，政府需要進(jìn)行征地與對(duì)現(xiàn)有建筑物進(jìn)行拆除、部分城中村“整村搬遷”、城中村拆除重建等，這些都涉及到對(duì)原有社會(huì)生態(tài)系統(tǒng)的調(diào)整，都會(huì)引發(fā)相應(yīng)的社會(huì)問題。

為了更好的處理上述問題，建議對(duì)相應(yīng)層面的規(guī)劃（比如片區(qū)層面、詳細(xì)規(guī)劃層面），尤其是涉及到利益相關(guān)方的規(guī)劃，應(yīng)建立規(guī)劃預(yù)評(píng)估制度和規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)生態(tài)評(píng)估制度。類似于城市總體規(guī)劃的環(huán)境影響評(píng)估制度，相應(yīng)層面的規(guī)劃編制，必須要進(jìn)行規(guī)劃預(yù)評(píng)估，要對(duì)規(guī)劃對(duì)該地區(qū)的社會(huì)生態(tài)環(huán)境造成的影響進(jìn)行評(píng)估。確有必要的情況下，甚至可以組成由利益相關(guān)方、相關(guān)政府部門共同組成的社會(huì)生態(tài)評(píng)估委員會(huì)，對(duì)規(guī)劃方案進(jìn)行評(píng)估。在規(guī)劃實(shí)施前，可以建立規(guī)劃實(shí)施的聽證制度，允許當(dāng)?shù)鼐用?、利益相關(guān)方表達(dá)訴求，探索更為合理的規(guī)劃實(shí)施新途徑。

4.2.5 規(guī)劃指標(biāo)管理制度創(chuàng)新安排

城市最主要的平衡關(guān)系在于人工構(gòu)筑物體系中各種功能性建筑的平衡，不同功能的建筑承載著不同人、同一人不同時(shí)間或不同年齡階段的需求，因?yàn)槿说男枨箨P(guān)系的不同，對(duì)不同功能建筑的需求，同一功能不同檔次建筑的需求、同一功能不同區(qū)域建筑的需求等，其量、其區(qū)域布局都存在一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡的關(guān)系。而當(dāng)前對(duì)于建筑功能的管理，建筑物本身的功能，以及建筑物不同功能的比例，同一功能不同檔次建筑的比例，都是由法定圖則（或者是城市設(shè)計(jì)）中規(guī)劃指標(biāo)確定，而且是實(shí)行嚴(yán)格的管理，不允許動(dòng)態(tài)調(diào)整。為了更好的滿足建筑物功能動(dòng)態(tài)調(diào)整的需要，應(yīng)在規(guī)劃指標(biāo)管理過程中，創(chuàng)新規(guī)劃指標(biāo)管理的制度安排，減少對(duì)建筑物使用的限制，允許建筑物功能混合使用；簡(jiǎn)化對(duì)建筑物使用功能變更的管制，允許建筑物根據(jù)需要靈活調(diào)整使用功能。

5 結(jié)語

我國仍然處于社會(huì)主義的初級(jí)階段，社會(huì)建設(shè)不可能一蹴而就。我們應(yīng)本著開放、包容、創(chuàng)新、服務(wù)的精神，把打造以人為本的優(yōu)質(zhì)服務(wù)作為深圳城市新名片；以滿足基本需求為起點(diǎn)，盡可能在重點(diǎn)上解決供需不平衡，多渠道、多口徑為不同人群提供與滿足各種服務(wù)；在實(shí)施手段上堅(jiān)持政府保底，全社會(huì)奉獻(xiàn)的原則，讓全社會(huì)全系統(tǒng)積極參與社會(huì)建設(shè)，各盡其力、各得其所，讓奉獻(xiàn)服務(wù)社會(huì)者得到社會(huì)的認(rèn)同，讓深圳這座城市的居民隨時(shí)隨處感受得到關(guān)愛。

[1]深圳市規(guī)劃和國土資源委員會(huì).深圳市社會(huì)建設(shè)空間策略研究[R].深圳市規(guī)劃和國土資源委員會(huì)，2013,10.

[2]梁俊乾.用生態(tài)思維的理念思考和規(guī)劃城市[J].鳳凰周刊，2014(6).

[3]簡(jiǎn)·雅各布斯.美國大城市的死與生[M].金衡山，譯.南京：譯林出版社，2006，8.

[4]黃亞平.城市規(guī)劃、城市空間環(huán)境建設(shè)與城市社會(huì)發(fā)展[J].城市發(fā)展研究,2005,12(2).

[5]周星宇.論城市規(guī)劃中的生態(tài)思維[J].新材料新裝飾,2014(13).

責(zé)任編輯：蔣亞林

on the basis of the understanding of social construction and planning to start development of relations,relying on social ecology theory,This article Analysis the relationship between social construction and urban planning,building and planning for the needs of social development of Shenzhen facing,this article do some research about how to strengthen the program of work to promote social construction,innovation and research put forward the corresponding direction.

social construction；urban planning；social ecology； evaluation system

C912

：A

1674-4144（2017）-05-37（5）

劉永紅，深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心副總規(guī)劃師，教授級(jí)高級(jí)規(guī)劃師。