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（國土資源部中央地質(zhì)勘查基金管理中心，北京 100037）

國有性質(zhì)礦業(yè)權(quán)價款折股管理工作的思考

■ 儲 瑤

（國土資源部中央地質(zhì)勘查基金管理中心，北京 100037）

文章歸納總結(jié)了國有性質(zhì)礦業(yè)權(quán)折股股權(quán)管理沿革以及折股管理工作進展，針對礦業(yè)權(quán)折股股權(quán)管理中權(quán)益分配、折股時點及企業(yè)運營、礦業(yè)權(quán)評估問題，提出礦業(yè)權(quán)折股股權(quán)管理工作的建議：(1)做好中央與地方、中央各部門之間的利益平衡，重視調(diào)動地方的積極性；(2)在折股流程切入點選擇上，中央地勘基金應(yīng)選擇在折股工作前期；(3)從賬務(wù)處理、經(jīng)營績效考核、采礦權(quán)價款攤銷等方面全面完善有利于折股企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的對沖性政策；(4)鑒于距制度規(guī)定的評估基準(zhǔn)日過久，在折股時宜以擬折股企業(yè)最接近評估備案的日期來確定礦業(yè)權(quán)及資產(chǎn)評估基準(zhǔn)日。

礦業(yè)權(quán)；折股股權(quán)管理；中央地質(zhì)勘查基金；建議

0 引言

從2005年起，財政部、國土資源部等部門積極推動礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，其核心目標(biāo)之一就是建立起礦業(yè)權(quán)有償取得和礦產(chǎn)資源合理成本負擔(dān)制度，將礦業(yè)權(quán)無償和有償取得“雙軌制”改為有償取得“單軌制”，并研究提出了妥善處理各類企業(yè)和事業(yè)單位無償占有礦業(yè)權(quán)的具體措施，評價改革前無償占有礦業(yè)權(quán)的事業(yè)單位和各類企業(yè)，需要繳納一定款項方可占有其采礦權(quán)和礦業(yè)權(quán)。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強調(diào)提出“實行資源有償使用制度”，“健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”。國家出臺了礦產(chǎn)資源有償使用改革的相關(guān)規(guī)定，要求無償取得礦業(yè)權(quán)的企業(yè)應(yīng)向國家繳納礦業(yè)權(quán)價款，如果企業(yè)資金周轉(zhuǎn)確實存在障礙，在一定條件允許范圍內(nèi)，可以申請以折股的形式繳納。對以資金方式向國家繳納價款確有困難的，在符合相關(guān)條件的情況下，遵循探礦權(quán)人、采礦權(quán)人自愿原則，可以申請將應(yīng)繳納的探礦權(quán)、采礦權(quán)價款全部或部分折股，劃歸國土資源部中央地質(zhì)勘查基金管理中心持有。

但受各種因素制約，上述折股政策出臺后并未得到有效的執(zhí)行，國家在2014年對此實行了暫停。由于近年來礦業(yè)經(jīng)濟不景氣，多數(shù)礦企無法足額繳納礦業(yè)權(quán)價款，國務(wù)院正在研究恢復(fù)折股政策的執(zhí)行，以保證國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的安全性與完整性。折股政策涉及到諸多問題，包括：中央與地方兩級政府在折股權(quán)益中的利益分配；折股對企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營管理可能存在負面影響；礦業(yè)權(quán)價值的評估方案是否公允；國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的安全性是否能得到保障等。本文希望通過梳理有關(guān)政策、分析遇到的問題，能夠完善折股和股權(quán)管理的工作流程，為礦業(yè)權(quán)價款折股股權(quán)管理工作的重新恢復(fù)做出有益地探索。

1 礦業(yè)權(quán)折股股權(quán)管理現(xiàn)狀

1.1 折股股權(quán)管理沿革

財政部、國土資源部在2000年發(fā)布了《探礦權(quán)采礦權(quán)價款轉(zhuǎn)增國家資本管理辦法》(財建〔2000〕439號)，提出礦山企業(yè)可申請將應(yīng)繳的探礦權(quán)、采礦權(quán)價款部分或全部轉(zhuǎn)增國家資本，明確國有企業(yè)采礦權(quán)價款如經(jīng)批準(zhǔn)轉(zhuǎn)增為國家資本金，轉(zhuǎn)增的資本金由現(xiàn)采礦權(quán)持有人的國有出資人持有。自2005年10月1日起，財政部、國土資源部暫停受理國有礦山企業(yè)探礦權(quán)、采礦權(quán)價款轉(zhuǎn)增國家資本金，并按財建〔2006〕694號《通知》要求，對《通知》發(fā)布之前價款已轉(zhuǎn)增國家資本金的，還應(yīng)補繳價款，繳納方式首先以資金形式，對資金困難的企業(yè)，可以折股方式繳納。

2006年7月，財政部、國土資源部發(fā)布的《中央地質(zhì)勘查基金（周轉(zhuǎn)金）管理暫行辦法》（財建〔2006〕342號）中，明確中央地質(zhì)勘查基金的來源之一為探礦權(quán)、采礦權(quán)價款以折股形式上繳所形成的股權(quán)。

2006年9月、10月，《國務(wù)院關(guān)于同意深化煤炭資源有償使用制度改革試點實施方案的批復(fù)》（國閱〔2006〕102號），財政部、國土資源部《關(guān)于深化探礦權(quán)采礦權(quán)價款有償取得制度有關(guān)問題的通知》（財建〔2006〕694號）及《以折股方式繳納探礦權(quán)采礦權(quán)價款管理辦法》（財建〔2006〕695號）中，規(guī)定以折股形式上繳中央財政的探礦權(quán)、采礦權(quán)價款劃歸中央地勘基金持有，明確了折股管理的主要程序，明確了以折股方式繳納兩權(quán)價款及所形成股權(quán)劃歸中央地質(zhì)勘查基金。

2008年2月，財政部、國土資源部《關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題的補充通知》（財建〔2008〕22號）中，對財建〔2006〕694號文及財建〔2006〕695號文進行了細化，提出對于資源儲量大、服務(wù)年限長的礦山企業(yè)，可采取“資源一次劃定、分期分段出讓”的方式繳納價款，為以折股方式分段繳納價款提供了新的思路。

2014年12月，在《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項目等事項的決定》中，國家決定停止“以折股方式繳納探礦權(quán)采礦權(quán)價款審批”事項。

由于近年來國內(nèi)經(jīng)濟增速減緩，礦產(chǎn)勘探行業(yè)發(fā)展不景氣，多數(shù)礦業(yè)企業(yè)的盈利能力較以往年度有較大下降，現(xiàn)金流轉(zhuǎn)難以得到正常維持，無法以資金形式足額繳納礦業(yè)權(quán)價款。據(jù)了解，國務(wù)院近期正在研究考慮重新恢復(fù)折股政策的執(zhí)行，以保證國有礦產(chǎn)資源資產(chǎn)的安全性與完整性。

1.2 折股管理工作進展

在筆者經(jīng)手的折股管理工作中，接觸的管理對象全部為按照財政部、國土資源部《探礦權(quán)采礦權(quán)價款轉(zhuǎn)增國家資本管理辦法》(財建〔2000〕439號)，曾被批準(zhǔn)將礦業(yè)權(quán)價款轉(zhuǎn)增國家資本金的礦業(yè)企業(yè)。經(jīng)統(tǒng)計，財政部、國土資源部共批準(zhǔn)了51項礦業(yè)權(quán)價款轉(zhuǎn)增為國家資本金的申請，價款總計118億元。

轉(zhuǎn)增國家資本金有兩個主要特點：一是煤礦企業(yè)及其價款占到絕大多數(shù)。在獲批轉(zhuǎn)增國家資本金的51項申請中，有28項為煤礦企業(yè)的探礦權(quán)或采礦權(quán)，價款合計103億元，占轉(zhuǎn)增國家資本金總價款的87.3%。二是企業(yè)轉(zhuǎn)增價款不均衡。在獲批轉(zhuǎn)增國家資本金的51項申請中，有49項轉(zhuǎn)增國家資本金的企業(yè)，數(shù)量占總轉(zhuǎn)增申請的96%，但這49項共轉(zhuǎn)增的金額僅有總轉(zhuǎn)增國家資本金金額的47%，平均每項申請金額僅為1.12億元，單項最高轉(zhuǎn)增金額都不足10億元。

財政部、國土資源部在2006年下發(fā)了《以折股方式繳納探礦權(quán)采礦權(quán)價款管理辦法》（財建〔2006〕695號），對于上述已經(jīng)將礦業(yè)權(quán)價款轉(zhuǎn)增國家資本金的企業(yè)，要求還應(yīng)以資金的方式向國家補繳價款。如果資金周轉(zhuǎn)確實存在困難，可以申請以折股的方式繳納。但是此文件出臺后，折股工作并沒有得到順利開展。

從部分省份提交的煤炭資源有償使用制度改革試點工作情況來看，地方政府的工作集中在礦業(yè)權(quán)價款的繳費工作，包括明確價款收取、省級和省以下政府分成比例、使用范圍等問題，都沒有把礦業(yè)權(quán)價款折股工作納入工作的日程表。一些地方政府甚至有意阻礙礦業(yè)權(quán)價款折股管理改革。

2 礦業(yè)權(quán)折股股權(quán)管理的有關(guān)問題

針對折股工作未能得到有效開展的問題，我們對一些代表性礦業(yè)企業(yè)和當(dāng)?shù)卣M行了實地調(diào)研，傾聽企業(yè)和政府對折股工作反映的實際顧慮和困難，并對其進行相應(yīng)地分析研究，總結(jié)了折股管理工作中存在的主要問題。

2.1 權(quán)益分配、折股時點

政府方面多數(shù)認為礦產(chǎn)資源有償使用是改革的基本方向，折股制度本身是好的，但在實際折股工作中遇到以下幾類問題：

一是中央與地方兩級政府在折股后的權(quán)益分配問題。按目前文件規(guī)定，礦產(chǎn)企業(yè)的價值款金折股之后的股權(quán)將會移交到中央地勘基金，由中央地勘基金持有股份。也就是說，部分礦產(chǎn)企業(yè)折股后將出現(xiàn)中央地勘基金控股的情況，也改變了原企業(yè)省屬的隸屬關(guān)系，改變了企業(yè)現(xiàn)有的管理及利益根本格局。這一矛盾如果解決不好，將不利于礦產(chǎn)資源有償使用制度的改革，增加折股操作和管理的難度。建議比照礦業(yè)權(quán)價款收入分成比例，國家出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)價款折股也實行中央財政20%、地方財政80%的比例持股。

二是省與市、縣之間折股后權(quán)益分配問題。道理同上，省級財政分成的礦業(yè)權(quán)價款收入按一定比例與市、縣分成，若國家出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)價款折股后，也存在省級財政與市、縣兩級分成持股的問題。如果各級政府都分成持股，需充分研究股東行使股權(quán)參與管理的問題。

三是申請折股與更換礦業(yè)權(quán)證的銜接問題。財政部和國土資源部共同制定并且頒布了《關(guān)于印發(fā)〈以折股方式繳納探礦權(quán)采礦權(quán)價款管理辦法（試行）〉的通知》（財建〔2006〕695號），該管理辦法頒布之后，企業(yè)可以申請折股，但有些企業(yè)在申請折股后同時面臨礦業(yè)權(quán)證到期換證的問題。如果相關(guān)部門沒有在企業(yè)礦業(yè)證到期之前辦理折股批復(fù)，那么該企業(yè)很可能會被強制停產(chǎn)，或者被認為是無證生產(chǎn)。

2.2 企業(yè)運營、礦業(yè)權(quán)評估

被調(diào)研企業(yè)普遍贊同礦產(chǎn)資源有償使用政策，但在折股的操作及折股后的股權(quán)管理方面，遇到了以下幾類問題：

一是礦業(yè)企業(yè)政策上的區(qū)別對待問題。企業(yè)提出對國家出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)價款折股，應(yīng)區(qū)分大礦與小礦、國企與其他企業(yè)，并根據(jù)礦業(yè)權(quán)取得時間的不同，區(qū)別對待。對社會負擔(dān)重、抗風(fēng)險能力弱的國有企業(yè)應(yīng)予以政策上的傾斜。有的國有老企業(yè)認為，礦產(chǎn)資源有償使用應(yīng)充分考慮國有企業(yè)對社會的歷史貢獻和承擔(dān)的現(xiàn)實社會責(zé)任，應(yīng)與股份制企業(yè)、個體礦業(yè)企業(yè)區(qū)別對待，不能一刀切。

二是礦業(yè)權(quán)價值評估是否公允的問題。過去無償占有的礦業(yè)權(quán)沒有價值量的記載，但現(xiàn)在無論是上繳價款還是進行折股都需進行礦業(yè)權(quán)價款評估，一旦評定并折股后，對企業(yè)影響深遠。企業(yè)認為，前幾年礦產(chǎn)品價格不斷攀升，將會影響礦業(yè)權(quán)價款的評估。另外，橫向不同地域，不同評估機構(gòu)評價標(biāo)準(zhǔn)掌握是否統(tǒng)一，都會影響礦業(yè)權(quán)價款的評估值。

三是國家出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)價款折股后，是否會對地勘基金參與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營管理帶來負面影響。企業(yè)認為，市場經(jīng)濟條件下市場行情變化較快，礦業(yè)權(quán)折股后的股東若參與生產(chǎn)經(jīng)營決策，可能會拉長決策的時間，延誤商機。

3 礦業(yè)權(quán)折股股權(quán)管理工作的建議

前十幾年國家經(jīng)濟發(fā)展速度較快，對礦產(chǎn)品的市場需求量也處于增長趨勢，大多數(shù)礦業(yè)企業(yè)由于利潤充足，可以拿出足夠的現(xiàn)金來繳納礦業(yè)權(quán)價款，國家因此在2014年停止了以折股方式繳納礦業(yè)權(quán)價款。但最近幾年，經(jīng)濟增長速度明顯減緩，礦業(yè)經(jīng)濟也呈現(xiàn)不景氣的局面，對大多數(shù)礦業(yè)企業(yè)而言，拿出足夠的現(xiàn)金流來繳納礦業(yè)權(quán)價款已經(jīng)面臨很大困難。因此，重新啟動以折股方式繳納礦業(yè)權(quán)價款，對于礦業(yè)企業(yè)、兩級政府和相關(guān)利益方都存在較大的必要性。

通過對資源性資產(chǎn)管理政策的梳理、對不同省份礦業(yè)資源管理和有償使用現(xiàn)狀問題的研究，根據(jù)部委文件對中央地勘基金的職責(zé)界定, 如果折股工作得以重新啟動，筆者對于相關(guān)管理流程和政策建議如下。

3.1 中央與地方、中央各部門之間的利益平衡

在推動折股工作時，有必要兼顧地方利益訴求，重視調(diào)動地方的積極性：

(1)對于由中央財政出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)，鑒于評估后投資溢價程度較大，建議比照礦產(chǎn)資源補償費的中央與地方分享辦法，折股股權(quán)由中央和地方按1∶1的比例平等持有。

(2)對中央和地方財政共同出資勘查形成的礦業(yè)權(quán)，省級相關(guān)部門進行審核，在確定中央、地方出資比例的基礎(chǔ)上，分別由中央地勘基金與地方國土資源部門按比例持有折股股份，如地方國土資源部門已設(shè)立地方地勘基金管理機構(gòu)，則可由其持有；若無地方相關(guān)機構(gòu)，鑒于地方國土行政管理機關(guān)直接持股可能存在障礙，可以考慮由地方政府委托中央地勘基金持有管理，或者由地方國有資產(chǎn)管理部門持有管理。

(3)對于完全由地方政府出資形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)，建議由地方政府采用折股的方式進行管理，這樣可以提高管理運行的效率。

3.2 中央地勘基金在折股過程中的介入時點

在折股實施環(huán)節(jié)，中央地勘基金存在兩個切入點：一是在企業(yè)申報環(huán)節(jié)即著手組織有關(guān)實施工作；二是企業(yè)自行向國土資源部、財政部等有關(guān)部委申報，在收到批復(fù)后，根據(jù)部委指派負責(zé)實施折股工作。

為更好地完成政策賦予的使命，建議中央地勘基金應(yīng)選擇在折股工作前期，即在收到企業(yè)申請后，與企業(yè)申報階段并行介入流程，全過程主導(dǎo)、協(xié)調(diào)企業(yè)的有關(guān)工作，最終完成折股流程。

有些企業(yè)在申請折股時面臨礦業(yè)權(quán)證的到期換證問題。若有關(guān)部門在企業(yè)礦業(yè)權(quán)證到期前未進行折股批復(fù)，則會出現(xiàn)礦業(yè)企業(yè)停產(chǎn)或無證生產(chǎn)的問題。建議擬折股企業(yè)若所持探礦權(quán)證和采礦權(quán)證到期，可由責(zé)任部門換發(fā)臨時探礦權(quán)、采礦權(quán)證，有效期一年。獲財政部和國土資源部批準(zhǔn)并辦理完成工商變更登記后，準(zhǔn)予換發(fā)正式的探礦權(quán)、采礦權(quán)證。

3.3 完善有利于折股企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的對沖性政策

從會計角度來看，對于礦業(yè)權(quán)評估價值大的礦產(chǎn)企業(yè)，將礦業(yè)權(quán)價款折股，將使得企業(yè)的實收資本和資產(chǎn)賬面價值大幅增加，資產(chǎn)通過折舊和攤銷進入成本費用，導(dǎo)致一定時期內(nèi)企業(yè)會計利潤的下降，進而引發(fā)稅務(wù)征收、經(jīng)營管理層業(yè)績考核等方面的一系列影響。對于在資本市場上市的礦業(yè)企業(yè)來說，折股操作將使得公司股本（實收資本）和資產(chǎn)賬面價值的增加，并會產(chǎn)生兩方面效應(yīng)，一是會使股權(quán)、股東結(jié)構(gòu)產(chǎn)生變化，二是會稀釋每股收益，由此可能使得公司股價在二級市場上發(fā)生非正常波動。

這里對折股企業(yè)提出以下政策建議：一是在賬務(wù)處理上，對礦業(yè)權(quán)折股對企業(yè)經(jīng)營利潤的影響在表外予以反映，適當(dāng)過濾這種非正常經(jīng)營因素對企業(yè)利潤的影響；二是應(yīng)積極協(xié)調(diào)主管部門對因折股引起的企業(yè)經(jīng)營利潤的波動，不作為經(jīng)營績效考核內(nèi)容；三是可以允許企業(yè)選擇以“優(yōu)先股”的形式來實施國家礦業(yè)權(quán)折股，優(yōu)先股股份享受固定的股息分紅，但不參與礦業(yè)企業(yè)的經(jīng)營管理。

針對企業(yè)由于折股帶來的無形資產(chǎn)過高問題，根據(jù)會計準(zhǔn)則及企業(yè)實踐，建議以折股方式獲取的探礦權(quán)、采礦權(quán)，在取得時，增加實收資本，同時增加企業(yè)無形資產(chǎn)。采礦權(quán)價款攤銷可采用兩種方式，一是逐年按實際產(chǎn)量攤銷，二是按剩余可采年限直線平均進行攤銷，增加制造成本，減少無形資產(chǎn)。另外，還應(yīng)推進礦企的重組與改革、減少折股工作給企業(yè)帶來的副作用、建立公允的價款折股機制。

3.4 礦業(yè)權(quán)評估及資產(chǎn)評估基準(zhǔn)日選擇

在折股工作中，最關(guān)鍵的是要分別對礦業(yè)權(quán)價款及擬折股企業(yè)的凈資產(chǎn)進行評估，以確定折股比例。

由于企業(yè)無償占有的礦業(yè)權(quán)缺少儲量核實、價值記載和會計入賬管理，無論是上繳價款還是折股，都需要對礦業(yè)權(quán)的資產(chǎn)價值進行評估確權(quán)。根據(jù)《財政部 國土資源部關(guān)于探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革有關(guān)問題的補充通知》（財建〔2008〕22號），對無償取得且尚未進行有償處置的采礦權(quán)，剩余資源儲量估算的基準(zhǔn)日，各省已有規(guī)定的從其規(guī)定；沒有規(guī)定的以2006年9月30日為準(zhǔn)，按照現(xiàn)行規(guī)定進行核實、評審和備案。但這一規(guī)定在現(xiàn)實中存在操作的困境，由于時間的推移，目前已距離制度規(guī)定2006年9月30日的核實、評估的基準(zhǔn)日10年多時間，剩余礦產(chǎn)資源儲量及其價值在此期間都已發(fā)生了巨大的變化，而資產(chǎn)評估是很難回溯到對某項資產(chǎn)10年前的價值進行評估并確權(quán)折股的，即使根據(jù)相關(guān)資料可以進行大致估算，但很難作為法律依據(jù)。

針對此問題，建議有必要考慮統(tǒng)一調(diào)整礦業(yè)權(quán)剩余資源儲量的核算和價值評估基準(zhǔn)日，并做全套的綜合配套政策設(shè)計。在折股時宜以擬折股企業(yè)最接近評估備案的日期來確定礦業(yè)權(quán)及資產(chǎn)評估基準(zhǔn)日，并且為公平起見，兩者要一致。

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Converting State-Owned Mining Rights Price into Shares

CHU Yao
(Administration Center of Central Geological Exploration Fund, Ministry of Land and Resources, Beijing 100037, China)

In light of the issues such as the allocation of equity, the share exchange time and the enterprise operation, mining rights assessment, this paper makes some suggestions for improving the work of stock equity management regarding mining rights evaluated in terms of shares. For example, we should perform well in our initiatives to balance the interests between central and local governments, as well as the interests among the central government's various departments; devote much attention to unleash the creativity and enthusiasm of the local government. The central geological exploration fund should be entered into the early stage of the process of share exchange. At the same time, we should comprehensively develop policies to help the enterprise who converts its mining right into shares to run their production and business from a range of accounts processing, executive performance appraisal, and cost amortization of mineral exploitation right. This paper also proposes that the base date of mining rights and assets evaluation should be determined according to the nearest date of the assessment and fi ling of the enterprise who intends to convert its mining right into shares.

mining rights; stock equity management for the share exchange; central geological exploration fund; suggestions

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）02-0037-04

2016-10-17；

2016-10-26

中央地勘基金組織實施費項目（1211311439185）

儲瑤（1986-），女，安徽省合肥市人，國土資源部中央地質(zhì)勘查基金管理中心經(jīng)濟師，公共管理碩士，主要從事礦產(chǎn)資源經(jīng)濟研究工作。