文◎張劍文

公益訴訟中的社會公共利益沖突及其司法衡量

文◎張劍文*

公益訴訟的目的是保護國家利益和社會公共利益，而公益訴訟案件中出現(xiàn)的不同社會公共利益之間的沖突，是司法者必須慎重衡量之事。社會公共利益沖突的根源在于社會利益需求的多元性，反映的是出于多元價值取向的不同類型社會公共利益之間的關(guān)系，也是社會共同體中處于不同發(fā)展階段的各個局部之間不同利益訴求的沖突。社會公共利益沖突的司法衡量應(yīng)當(dāng)遵循的原則為：長期利益優(yōu)先于短期利益、全局利益優(yōu)先于局部利益、救濟難度高的利益優(yōu)先于救濟便利的利益。

環(huán)境公共利益 公共資源 公共安全 利益衡量

典型案例：2012年，吉林省白山市江源區(qū)中醫(yī)院（以下簡稱“中醫(yī)院”）新建綜合樓，未同時建設(shè)醫(yī)療污水處理設(shè)施，未經(jīng)環(huán)保驗收即投入使用。其醫(yī)療污水經(jīng)水質(zhì)消毒粉處理后，通過滲井、滲坑排放。自2013年8月1日起，中醫(yī)院多次以書面形式向白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計劃生育局（以下簡稱“衛(wèi)計局”）申請排污設(shè)施建設(shè)資金，但資金一直未落實。白山市江源區(qū)環(huán)境保護局于2014年1月8日對中醫(yī)院作出罰款10000元，責(zé)令限期改正、限期辦理環(huán)保驗收的處罰決定。由于資金問題，中醫(yī)院未予整改。2015年5月18日，衛(wèi)計局為中醫(yī)院進行法定代表人變更登記的同時，對其執(zhí)業(yè)科目、人員資質(zhì)進行了校驗，在中醫(yī)院未提交環(huán)評合格報告的情況下，對其《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》校驗結(jié)果評定為合格。

2015年11月18日，江源區(qū)人民檢察院（以下簡稱“江源區(qū)檢察院”）向衛(wèi)計局發(fā)出檢察建議，建議其采取有效監(jiān)管措施，制止中醫(yī)院繼續(xù)排放醫(yī)療污水的行為。衛(wèi)計局收到檢察建議后，于11月23日向中醫(yī)院下發(fā)了《關(guān)于加強污水處理確保達標排放的通知》。12月10日，衛(wèi)計局向檢察院發(fā)出《區(qū)中醫(yī)院醫(yī)療污水排放凈化處理設(shè)施建設(shè)整改情況報告》，將履行監(jiān)管職責(zé)情況進行回復(fù)。同日，中醫(yī)院與某市政工程公司簽訂了醫(yī)療污水處理工程設(shè)計合同。

2015年12月1日，某檢測技術(shù)公司對中醫(yī)院排放的醫(yī)療污水及滲井周邊土壤取樣檢測，結(jié)果為：化學(xué)需氧量、五日生化需氧量、懸浮物、總余氯等均超過國家標準。2016年1月26日，某環(huán)保工程公司出具了 《關(guān)于白山市江源區(qū)中醫(yī)院排污問題的意見》，認為醫(yī)療污水直接混入生活污水，可引起醫(yī)源性細菌對地下水及生活用水的污染。

白山市人民檢察院于2016年3月1日，以衛(wèi)計局為行政訴訟被告、中醫(yī)院為民事訴訟被告和行政訴訟第三人，向白山市中級人民法院提起行政公益附帶民事公益訴訟，請求：（1）確認衛(wèi)計局2015年5月18日為中醫(yī)院校驗醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證的行為違法；（2）判令衛(wèi)計局履行法定監(jiān)管職責(zé)，責(zé)令其限期對中醫(yī)院的醫(yī)療污水凈化處理設(shè)施進行整改；（3）判令中醫(yī)院立即停止違法排放醫(yī)療污水。2016年5月11日，白山市中級人民法院公開開庭審理了本案，于7月15日作出判決，支持了白山市檢察院的全部訴訟請求。

一、問題的提出

吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生與計劃生育局、江源區(qū)中醫(yī)院行政公益附帶民事公益訴訟案，是檢察機關(guān)提起公益訴訟試點中的一個著名案例。［1］值得注意的是，本案檢察機關(guān)對江源區(qū)中醫(yī)院提出的訴訟請求僅僅是停止侵害即停止排放污水的行為。從民事公益訴訟成效的角度而言，沒有包括受損害社會公共利益修復(fù)費用在內(nèi)的損害賠償請求，付出調(diào)查核實、鑒定、文書準備、開庭程序等成本的訴訟是不經(jīng)濟、無效率的。既然通過行政公益訴訟，判決中醫(yī)院的主管部門依法履職，就可以實現(xiàn)責(zé)令中醫(yī)院停止繼續(xù)排放醫(yī)療污水，附帶民事公益訴訟的價值何在，就需要考量。

行政公益附帶民事公益訴訟的選擇固然有試點中嘗試各種不同類型案件的考慮，而以作為公立醫(yī)院的中醫(yī)院為民事公益訴訟被告，實則是在提醒人們，本身具有公益性的機構(gòu)也可能成為社會公共利益的侵害者。

本案判決書顯示，中醫(yī)院由原城墻衛(wèi)生院改建而來。1993年9月，原城墻衛(wèi)生院、區(qū)紅十字會醫(yī)院、三岔子鎮(zhèn)衛(wèi)生院合并成原江源縣中醫(yī)門診部，1996年3月，經(jīng)江源縣衛(wèi)生局向白山市衛(wèi)生局申請，更名為江源縣中西醫(yī)結(jié)合醫(yī)院，2009年更名為白山市江源區(qū)中醫(yī)院。2016年成為公益訴訟被告之時，這家醫(yī)院實際已有超過20年歷史，而如此長時間存在的一家醫(yī)院，可以推斷其為本地居民提供了長期的醫(yī)療服務(wù)。

而這家有歷史的醫(yī)院通過滲坑、滲井直接排放醫(yī)療污水的行為也由來已久。中醫(yī)院是由白山市江源區(qū)政府舉辦的承擔(dān)公益職能的事業(yè)單位，其答辯理由為，由于政府對公立醫(yī)院投入不足，造成基礎(chǔ)設(shè)施不完善。被告多次向政府申請污水處理系統(tǒng)建設(shè)資金，但由于政府資金短缺，尚未解決。被告只能采用人工消毒方法處理污水，達不到用設(shè)備處理污水的排放效果，如長期排放，可能給地下水造成污染。

本案訴訟過程中，中醫(yī)院已經(jīng)獲得政府撥付資金，并與相關(guān)專業(yè)機構(gòu)簽訂合同，開始建設(shè)污水處理設(shè)施。而既然中醫(yī)院停止排放污水、建設(shè)相應(yīng)設(shè)施需要依賴政府資金撥付，本案民事公益訴訟部分如果請求中醫(yī)院賠償環(huán)境修復(fù)費用就失去了意義，因為這筆費用顯然也只能由政府支付。

公益訴訟的目的是保護國家利益和社會公共利益，而公益訴訟案件中出現(xiàn)的不同社會公共利益之間的沖突，是司法者必須慎重衡量之事。此類案件中，對于司法者而言，求得體現(xiàn)利益平衡的妥當(dāng)解決方案是必須解決的問題。

二、問題產(chǎn)生的原因：社會公共利益的多元面貌

公共利益沖突的根源在于社會利益需求的多元性，由社會利益需求集合而成的社會公共利益本身就具有多元面貌。因此社會公共利益不僅僅會與個體利益、政府利益沖突，公共利益之間也會發(fā)生沖突。要理解社會公共利益之間的沖突，有必要梳理公共利益的多元面貌。

社會公共利益這一法律用語并無法律上的定義，學(xué)界雖對其概念多有探討，仍沒有確定的答案。而在個案中，判斷是否涉及社會公共利益以及何種社會公共利益，卻似乎并非難題?？梢哉f，社會公共利益正是不解釋大家都明白，一解釋就陷入混亂的詞語。為何不解釋大家都明白呢？實則因為身為社會人，個體對私益有清晰認識，既然劃定私益，其范圍外的具有公眾關(guān)聯(lián)度或者說公共性的利益就自然而然歸入社會公共利益之中。

以公眾認知和各類主體對公益訴訟的嘗試而言，社會公共利益的范圍雖不能全然確定，以下數(shù)個領(lǐng)域?qū)儆谏鐣怖鎰t少有爭議。環(huán)境是公益訴訟最早嘗試的領(lǐng)域之一，由社會組織、政府及有關(guān)機關(guān)和檢察機關(guān)提起的公益訴訟已經(jīng)涵蓋海域污染、內(nèi)陸水域污染、土壤污染、固體廢物污染、大氣污染、噪聲污染等環(huán)境損害。環(huán)境的社會公共利益屬性在于其構(gòu)成了人類社會成員生存的基本條件，對于現(xiàn)代社會而言，環(huán)境保護是社會持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。

公共資源是公益訴訟關(guān)注的另一重要領(lǐng)域，檢察機關(guān)提起行政公益訴訟針對的國有土地出讓和國有資產(chǎn)保護，均屬于公共資源范疇。社會組織提起的文物保護公益訴訟也屬于公共資源中的人文資源保護。在生態(tài)資源這一公共資源保護方面，公益訴訟已涵蓋林地、草場、沙地、濕地、地質(zhì)礦產(chǎn)、野生動植物等。公共資源包括自然資源和人文資源，自然資源的社會公共利益屬性在于社會成員共享性，人文資源的社會公共利益屬性則在于其維持著社會成員的共同體歸屬感。政府使用稅收建設(shè)的教育醫(yī)療等公共服務(wù)機構(gòu)，正是作為公共資源的使用和分配，而具有社會公共利益屬性。公共資源的使用必須符合可持續(xù)利用、社會共享、社會發(fā)展、社會福利的原則。無論行政機關(guān)未能對國有土地使用有效監(jiān)管或者造成國有資產(chǎn)不正當(dāng)分配，或者生態(tài)資源被非法利用或破壞，或者歷史人文資源被損毀，均為對公共資源使用原則的嚴重違背。

公共安全是第三個重要的社會公共利益領(lǐng)域，包括食品藥品安全、其他產(chǎn)品安全、公共交通安全、公共設(shè)施安全、災(zāi)害預(yù)防救助設(shè)施安全等。食品藥品安全已經(jīng)被法律確定為檢察機關(guān)可以提起民事和行政公益訴訟的領(lǐng)域，其他產(chǎn)品安全可以歸于消費者保護而作為民事公益訴訟的范圍。交通安全、公共設(shè)施安全、災(zāi)害預(yù)防救助設(shè)施安全在現(xiàn)代社會尤為重要，現(xiàn)代生活方式?jīng)Q定了社會共同體對高速交通運輸、公共設(shè)施的依賴，違法建筑造成高鐵、災(zāi)害預(yù)防救助設(shè)施安全隱患，無人機等低空飛行物危及航空安全，其帶來的危險性遠遠超出個體所能防控的范圍。

未成年人保護和特殊人群保護。未成年人權(quán)益也是學(xué)術(shù)界提出的公益訴訟領(lǐng)域，包括監(jiān)護侵害、商業(yè)行為侵害未成年人權(quán)益、特殊群體保護等。監(jiān)護侵害目前有檢察機關(guān)督促支持民政局起訴撤銷監(jiān)護人資格的案例，但未成年人保護尚未作為公益訴訟領(lǐng)域。特殊人群保護則關(guān)注殘障人士、矽肺等職業(yè)病群體等需要公共資源特別分配的人群。未成年人保護的社會公共利益屬性在于其關(guān)乎社會共同體未來發(fā)展，特殊人群保護則是社會公平、社會成員平等發(fā)展的價值體現(xiàn)。

三、不同類型社會公共利益之間可能的沖突

不同類型的社會公共利益雖然均有明確的公共利益屬性，在個案中卻可能有聚合和沖突兩種情形。前者如“毒跑道”案。［2］中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會訴北京市朝陽區(qū)劉詩昆萬象新天幼兒園民事公益訴訟案，是“毒跑道”事件引發(fā)的首例公益訴訟?！岸九艿馈笔录且恍┬W(xué)和幼兒園鋪設(shè)的塑膠跑道散發(fā)有毒氣體，導(dǎo)致學(xué)生出現(xiàn)流鼻血等不適癥狀，引發(fā)社會關(guān)注?！岸九艿馈睂儆谌毕莓a(chǎn)品，同時又造成局部環(huán)境污染，并且損害未成年人權(quán)益，是多個社會公共利益領(lǐng)域的聚合。后者如上文提及的白山市檢察院訴衛(wèi)計委和中醫(yī)院行政公益附帶民事公益訴訟案。

實際上，社會公共利益沖突在一些事件中已受到關(guān)注，例如著名的“周口平墳事件”，即存在公共利益沖突。［3］該事件中，政府平墳的目的是恢復(fù)耕地從而為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件，關(guān)注的是公共資源合理利用以促進社會發(fā)展這一社會公共利益，其對立面則是喪葬傳統(tǒng)這一影響社會共同體歸屬感的人文資源。

梳理公益訴訟案件和公益事件，不同類型社會公共利益之間可能的沖突包括但不限于以下數(shù)種場景。第一，公共資源利用的不同價值取向帶來的沖突。周口平墳事件即為這一類型的沖突，該處土地究竟應(yīng)當(dāng)用于發(fā)展大機器耕作，還是維持土葬傳統(tǒng)和分散經(jīng)營，實際上是一個價值選擇問題。自然資源的保護和利用可能與人文資源保護沖突，例如為更有效利用土地而遷移或拆除文物，林木生長造成文物損壞；人文資源利用也可能造成自然資源的破壞，例如為便利公眾訪問座落在山中的廟宇、歷史遺跡等人文資源而修路、建設(shè)纜車等造成生態(tài)破壞。不同類型生態(tài)資源利用帶來的沖突，例如土地、礦產(chǎn)資源利用對森林、濕地等資源的破壞。第二，公共資源利用帶來的環(huán)境損害。例如作為公共資源利用之產(chǎn)物的公共服務(wù)機構(gòu)或公共福利項目超標排放污染物，造成水域、大氣、土壤污染等，白山市檢察院訴衛(wèi)計委和中醫(yī)院行政公益附帶民事公益訴訟案即為作為公共服務(wù)機構(gòu)的公立醫(yī)院造成環(huán)境損害的例子。第三，公共資源保護與公共安全的沖突。這種沖突主要是公共交通安全、公共設(shè)施安全、災(zāi)害預(yù)防救助設(shè)施安全與公共資源保護的沖突，例如為保證各類公共設(shè)施安全因而在建設(shè)過程中對自然資源進行一定規(guī)模的破壞，林木生長等自然資源增殖對公共設(shè)施安全的危害。第四，不同地域同類公共利益之間的沖突。例如無錫市人民檢察院訴上海市楊浦區(qū)綠化與市容管理局等七被告跨界傾倒垃圾污染環(huán)境公益訴訟案，［4］反映了基于環(huán)境公共利益的地域沖突。

社會公共利益沖突反映的是出于多元價值取向的不同類型社會公共利益之間的關(guān)系，也是社會共同體中處于不同發(fā)展階段的各個局部之間不同利益訴求的沖突。白山市檢察院訴衛(wèi)計委和中醫(yī)院行政公益附帶民事公益訴訟案中，中醫(yī)院長期排放醫(yī)療污水，但在相當(dāng)長的時段內(nèi)，醫(yī)院作為公共服務(wù)機構(gòu)對于公眾更為重要，環(huán)境公共利益不被重視；當(dāng)前人們環(huán)境保護意識不斷加強，于是發(fā)生社會公共利益之間的沖突。

四、社會公共利益沖突的司法衡量

檢察機關(guān)提起公益訴訟試點中涉及社會公共利益沖突的案件并不鮮見，如中部某試點省份一起行政公益訴訟案件，針對的是生態(tài)移民村莊在政府鼓勵下發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，因規(guī)模過大而行政機關(guān)監(jiān)管不力造成環(huán)境污染的情形。生態(tài)移民村莊本身是國家政策的產(chǎn)物，政府鼓勵其發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，是公共資源利用向特殊群體傾斜的公共福利項目，具有社會公共利益屬性，而其規(guī)模過大造成環(huán)境污染，是典型的公益沖突。隨著檢察機關(guān)提起公益訴訟制度為立法正式確認，社會公共利益沖突必然在個案中有更多體現(xiàn)，雖然立法、行政執(zhí)法均有包括社會公共利益在內(nèi)的利益衡量，在司法程序中有效處理社會公共利益沖突仍然是建立規(guī)則的較優(yōu)途徑。

有關(guān)“周口平墳事件”的討論提出了公共利益沖突處理的原則［5］：（1）價值位階原則，即在利益衡量中，優(yōu)先保護較其他利益有明顯價值優(yōu)越性的法益；（2）個案平衡原則，即處于同一價值位階上的利益發(fā)生沖突時，應(yīng)當(dāng)綜合考慮主體之間的特定情形、需求和利益；（3）比例原則，某種價值的實現(xiàn)必然會以其他價值的損害為代價，應(yīng)當(dāng)使被損害減低到最小限度。

這三個原則的提出固然很有見地，但在司法操作中可能遇到如下障礙：首先，不同價值位階的排列有很強的主觀性，價值判斷者與某項利益的相關(guān)性、判斷者所處社會階層及其普遍觀念、群體意志等均會影響其對價值位階的排列的看法；其次，個案平衡是每個案件都要考慮的原則，但如何取得平衡仍應(yīng)遵循較為具體的原則或者規(guī)則，否則所謂綜合考慮又會流于主觀感受。

司法程序中處理社會公共利益沖突，衡量不同社會公共利益的保護優(yōu)位，應(yīng)當(dāng)符合社會公共利益保護的本質(zhì)。法律制度中有關(guān)社會公共利益的規(guī)則，實際上已經(jīng)隱含了社會公共利益沖突衡量的基本原則。社會公共利益保護，是社會共同體對涉及群體全局利益、長期利益的關(guān)切，公益訴訟則是通過特別程序設(shè)計，對難以藉由常規(guī)途徑救濟的社會公共利益給予特別關(guān)注。因而社會公共利益沖突的司法衡量應(yīng)當(dāng)遵循的原則為：長期利益優(yōu)先于短期利益、全局利益優(yōu)先于局部利益、救濟難度高的利益優(yōu)先于救濟便利的利益。

長期利益優(yōu)先于短期利益，即關(guān)乎社會共同體未來發(fā)展或構(gòu)成社會共同體長期發(fā)展之基礎(chǔ)的社會公共利益優(yōu)先保護，例如環(huán)境及自然資源應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于其他利益；全部利益優(yōu)先于局部利益，即關(guān)乎社會共同體全局利益的事項應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護，例如環(huán)境、生態(tài)資源及公共安全應(yīng)當(dāng)優(yōu)先于公共資源的局部利用；救濟難度高的利益優(yōu)先于救濟便利的利益，典型的如環(huán)境損害和公共資源破壞，救濟難度高于作為公共資源的國有資產(chǎn)流失，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保護。政府對于企業(yè)或個人造成的環(huán)境污染，在污染者無能力修復(fù)的情況下代為履行，也是社會公共利益沖突衡量的一個體現(xiàn)。

回到白山市檢察院訴衛(wèi)計委和中醫(yī)院行政公益附帶民事公益訴訟案，在環(huán)境公共利益和利用公共資源提供的社會公共服務(wù)兩個社會公共利益之間，司法者試圖尋求兼顧保護。一方面，根據(jù)長期利益優(yōu)先于短期利益、全局利益優(yōu)先于局部利益、救濟難度高的利益優(yōu)先于救濟便利的利益的原則，本案優(yōu)先保護了環(huán)境公共利益，但與此同時，也維持了作為公益機構(gòu)的公立醫(yī)院的正常運轉(zhuǎn)，以向公眾繼續(xù)提供醫(yī)療服務(wù)。從社會公共利益衡量的角度來看，本案的司法者合理應(yīng)對了兩種社會公共利益的沖突，不失為合乎情理的選擇。

注釋：

［1］案情詳見（2016）吉 06 行初 4 號及（2016）吉 06民初19號判決書。

［2］參見馬軍、鄒慧：《首例“毒跑道”公益訴訟案在四中院調(diào)解結(jié)案》，http://bjgy.chinacourt.org/article/detail/2017/04/id/2740374.shtml，訪問日期：2017年7月9日。

［3］參見馮玉：《公共利益的沖突與協(xié)調(diào)——再看“周口平墳”事件》，載《理論月刊》2013年第9期。

［4］參見顧敏、浦敏琦：《無錫審結(jié)跨界傾倒垃圾環(huán)境公益訴訟案》，載《新華日報》2017年6月1日。

［5］同［3］。

*國家檢察官學(xué)院副教授，行政檢察教研部主任，法學(xué)博士［102206］