■ 曾建發(fā)

（武漢市江岸區(qū)土地整理儲(chǔ)備中心，湖北 武漢 430012）

征地拆遷中的突出問(wèn)題與對(duì)策研究

■ 曾建發(fā)

（武漢市江岸區(qū)土地整理儲(chǔ)備中心，湖北 武漢 430012）

文章從征地拆遷工作中存在的法律法規(guī)不夠健全、博弈的原則和標(biāo)準(zhǔn)缺位、操作的變態(tài)與輿情危機(jī)三個(gè)方面出發(fā)，分析了征地拆遷中在國(guó)家政策價(jià)值導(dǎo)向、地方政府完成政績(jī)、征地拆遷法規(guī)實(shí)施、被征地拆遷戶過(guò)度逐利等四個(gè)層面存在的問(wèn)題。并針對(duì)問(wèn)題提出依法確保公平公正公開(kāi)，健全法律法規(guī)和保障；政府應(yīng)該積極作為，加大協(xié)調(diào)力度，敢于兜底；完善征地拆遷補(bǔ)償機(jī)制，還利于民；建立健全責(zé)任分擔(dān)和追責(zé)機(jī)制等應(yīng)對(duì)策略和辦法。

征地拆遷；突出問(wèn)題；對(duì)策

征地拆遷是城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、改善生活和社會(huì)進(jìn)步的客觀需要。要確保征地拆遷工作的平穩(wěn)順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和土地資源的開(kāi)發(fā)與利用效益和諧共進(jìn)，這就需要在制定征地拆遷政策和實(shí)施細(xì)則上充分考慮到廣大人民群眾的合法利益，維護(hù)被征地拆遷者的合法權(quán)益，在此基礎(chǔ)上來(lái)滿足發(fā)展用地需求。而房屋是城市居民賴以生存的“唯一私人空間”，土地是農(nóng)民賴以生存的“命根子”，征地拆遷工作牽涉面廣，社會(huì)關(guān)注度高，事關(guān)被征地群眾根本利益，被喻為新的“天下第一難事”。

1 問(wèn)題的提出

1.1 概念厘清中的法規(guī)透視

中國(guó)現(xiàn)行的征地制度是在1953年12月5日中央政府通過(guò)的《政務(wù)院關(guān)于國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》基礎(chǔ)上形成的。該辦法在征地范圍、征地原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、審批權(quán)限以及征地的一般程序都做出了相關(guān)規(guī)定，重點(diǎn)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，大幅度提高。但是，即便是調(diào)整后的現(xiàn)行制度，仍然存在著征地范圍超出公益性質(zhì)、征地補(bǔ)償偏低、對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益保障不足等問(wèn)題。

中國(guó)是根據(jù)法定標(biāo)準(zhǔn)而非市場(chǎng)價(jià)值來(lái)確定征地補(bǔ)償?shù)摹，F(xiàn)行法規(guī)之下的征地補(bǔ)償難以讓失地農(nóng)民充分分享土地用途變更中產(chǎn)生的增值收益。這樣的制度安排在以非公益性用途為目的的土地征收中尤為容易引起失地農(nóng)民的不滿[1]。

城市建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃范圍涉及國(guó)有土地征收的同時(shí)，不可避免地有少量的集體土地被納入范圍中，按照2011年頒布的中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第590號(hào)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第一條明確規(guī)定：“為了規(guī)范國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例”，這就意味著征收集體土地不在此范圍之列，而集體土地的征收辦法又沒(méi)有明確的方案和操作細(xì)則，直接導(dǎo)致了征收拆遷安置過(guò)程中的復(fù)雜局面：公共利益的界定不明確，征收程序和流程多、耗時(shí)長(zhǎng)，集體土地的征用辦法缺乏具體細(xì)則。目前無(wú)論是“舊城改造”項(xiàng)目、城市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目（道路、橋梁、地鐵等項(xiàng)目）還是城中村改造項(xiàng)目，征地拆遷工作往往都推進(jìn)得緩慢和艱難。

土地征收在美國(guó)稱為“最高土地權(quán)的行使”，在英國(guó)稱“強(qiáng)制取得”，在德、法、日等國(guó)則稱土地征收，在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)土地征收習(xí)稱“區(qū)段征收”，香港特別行政區(qū)稱“收回官地”[2]。而我國(guó)現(xiàn)行的“征收”主要是指國(guó)有土地上的房屋征收與補(bǔ)償，在城市不斷圈地?cái)U(kuò)張的過(guò)程中，征用集體土地的情況也大量存在，目前從國(guó)家層面上看，只有《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，沒(méi)有《集體土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，而本文所研究的內(nèi)容既包括集體土地的征收，也包括城市房屋的拆除，因此，本文暫不使用“征收”這一名詞，而更多的是從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，使用“征地拆遷”這一名詞，更為符合項(xiàng)目的性質(zhì)和實(shí)際情況。

1.2 博弈的原則和標(biāo)準(zhǔn)缺位

由于參與征地拆遷的單位和部門較多，每個(gè)行業(yè)和部門都有各自的規(guī)范和要求，同時(shí)，各部門掌握的資源和權(quán)限不一，各自的責(zé)任和范圍有限。一般而言，政府按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求和配套提出項(xiàng)目建議和需求，發(fā)展改革部門按照政府的指令制定規(guī)劃和年度項(xiàng)目計(jì)劃，并按規(guī)定的程序進(jìn)行項(xiàng)目審批，規(guī)劃部門按照規(guī)劃的原則進(jìn)行論證和調(diào)整，征地拆遷管理部門按照政府下達(dá)的任務(wù)和工作流程與各部門簽訂相關(guān)協(xié)議，組織部門（街道辦事處）作為實(shí)施主體負(fù)責(zé)組織和協(xié)調(diào)相關(guān)單位，就征收拆遷過(guò)程的難點(diǎn)問(wèn)題征求相關(guān)單位的意見(jiàn)，并負(fù)責(zé)制定職責(zé)范圍內(nèi)的相關(guān)補(bǔ)償政策，實(shí)施部門（代辦單位）負(fù)責(zé)與被征收人進(jìn)行具體的宣傳與補(bǔ)償協(xié)議的簽訂，房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)根據(jù)測(cè)繪結(jié)果、房屋結(jié)構(gòu)和土地區(qū)位價(jià)進(jìn)行評(píng)估，測(cè)繪部門根據(jù)勘測(cè)部門提供的紅線范圍進(jìn)行房屋面積的勘測(cè)，土地面積由勘測(cè)部門提供的依據(jù)進(jìn)行核算，審計(jì)公司根據(jù)審計(jì)局和國(guó)家相關(guān)規(guī)定對(duì)補(bǔ)償程序和資料進(jìn)行核查和核實(shí)，被征收主體往往按照自己的測(cè)算和心理需求提出補(bǔ)償要求而不顧政策的規(guī)定，征地拆遷的目的是為土地使用單位提供施工斷面，但是，使用單位往往不顧征地拆遷的困難，一味地要求盡快將土地交付使用。部門之間有時(shí)為了規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)往往各自為陣，互相之間的協(xié)調(diào)比較困難，原則難以把握。在整個(gè)博弈過(guò)程中，部門與部門之間各顧各的主體責(zé)任和利益訴求，導(dǎo)致征地拆遷工作進(jìn)展緩慢。

2 征地拆遷中的突出問(wèn)題

2.1 國(guó)家政策價(jià)值導(dǎo)向的有待整合

國(guó)家政策是把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在第一位，“我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的根本任務(wù)，是進(jìn)一步解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力”“發(fā)展是我們黨執(zhí)政興國(guó)的第一要?jiǎng)?wù)”“中國(guó)共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)主義事業(yè)中，必須堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，其他各項(xiàng)工作都服從和服務(wù)于這個(gè)中心”[3]，也可以說(shuō)，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)上的發(fā)展，就沒(méi)有人民的幸福。征地拆遷能有效利用土地資源，極大地改善人居環(huán)境，更好地提高人民群眾的幸福指數(shù)。然而，每年7%左右的經(jīng)濟(jì)增速，對(duì)于一個(gè)基數(shù)較大的經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)，猶如高速行駛的列車，越開(kāi)越快，而穩(wěn)定又是壓倒一切，絕不允許隨之而來(lái)的隱患也越來(lái)越多，簡(jiǎn)單地說(shuō)，拆遷工作要加快進(jìn)度、保質(zhì)保量完成的前提下，又不能出現(xiàn)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，這就導(dǎo)致了政策層面的價(jià)值導(dǎo)向有待整合。

2.2 地方政府政績(jī)目標(biāo)壓力重重

一般各級(jí)政府均有各自的征收拆遷年度目標(biāo)，并且根據(jù)目標(biāo)制定了相應(yīng)的考核和通報(bào)機(jī)制。各級(jí)政府和部門層層下發(fā)考核指標(biāo)和考核辦法，定期進(jìn)行通報(bào)，并將考核結(jié)果與單位所有員工的獎(jiǎng)勵(lì)和干部的獎(jiǎng)懲、晉升掛鉤，于是，各級(jí)部門層層簽訂責(zé)任狀，逐級(jí)傳導(dǎo)壓力，決策層、管理層、執(zhí)行層和操作層，層層開(kāi)會(huì)，想辦法、動(dòng)腦筋，只能“火燒眉毛——顧眼前”，也就是既要做到“決策民主、程序正當(dāng)、補(bǔ)償公平、結(jié)果公開(kāi)”，又要按時(shí)完成任務(wù)，還不能出現(xiàn)非訪和惡意上訪等事件的發(fā)生，也不能在事后的審計(jì)中出現(xiàn)問(wèn)題。這使得拆遷目標(biāo)、任務(wù)的剛性和老百姓對(duì)拆遷的補(bǔ)償訴求之間形成了不可調(diào)和的矛盾，既要按時(shí)順利完成拆遷任務(wù)的項(xiàng)目，還要擔(dān)心在事后的審計(jì)過(guò)程中被追責(zé)，不同主體之間的矛盾和利益訴求使得參與的各級(jí)行政主體壓力重重。

2.3 征地拆遷相關(guān)法規(guī)政策難以全面落實(shí)

僅就2011年通過(guò)、目前正在執(zhí)行的中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第590號(hào)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的內(nèi)容而言，在實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程中，很多項(xiàng)目都涉及集體土地的征收，而該辦法又不適合集體土地的征收，因此，在執(zhí)行過(guò)程中，如果碰到涉及到有關(guān)集體土地的征收，就顯得非常艱難；《條例》還規(guī)定市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作，導(dǎo)致各級(jí)地方政府在執(zhí)行涉及上級(jí)投資的各類項(xiàng)目中，盡可能地采取本位主義做法，想方設(shè)法用上級(jí)項(xiàng)目的相關(guān)資金來(lái)填補(bǔ)本區(qū)域項(xiàng)目資金的不足；在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，經(jīng)過(guò)“科學(xué)論證和廣泛征求意見(jiàn)”的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃有時(shí)形同虛設(shè)（必要的改進(jìn)和完善是應(yīng)該的），換一任領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)有新的指示，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，出現(xiàn)隨意變更規(guī)劃的情況；由于征地拆遷中對(duì)“公共利益”沒(méi)有明確的法律界定，導(dǎo)致有些地方政府常常以“公共利益”的名義，違規(guī)征用、出讓土地進(jìn)行商業(yè)開(kāi)發(fā)，賺取土地出讓差價(jià)。開(kāi)發(fā)商也以“公共利益”為借口，對(duì)征地拆遷中產(chǎn)生的糾紛借助政府力量進(jìn)行干預(yù)和強(qiáng)制執(zhí)行[5]。

征地拆遷項(xiàng)目本是在政府主導(dǎo)下的一項(xiàng)惠民利民工程，但是，由于一些地方政府和相關(guān)部門的功利主義以及政績(jī)思想嚴(yán)重，很難做到“決策民主、程序正當(dāng)、補(bǔ)償公平、結(jié)果公開(kāi)”，而相關(guān)權(quán)利人又專鉆政策的漏洞，這些復(fù)雜的社會(huì)因素滲透到征地拆遷項(xiàng)目中。

2.4 被征地拆遷戶過(guò)度逐利

由于房產(chǎn)和土地權(quán)屬糾紛，以及使用人、權(quán)屬人變更和各種歷史原因，導(dǎo)致在征地拆遷過(guò)程中出現(xiàn)了很多棘手的問(wèn)題，最突出的是被征地拆遷戶過(guò)分追求額外利益，阻撓征地拆遷，甚至不惜采用違法手段。這個(gè)問(wèn)題如不及時(shí)有效地解決，會(huì)導(dǎo)致整個(gè)項(xiàng)目無(wú)法及時(shí)完成，用地不能按時(shí)提交，直接或間接影響新建項(xiàng)目的開(kāi)工。常見(jiàn)的有：①拒不配合入戶調(diào)查，提出無(wú)理要求的，或者過(guò)渡索要拆遷補(bǔ)償款而做“釘子戶”和“上訪戶”的；②搶建搭蓋，要求補(bǔ)償?shù)?；③私自分戶，提出滿足最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的；④強(qiáng)權(quán)勢(shì)力以私人名義搶建（栽樹(shù)、挖塘、堆土、建房），以組織名義進(jìn)行抵制的；⑤以征地拆遷為借口進(jìn)行抵制，強(qiáng)索后期工程施工的砂石料供應(yīng)和土方運(yùn)輸工程的；⑥通過(guò)權(quán)力尋租，提高補(bǔ)償額度的；⑦通過(guò)一定途徑，獲得額外面積認(rèn)證提高補(bǔ)償額度的；⑧為解決疑難雜癥，通過(guò)會(huì)議紀(jì)要的形式提高補(bǔ)償額度的；⑨為解決特殊困難，借征地拆遷之機(jī)給予特殊政策進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?；⑩變通房屋使用性質(zhì)，獲得額外補(bǔ)償?shù)?；利用政策漏洞，提高評(píng)估價(jià)格的；利用項(xiàng)目時(shí)間緊、任務(wù)重的壓力，故意抵制以獲得額外補(bǔ)償?shù)?；利用司法程序耗時(shí)長(zhǎng)的特點(diǎn)，故意索要更多補(bǔ)償，游走在司法程序中進(jìn)行軟磨硬泡的。

拆遷戶都期盼拆遷的到來(lái)，但是真正開(kāi)始拆遷的時(shí)候，拆遷戶總體上的過(guò)度謀利行為又直接導(dǎo)致了征地拆遷工作的“公地悲劇”現(xiàn)象。

3 征地拆遷突出問(wèn)題的解決對(duì)策

3.1 國(guó)家依法確保公平公正公開(kāi)，健全法律法規(guī)和保障

做任何事情，先要有規(guī)矩、有制度，目前征地拆遷之所以出現(xiàn)亂象，很大程度上是制度不健全造成的，對(duì)于征地拆遷這種標(biāo)準(zhǔn)意義上的行政行為，大多數(shù)西方國(guó)家都出臺(tái)了特殊法律來(lái)調(diào)整規(guī)范。如德國(guó)制定了《土地征購(gòu)法》，韓國(guó)制定《土地開(kāi)發(fā)法》《補(bǔ)償法》和《土地收用法》等，這些法律具有較高的立法層級(jí)，更具有權(quán)威性和嚴(yán)肅性。而我國(guó)目前僅《憲法》和《土地管理法》中做了原則性規(guī)定，缺乏可操作性，更注重管理的約束[7]。為保證征地拆遷公平、公正、公開(kāi)。首先，各級(jí)政府要敢于擔(dān)當(dāng)，中央政府要制定征地拆遷的相關(guān)政策法規(guī)，確定相關(guān)領(lǐng)域的大政方針和導(dǎo)向。目前只有《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（國(guó)務(wù)院第590號(hào)），要盡快出臺(tái)《集體土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，不能讓集體土地上房屋征收與補(bǔ)償在我國(guó)的法律上成為一個(gè)盲點(diǎn)，更不能讓地方各部門各自為陣。2005年10月廣東省在缺乏上位法支持的情況下頒布實(shí)施的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地可以入市流通，開(kāi)啟了地方立法突破國(guó)家憲法、法律的先例[8]。其二，以區(qū)、縣等地方政府應(yīng)該建立項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)公示平臺(tái)，對(duì)征收拆遷方案、待拆遷主體的房產(chǎn)信息、評(píng)估價(jià)位、詳細(xì)補(bǔ)償測(cè)算、補(bǔ)償金額進(jìn)行公示，特殊情況的要以聽(tīng)證會(huì)的形式在一定范圍內(nèi)進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證、開(kāi)展集體議事和決策，使征地拆遷的各個(gè)環(huán)節(jié)暴露在陽(yáng)光下。三是，要嚴(yán)厲打擊“釘子戶”和惡意阻擾征地拆遷的不法行為，強(qiáng)調(diào)法律法規(guī)的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性，一手抓“公平公正公開(kāi)”，一手抓“打擊不法行為”，兩手抓，兩手都要硬，這樣還可以有效地“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，使得部分企圖尋租者不敢插手和干擾，強(qiáng)調(diào)司法部門的強(qiáng)力介入，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

3.2 地方政府應(yīng)該積極作為，加大協(xié)調(diào)力度，敢于兜底

各級(jí)政府每年都會(huì)對(duì)各部門下達(dá)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和考核要求，但征地拆遷是一件很棘手的事情，特別是涉及城中村的征地拆遷，尤為艱難，這就讓承擔(dān)責(zé)任的街道辦面臨成為悖論的“三難”：一方面，政府不斷強(qiáng)調(diào)征地拆遷的進(jìn)度——“快”“拆”，以便盡快實(shí)現(xiàn)土地掛牌招拍，加快城市建設(shè)的實(shí)施，存在加快進(jìn)度與解決現(xiàn)實(shí)矛盾之難；另一方面，黨委要求征地拆遷必須——“平”“穩(wěn)”，“穩(wěn)定壓倒一切”政策助長(zhǎng)了謀利型行為的再生，黨委又要求轄區(qū)街道辦不斷接待接訪，做好“釘子戶”或者“上訪專業(yè)戶”的工作，存在加快進(jìn)度與化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定之難；第三，征地拆遷補(bǔ)償還要面臨審計(jì)、紀(jì)委甚至是檢察院的——“審”“查”，為了盡快實(shí)現(xiàn)拆遷而對(duì)“釘子戶”進(jìn)行超標(biāo)補(bǔ)償?shù)?，在后期審?jì)中又存在被移送紀(jì)檢部門或者檢察院查處的風(fēng)險(xiǎn)之難。

“三難”之下，少有勇夫。地方政府的敢于作為在于，要能既實(shí)事求是，又解決困難，堅(jiān)決打擊“釘子戶”和漫天要價(jià)的違法違規(guī)行為，不要用“你不做有人做”的霸道說(shuō)法來(lái)混淆“應(yīng)然”和“實(shí)然”之間的價(jià)值取向，要敢于“硬碰硬”，敢于兜底，敢于出手，利用法律手段堅(jiān)決維護(hù)國(guó)家利益，通過(guò)法院判決，該強(qiáng)制拆除的堅(jiān)決進(jìn)行強(qiáng)制拆除，對(duì)惡意上訪的，要調(diào)查清楚，予以堅(jiān)決打擊。

3.3 完善征地拆遷補(bǔ)償機(jī)制，還利于民

在征地拆遷工作中，政府既是征地拆遷的政策制定者，同時(shí)也是征地拆遷實(shí)踐的推動(dòng)者和直接的參與者，向來(lái)都有著進(jìn)行城市改造的雄心和藍(lán)圖，并且通過(guò)市容市貌的改變，城市功能的完善，將更加有利于體現(xiàn)整個(gè)社會(huì)的公共利益。但是，政府作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)利益主體，與開(kāi)發(fā)商一樣，也有著獲取經(jīng)濟(jì)利益的目標(biāo)[9]。在政府扮演的多種角色中，如果過(guò)度追求經(jīng)濟(jì)利益，將導(dǎo)致拆遷戶和社會(huì)公眾利益受損。因此要正確協(xié)調(diào)好公共利益與商業(yè)利益矛盾、公共利益與合法個(gè)人利益矛盾、正當(dāng)商業(yè)利益與合法個(gè)人利益矛盾[10]。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)是為了提高人的生活水平，而老百姓配合拆遷、離開(kāi)故土、鄰里分離、環(huán)境變遷、習(xí)慣更迭，這些都是一種犧牲，不論是土地征收還是房屋拆除，我國(guó)現(xiàn)行的補(bǔ)償制度都是存在著不合理性的，很多學(xué)者在這方面進(jìn)行了大量的研究，普遍認(rèn)為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低[11]。政府應(yīng)該建立合理的拆遷補(bǔ)償機(jī)制，全面提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按照同地段新房購(gòu)房?jī)r(jià)1.2～1.5倍的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)應(yīng)該擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，把土地使用權(quán)及土地增值納入補(bǔ)償范圍，對(duì)由于歷史原因造成的特困居民，應(yīng)由街道、社區(qū)、居民代表等進(jìn)行確認(rèn)并按公開(kāi)聽(tīng)證的形式進(jìn)行界定，確保還利于民。對(duì)失地農(nóng)民尤應(yīng)關(guān)注，不僅應(yīng)該考慮他們因缺少教育和培訓(xùn)的機(jī)會(huì)、沒(méi)有一技之長(zhǎng)而加大對(duì)他們的社會(huì)保障力度，而且還要考慮到城市化進(jìn)程給他們帶來(lái)的后顧之憂：停車費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、衛(wèi)生費(fèi)、收入來(lái)源和新增支出項(xiàng)目等等，“對(duì)于被征地人員的安置補(bǔ)償，應(yīng)根據(jù)安置人口、被征地前后的農(nóng)民生活成本變化和規(guī)定的過(guò)渡年限計(jì)算”[12]。否則，就容易出現(xiàn)被征收拆遷主體在弱者化、合法化、媒介化、利益化和極端化等引起社會(huì)同情情形下的抵制行為發(fā)生。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“區(qū)段征收”，實(shí)際上是一種具有強(qiáng)制性又兼具合作性的整體開(kāi)發(fā)模式——類似于舊城改造征收。這種方式相當(dāng)于土地所有權(quán)人與政府進(jìn)行的“合作開(kāi)發(fā)”，即由土地所有權(quán)人提供土地，政府提供開(kāi)發(fā)費(fèi)用。區(qū)段土地開(kāi)發(fā)后，土地所有權(quán)人領(lǐng)回抵價(jià)地作為補(bǔ)償，土地所有人享受到了土地增值、公共設(shè)施完善及生活品質(zhì)提升等多重利益；政府則通過(guò)這種方式無(wú)償取得了公共設(shè)施用地、國(guó)宅用地及其他可供建筑用地，也節(jié)省了龐大建設(shè)經(jīng)費(fèi)支出，促進(jìn)了城市發(fā)展建設(shè)?？梢?jiàn)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的區(qū)段征收是一種政府與民眾雙贏的征地模式[13]，是值得借鑒的。

3.4 建立健全責(zé)任分擔(dān)和追責(zé)機(jī)制

征地拆遷工作涉及面廣、問(wèn)題復(fù)雜、矛盾尖銳、博弈激烈。如果沒(méi)有嚴(yán)格的程序和規(guī)則意識(shí)，就很難保證工作的順利進(jìn)行，也容易引發(fā)甚至是引爆更為激烈的社會(huì)矛盾，嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定以及黨和政府在群眾中形象與威信。因此，政府相關(guān)部門和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的有效參與、監(jiān)管與協(xié)調(diào)就顯得更為重要，為了防止這些部門出現(xiàn)失職、瀆職甚至是弄虛作假的行為，就必須建立相應(yīng)的責(zé)任分擔(dān)和追責(zé)機(jī)制。從目前實(shí)踐工作中暴露出的問(wèn)題來(lái)看，需要嚴(yán)格防控的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要集中在：

(1)房屋面積的核定與核準(zhǔn)。測(cè)繪委托由第三方專業(yè)測(cè)繪服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行的，應(yīng)該對(duì)征地拆遷紅線范圍內(nèi)的所有建筑物、構(gòu)筑物和附著物出具勘合圖，利于事后核實(shí)、比對(duì)和指認(rèn)，如果沒(méi)有勘合圖，就容易導(dǎo)致事后無(wú)法核實(shí)。此外，在測(cè)繪前后，一定要保留衛(wèi)星航拍圖，這為核查房屋的建設(shè)年限和控制違章建筑能起到有效的監(jiān)控作用，附著物的測(cè)繪以往以簽證確認(rèn)來(lái)核實(shí)體量，存在一定的潛在操作風(fēng)險(xiǎn)。

(2)評(píng)估價(jià)格的確定。評(píng)估也是委托由第三方房地產(chǎn)專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行的，被征收房屋的區(qū)位、用途、建筑結(jié)構(gòu)、新舊程度、建筑面積以及占地面積、土地使用權(quán)等影響被征收房屋評(píng)估價(jià)值的因素，被征收房屋室內(nèi)裝飾裝修價(jià)值，機(jī)器設(shè)備、物資等搬遷費(fèi)用，以及停產(chǎn)、停業(yè)損失等補(bǔ)償，在委托房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估定價(jià)時(shí)，都有可以彈性評(píng)估的余地，有時(shí)對(duì)正常征地拆遷有積極的作用，但也可能成為征地拆遷工作中滋生腐敗的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

(3)還建房的購(gòu)置與安置。還建安置房屋一般都是購(gòu)買的團(tuán)購(gòu)商品房或者“城中村”自建安置房，從購(gòu)買的團(tuán)購(gòu)商品房來(lái)看，大多數(shù)是開(kāi)發(fā)商賣不出去的通風(fēng)、采光、朝向、樓層不好的房屋，價(jià)格也是由買賣雙方商議，此外，在團(tuán)購(gòu)商品房的安置上，也存在因人而異、唯朋唯親的現(xiàn)象。

(4)政策的制定。在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過(guò)程中，為了化解某一方面的矛盾，有時(shí)人為提高或者降低標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)具分戶證明材料。

(5)疏忽大意，重復(fù)補(bǔ)償。有的項(xiàng)目，拆遷量大，參與人員多，分片工作上存在疏忽大意，造成重復(fù)補(bǔ)償?shù)摹?/p>

(6)互相勾結(jié)。有些地方，政府相關(guān)部門、拆遷代辦公司、測(cè)繪單位、評(píng)估單位、審計(jì)單位互相勾結(jié)，憑空拿出測(cè)繪圖、評(píng)估價(jià)、審計(jì)報(bào)告等，弄虛作假，套取拆遷款。

(7)非法截留征地補(bǔ)償款。征地拆遷投資方在補(bǔ)償款撥付以后，涉及賬戶監(jiān)管各級(jí)權(quán)力部門和單位，往往借助權(quán)利，截留青苗及地面附著物補(bǔ)償款、土地征地補(bǔ)償款，或者非法處置補(bǔ)償款。

針對(duì)上述問(wèn)題，都應(yīng)該建立相應(yīng)的問(wèn)責(zé)、追責(zé)機(jī)制，政府相關(guān)部門違紀(jì)違規(guī)的，由上級(jí)主管部門進(jìn)行追責(zé)問(wèn)責(zé)；對(duì)于第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的單位錯(cuò)誤行為，在不造成項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)損失的前提下，應(yīng)該在協(xié)議中制定相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任處罰條款。

[1] 劉祥琪，陳釗，趙陽(yáng).程序公正先于貨幣補(bǔ)償：農(nóng)民征地滿意度的決定[J].管理世界,2012(2):44-51,187-188.

[2] 金細(xì)簪.征收權(quán)模式下的抵制行為研究——基于杭州城市化進(jìn)程中征地拆遷視角[D].杭州：浙江工業(yè)大學(xué)，2013.

[3] 中國(guó)共產(chǎn)黨章程.

[4] 張紅霞，周霞.基于社會(huì)網(wǎng)絡(luò)分析的湖北省G市征地拆遷領(lǐng)域黑惡勢(shì)力生長(zhǎng)實(shí)證研究[J].中國(guó)土地科學(xué),2014(4):61-70.

[5] 羅治國(guó).南寧市城鄉(xiāng)結(jié)合部征地拆遷項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理研究——以南寧某區(qū)總部基地征地拆遷項(xiàng)目為例[D].南寧:廣西大學(xué)，2012.

[6] 楊華，羅興佐.農(nóng)民的行動(dòng)策略與政府的制度理性——對(duì)我國(guó)征地拆遷中“鬧大”現(xiàn)象的分析[J].社會(huì)科學(xué),2016(2):77-86.

[7] 劉登.集體土地征地拆遷發(fā)展現(xiàn)狀和對(duì)策研究[D].咸陽(yáng)：西北農(nóng)林科技大學(xué),2014.

[8] 白呈明.被地方立法所消解的國(guó)家征地拆遷政策法律——以某開(kāi)發(fā)區(qū)征地拆遷模式演變?yōu)橐暯荹J].理論與改革,2011(5):136-139.

[9] 黃小虎.征地制度改革的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考[J].中國(guó)土地,2002(8):21-24.

[10] 周揚(yáng)靜.我國(guó)城市房屋拆遷中行政責(zé)任沖突的倫理審視[D].成都:電子科技大學(xué),2013.

[11] 金細(xì)簪.征收權(quán)模式下的抵制行為研究——基于杭州城市化進(jìn)程中征地拆遷視角[D].杭州：浙江工業(yè)大學(xué),2013.

[12] 鐘驍勇.新型城鎮(zhèn)化背景下征地相關(guān)問(wèn)題破解路徑探析[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2015(3):25-28.

[13] 尹磊.有關(guān)征地問(wèn)題的研究及對(duì)策——以湖州市為例[D].杭州：浙江大學(xué),2014.

Countermeasures for Dealing with the Major Problems Involved in Land Acquisition and Relocation

ZENG Jianfa
(Wuhan New Town Land Consolidation & Reserve Agency, Wuhan Hubei 430012, China)

In light of the issues such as imperfect laws and regulations, the game principles and standards vacancy, abnormal operation and popular feelings crisis, this paper gives an analysis on the issues that involved in the following aspects: value guidance to national policy, the performance of local government, land acquisition and relocation code enforcement, and excessive benef i ts chasing behavior of landless households. On account of this, this paper offers some measures required for solving the above-mentioned problems. These include: in accordance with the law to ensure fair, just, and transparent, and improve laws and regulations; the government should take active actions, step up efforts to cooperation and dare to reveal all the details; developing mechanisms to compensate landless households and favoring the people; establishing a sound mechanism for sharing liabilities and accountability.

land acquisition and relocation; major problems; countermeasures

F301.1；F062.1

A

1672-6995（2017）02-0026-05

2016-11-03；

2016-11-09

曾建發(fā)（1968-），男，湖北省武漢市人，武漢市江岸區(qū)土地整理儲(chǔ)備中心主任，教育學(xué)博士，現(xiàn)主要研究方向?yàn)橥恋刭Y源管理。