文◎裘曉東 展志兵

公益訴訟中違法行政行為與民事侵權(quán)行為復(fù)合關(guān)系

文◎裘曉東*展志兵**

公益訴訟中違法行政行為與民事侵權(quán)行為交織、結(jié)合，共同造成環(huán)境污染的損害后果，構(gòu)成行政民事復(fù)合侵權(quán)行為。體現(xiàn)為：侵權(quán)主體的雙重性、侵權(quán)行為的復(fù)合性、侵權(quán)行為的特定結(jié)合、損害結(jié)果的不可分性和同一性。行政民事復(fù)合侵權(quán)責(zé)任應(yīng)遵循民事賠償責(zé)任與行政救濟(jì)途徑的兩分法。對(duì)行政民事復(fù)合侵權(quán)行為提起公益訴訟應(yīng)遵循集中管轄、異地管轄的“三訴合一”原則。

公益訴訟 違法行政行為 民事侵權(quán)行為 復(fù)合侵權(quán) 管轄

在公益訴訟中，圍繞著社會(huì)公共利益的損害后果，存在著違法行政行為與民事侵權(quán)行為復(fù)合侵權(quán)的現(xiàn)象。在吉林省白山市人民檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局、白山市江源區(qū)中醫(yī)院行政公益附帶民事公益訴訟案中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)既存在醫(yī)院環(huán)境污染侵權(quán)行為，又存在衛(wèi)生和計(jì)劃生育局違法行政許可和不履行監(jiān)管職責(zé)的違法行政行為。違法行政行為與民事侵權(quán)行為交織、結(jié)合，共同造成環(huán)境污染的損害后果。這種復(fù)合侵權(quán)現(xiàn)象在環(huán)境資源公益訴訟案件中不在少數(shù)，有一定的普遍性，從而引發(fā)我們對(duì)公益訴訟中行政民事復(fù)合侵權(quán)關(guān)系的一系列思考。

一、違法行政行為與民事侵權(quán)行為復(fù)合的概念及特征

違法行政行為與民事侵權(quán)行為復(fù)合，是指人民檢察院在辦理公益訴訟案件過(guò)程中，基于共同的事實(shí)原因或法律原因，行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)侵權(quán)與自然人、法人和其他組織侵權(quán)相結(jié)合造成同一社會(huì)公共利益受損的情形。［1］在法治改革進(jìn)程中的公益訴訟實(shí)踐，基于最大限度保護(hù)社會(huì)公共利益、實(shí)現(xiàn)依法行政之考量，違法行政行為與民事侵權(quán)行為結(jié)合形成的行政民事復(fù)合侵權(quán)理論可以運(yùn)用于行政公益附帶民事公益訴訟領(lǐng)域。其特征為：

一是侵權(quán)主體的雙重性。侵權(quán)主體中至少有一個(gè)是行政主體，其他主體為具有獨(dú)立民事行為能力的自然人、法人和其他組織（以下統(tǒng)稱“個(gè)人”）。

二是侵權(quán)行為的復(fù)合性。行政主體的侵權(quán)方式是違法行使職權(quán)，個(gè)人的侵權(quán)方式為民事侵權(quán)。

三是侵權(quán)行為特定結(jié)合。違法行政行為與民事侵權(quán)行為畢竟主觀上不具有共同致人損害的故意或過(guò)失，但違法行政行為與民事侵權(quán)行為于特定時(shí)空內(nèi)交織或結(jié)合，這種結(jié)合并不是直接結(jié)合在一起作為一個(gè)原因力對(duì)同一損害后果施加作用的。違法行政行為是作為民事侵權(quán)行為的先決行為或前提行為，［2］并不與民事侵權(quán)行為直接結(jié)合成一個(gè)原因，與民事侵權(quán)行為相比較，對(duì)于損害后果的發(fā)生所起作用是不同的。在公益訴訟中，須分清各自行為對(duì)加害后果的原因力大小，分別督促行政機(jī)關(guān)依法正確履行職責(zé)，一并解決民事主體對(duì)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益造成侵害的問(wèn)題。

四是損害結(jié)果的同一性。無(wú)論違法行政行為還是民事侵權(quán)行為都對(duì)損害社會(huì)公共利益的結(jié)果產(chǎn)生作用，該損害結(jié)果是同一、不可分割的整體。［3］

五是責(zé)任承擔(dān)的復(fù)雜性。行政公益附帶民事公益訴訟作為公益訴訟的特殊類型，其違法行政行為與民事侵權(quán)行為的共性之一就是在于都具有嚴(yán)重社會(huì)損害性。違法行政行為與民事侵權(quán)行為結(jié)合形成的行政民事復(fù)合侵權(quán)責(zé)任與單獨(dú)侵權(quán)行為責(zé)任相比較，具有一定的復(fù)雜性。

在上述典型案例中，白山市人民檢察院提出的公益訴訟訴求是分為追究民事責(zé)任和行政責(zé)任兩部分，民事責(zé)任部分請(qǐng)求判令中醫(yī)院停止違法排放醫(yī)療污水，行政責(zé)任部分請(qǐng)求確認(rèn)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局校驗(yàn)監(jiān)管行為違法，并要求該局履行監(jiān)管職責(zé)責(zé)令中醫(yī)院整改建設(shè)污水凈化設(shè)施。法院判決對(duì)這兩部分訴訟請(qǐng)求都予以了支持。

二、違法行政行為與民事侵權(quán)行為復(fù)合的構(gòu)成要件

鑒于行政民事復(fù)合侵權(quán)行為兼具民事侵權(quán)和行政違法的一些特征，所以在構(gòu)成要件上也有些重合之處，但同時(shí)也具有固有的特殊之處。我們采取案例分析法來(lái)厘清行政民事復(fù)合侵權(quán)行為的責(zé)任構(gòu)成基本要件:

（一）主體要件

包含行政機(jī)關(guān)主體和民事侵權(quán)個(gè)人，且行政機(jī)關(guān)主體因其違法行使職權(quán)而侵權(quán)。民事侵權(quán)個(gè)人須具有獨(dú)立承擔(dān)賠償責(zé)任的能力。行政機(jī)關(guān)主體違法行使職權(quán)侵權(quán)是行政民事侵權(quán)復(fù)合責(zé)任與傳統(tǒng)民事責(zé)任在原因?qū)用嫔系年P(guān)鍵區(qū)別。若行政機(jī)關(guān)主體僅為普通民事侵權(quán)，則不引發(fā)行政民事侵權(quán)復(fù)合責(zé)任。從上述典型案例我們也可以看出，這起環(huán)境污染案的侵權(quán)主體是白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局、白山市江源區(qū)中醫(yī)院，是復(fù)數(shù)，符合本要件的要求。

（二）行為要件

行為特定結(jié)合是指違法行政行為與民事侵權(quán)行為于特定時(shí)空內(nèi)結(jié)合產(chǎn)生了損害行為，侵權(quán)人承擔(dān)行政民事侵權(quán)復(fù)合責(zé)任。“特定”系排除侵權(quán)行為人的過(guò)錯(cuò)合意。違法行政行為與民事侵權(quán)行為在主觀上可能并沒(méi)有意思聯(lián)絡(luò)，在上述典型案例中至少是現(xiàn)有證據(jù)難以證明兩者主觀上有共同故意或者共同過(guò)失，他們?cè)谥饔^上是為了自己的利益而非尋求共同利益的無(wú)共謀行為。但出于違法行政行為與民事侵權(quán)行為之間的客觀關(guān)聯(lián)性，典型案例中批準(zhǔn)醫(yī)療執(zhí)業(yè)許可的違法履職行為與不履行監(jiān)督醫(yī)療污水處理設(shè)施整改的行政不作為，只要有一項(xiàng)得到糾正，即可阻卻醫(yī)院違法排污的民事侵權(quán)行為，違法行政行為與民事侵權(quán)行為之間的關(guān)聯(lián)性是直接的，因此可直接確定為行政民事復(fù)合侵權(quán)行為。

在此，違法行政行為侵權(quán)，應(yīng)解釋為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，使得國(guó)家和社會(huì)公共利益仍處于受侵害狀態(tài)。行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的情形，實(shí)踐中常見(jiàn)：（1）行政機(jī)關(guān)雖已作出行政處罰決定，但行政相對(duì)人的違法行為并未停止，此情形可以作為判斷行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)的標(biāo)準(zhǔn)。本案中，白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局對(duì)中醫(yī)院作出行政處罰，但未能有效制止中醫(yī)院違法排放醫(yī)療污水即屬此情形。（2）行政機(jī)關(guān)未窮盡法律手段。根據(jù)行政處罰法、行政強(qiáng)制法的規(guī)定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)未申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又未履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取催告、加處罰款等方式督促其履行。經(jīng)催告無(wú)效后，行政機(jī)關(guān)可以作出強(qiáng)制執(zhí)行決定；沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起3個(gè)月內(nèi)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)在此過(guò)程中的任何一項(xiàng)不作為都屬于怠于履行法定職責(zé)的違法行為。（3）行政機(jī)關(guān)拒絕履行法定職責(zé)沒(méi)有法定理由。行政機(jī)關(guān)往往會(huì)以 “無(wú)法定職責(zé)、無(wú)資格和權(quán)力作出某項(xiàng)行政行為”為由拒絕履行法定職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)在確定行政機(jī)關(guān)的職責(zé)權(quán)限時(shí)，應(yīng)考慮是否有政府文件設(shè)置了相對(duì)集中行政許可權(quán)或者相對(duì)集中行政處罰權(quán)。行政機(jī)關(guān)如原未有該項(xiàng)職權(quán)而被指定集中行使，則應(yīng)納入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督范圍。

（三）結(jié)果要件

違法行政行為與民事侵權(quán)行為結(jié)合造成損害后果是一個(gè)整體的結(jié)果，具備不可分割性及同一性。是否造成社會(huì)公共利益的損害是考量行政民事侵權(quán)復(fù)合責(zé)任能否成立的重要因素。行政民事侵權(quán)復(fù)合行為的成立要求損害結(jié)果具備同一性，所以如果不同的侵權(quán)人，主觀上不謀求共同利益，并無(wú)任何意思聯(lián)絡(luò)，客觀行為導(dǎo)致的侵權(quán)結(jié)果也不屬于一個(gè)整體，屬于不同的可分割的侵害結(jié)果，則此種情況不屬于行政民事侵權(quán)復(fù)合行為。

（四）責(zé)任要件

原則上，對(duì)于行政民事復(fù)合侵權(quán)行為，責(zé)任應(yīng)一分為二，針對(duì)民事侵權(quán)行為應(yīng)適用民事賠償責(zé)任，針對(duì)違法行政行為應(yīng)適用行政救濟(jì)途徑，即行政責(zé)任。那么本案中行政責(zé)任與民事責(zé)任是截然分開(kāi)的嗎？顯然不是，公益訴訟中要求“衛(wèi)生和計(jì)劃生育局履行監(jiān)管職責(zé)，責(zé)令中醫(yī)院整改建設(shè)污水凈化設(shè)施”的訴求，實(shí)際闡明衛(wèi)生和計(jì)劃生育局違法行政行為的內(nèi)涵就是“具有責(zé)令停止、改正民事侵權(quán)行為的監(jiān)管職責(zé)而怠于履行”，也就是說(shuō)違法行政行為必須以對(duì)民事侵權(quán)行為有法定監(jiān)管職責(zé)為必要條件，違法行政行為從而才能成為民事侵權(quán)行為的先決行為、前提行為。由此可見(jiàn)，違法行政行為的行政責(zé)任中必然包含承擔(dān)民事侵權(quán)責(zé)任的形式。司法實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)，本案訴訟提起后，被告衛(wèi)生和計(jì)劃生育局積極采取補(bǔ)救措施，籌措資金，監(jiān)督中醫(yī)院污水處理設(shè)施的整改工作，法律效果和社會(huì)效果良好。當(dāng)然，受行政公益附帶民事公益訴訟樣本所限，這僅是從本典型案例這么一個(gè)個(gè)案總結(jié)得出的結(jié)論。隨著司法實(shí)踐的發(fā)展，肯定會(huì)有更全面、完善的認(rèn)識(shí)。

三、行政民事侵權(quán)復(fù)合行為的管轄途徑

典型案例中，管轄機(jī)關(guān)并不是作出行政行為的行政機(jī)關(guān)所對(duì)應(yīng)的江源區(qū)人民檢察院，而是上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)白山市人民檢察院。本案中兩位訴訟被告均位于江源區(qū)行政區(qū)域范圍內(nèi)，由市級(jí)檢察機(jī)關(guān)白山市人民檢察院提起公益訴訟，考慮到的因素可能有：時(shí)處公益訴訟試點(diǎn)階段，無(wú)現(xiàn)成規(guī)定可循；基層行政訴訟案件受理難、審理難、執(zhí)行難的狀況普遍存在，地方制約因素較多，可能限制訴訟效果正常發(fā)揮。因此，當(dāng)時(shí)由市級(jí)檢察院管轄并無(wú)不妥?，F(xiàn)在，依照行政公益訴訟的管轄權(quán)規(guī)定，以由違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)所在地的基層人民檢察院管轄為原則，以指定管轄、管轄權(quán)轉(zhuǎn)移等為例外。對(duì)于行政公益附帶民事公益訴訟這類特殊類型案件的管轄，還有必要上提一級(jí)管轄嗎？

（一）現(xiàn)有制度對(duì)行政公益訴訟管轄規(guī)定明確，行政公益附帶民事公益訴訟的管轄可直接比照?qǐng)?zhí)行

《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第29條及最高人民檢察院 《關(guān)于人民檢察院辦理公益訴訟案件的規(guī)定（試行）》（征求意見(jiàn)稿）第33條規(guī)定：人民檢察院辦理行政公益訴訟案件，一般由違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)所在地的基層人民檢察院管轄。違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上人民政府的案件，由市（分、州）人民檢察院管轄?？梢?jiàn)，在行政公益訴訟的管轄權(quán)方面，一般情況下由違法行使職權(quán)或者不作為的行政機(jī)關(guān)所在地的基層人民檢察院管轄。主要是基于以下幾點(diǎn)考慮：其一，公益訴訟工作應(yīng)當(dāng)遵循相關(guān)行政訴訟原則，而行政訴訟法規(guī)定的管轄原則即是基層人民法院管轄普通一審行政案件，行政公益訴訟案件的管轄原則亦不應(yīng)與其相悖；其二，《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)方案》將公益訴訟重心放在市級(jí)院和基層院，辦案壓力下移，發(fā)揮基層容易發(fā)現(xiàn)線索、便于就近取證的優(yōu)勢(shì)。在行政公益附帶民事公益訴訟中，民事侵權(quán)行為人與監(jiān)管的行政機(jī)關(guān)往往在同一行政區(qū)域內(nèi)，由同區(qū)域的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟符合行政公益訴訟管轄規(guī)定，也有利于檢察監(jiān)督 。

（二）集中管轄制度能有效克服行政公益訴訟易受干擾的弊端

從行政訴訟案件管轄制度適用的情況來(lái)看，基層人民法院的審判活動(dòng)仍受制于地方政府，作為提起行政公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)也同樣如此。長(zhǎng)期以來(lái)，由于實(shí)行司法審判區(qū)域與行政管理區(qū)域相重合的體制，在人民法院、人民檢察院真正施行省級(jí)統(tǒng)管之前，經(jīng)費(fèi)支出、人事任免等諸方面均要受同級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和政府的控制。在基層法院，行政訴訟案件受理難、審理難、執(zhí)行難的狀況一直存在。行政公益訴訟屬于行政訴訟的一部分，案件的管轄比照其他行政案件，由人民檢察院負(fù)責(zé)提起訴訟，但制約著法院的因素會(huì)同樣制約檢察院，如何理順行政公益訴訟的管轄問(wèn)題成為發(fā)揮訴訟效果的重要條件。

近年來(lái)，部分檢察機(jī)關(guān)借鑒法院對(duì)行政、環(huán)境資源類案件集中指定管轄的優(yōu)秀做法，積極探索環(huán)境資源刑事、民事公益訴訟和行政公益訴訟案件“三訴合一”統(tǒng)一審查模式。

1.建立行政公益訴訟集中管轄制度。人民檢察院為改變資源環(huán)境案件刑事公訴、民事公益訴訟、行政公益訴訟職能分散，不能全面有效保護(hù)、恢復(fù)資源環(huán)境的現(xiàn)狀，整合優(yōu)化公訴、民事行政監(jiān)督司法職能和辦案配置，創(chuàng)新提出“三訴合一”機(jī)制?！叭V合一”是指資源環(huán)境類刑事、民事行政公益訴訟案件由全市對(duì)應(yīng)集中管轄的兩級(jí)院民事行政檢察部門設(shè)立專門的公益訴訟辦案組統(tǒng)一辦理，統(tǒng)一審查，統(tǒng)一向法院提起刑事訴訟（刑事附帶民事公益訴訟）、民事公益訴訟、行政公益訴訟（行政公益附帶民事公益訴訟），并履行相應(yīng)的訴前程序和訴訟程序［4］。地市級(jí)院統(tǒng)一對(duì)資源環(huán)境類刑事、民事行政公益訴訟案件進(jìn)行集中管轄，靈活調(diào)整兩級(jí)院對(duì)環(huán)境類民事行政公益訴訟案件的管轄權(quán)，有效避免地方政府對(duì)基層檢察院提起的公益訴訟案件的干預(yù)，同時(shí)采取類似法院環(huán)境資源類案件“三審合一”做法，將涉及刑事公訴、民事公益訴訟、行政公益訴訟的同一類案件統(tǒng)一受理、同步審查，合并起訴，有效節(jié)約司法資源。堅(jiān)持一體化辦案機(jī)制，整合管轄院和環(huán)境資源受侵害地院資源，形成合力，在案件的調(diào)查取證、訴前程序履行等方面密切協(xié)作，由管轄院為主，受侵害地檢察院積極配合。從本地實(shí)踐看，該項(xiàng)舉措可推廣至其他類型案件，不局限于生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)類案件，還可囊括涉及國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域的案件。

2.實(shí)行較為靈活的異地管轄制度。市級(jí)檢察院善用指定管轄程序，在轄區(qū)內(nèi)采取異地管轄的制度。如江蘇省南通市人民檢察院在“三訴合一”機(jī)制中就作具體規(guī)定：如東檢察院管轄海安縣、港閘區(qū)行政區(qū)域內(nèi)一審資源環(huán)境案件；海門檢察院管轄啟東市、如東縣行政區(qū)域內(nèi)一審資源環(huán)境案件；港閘檢察院管轄崇川區(qū)、南通經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)一審資源環(huán)境案件；如皋檢察院管轄海門市、通州區(qū)（包括濱海新區(qū)、興東機(jī)場(chǎng)地區(qū)）行政區(qū)域內(nèi)一審資源環(huán)境案件；海安檢察院管轄如皋市行政區(qū)域內(nèi)一審資源環(huán)境案件［5］。采取異地管轄制度，可有效避免當(dāng)?shù)卣块T對(duì)司法機(jī)關(guān)辦案的干預(yù)。而對(duì)于異地管轄造成的取證不便的情況，則采取案發(fā)院積極配合管轄院調(diào)查取證的一體化機(jī)制予以解決，取得1+1〉2的顯效。

注釋：

［1］參見(jiàn)2017年7月24日最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院辦理公益訴訟案件的規(guī)定（試行）》（征求意見(jiàn)稿）第59條。

［2］參見(jiàn)2017年1月4日最高檢第8批指導(dǎo)性案例 “吉林省白山市檢察院訴白山市江源區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育局及江源區(qū)中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟案”［要旨］部分。

［3］W.V.H.Rogers，Comparative Report on Multiple Tortfeasors，in：W.V.H.Rogers （Ed.），Unification of Tort Law：Multiple Tortfeasors，Kluwer Law International，2004，p.282。

［4］參見(jiàn)《南通市檢察機(jī)關(guān)建立環(huán)境資源公益訴訟案件“三訴合一”機(jī)制的意見(jiàn)（試行）》。

［5］同［4］。

*江蘇省南通市人民檢察院民事檢察處處長(zhǎng)［226001］

**江蘇省如皋市人民檢察院訴訟監(jiān)督部行政檢察組負(fù)責(zé)人［226500］