李金菊

（730070 甘肅政法學(xué)院 甘肅 蘭州）

城市規(guī)劃公眾參與權(quán)理論及其問題分析

李金菊

（730070 甘肅政法學(xué)院 甘肅 蘭州）

城市規(guī)劃公眾參與權(quán)以倡導(dǎo)性規(guī)劃理論作為理論基礎(chǔ)，其包括知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)三種權(quán)利形態(tài)，本文就城市規(guī)劃公眾參與權(quán)實(shí)踐過程中遇到參與時(shí)間晚、參與范圍較窄的問題討論分析，試圖保障公眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

城市規(guī)劃；公眾參與權(quán)；參與范圍

一、城市規(guī)劃公眾參與權(quán)的理論

1.城市規(guī)劃公眾參與權(quán)的內(nèi)容

公眾能夠參與城市規(guī)劃所依賴的便是公眾參與權(quán)，王周戶學(xué)者認(rèn)為公眾參與權(quán)是私權(quán)利。①筆者認(rèn)為公眾參與權(quán)具有公共權(quán)利和私權(quán)利兩種屬性。理由是如果參與的主體是私益主體，其擁有的參與權(quán)就是私權(quán)，如果該主體為了公共利益參與，其參與權(quán)就是公權(quán)利。

城市規(guī)劃公眾參與權(quán)的內(nèi)容應(yīng)該包括三種權(quán)利形態(tài)，即知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。②城市規(guī)劃知情權(quán)是參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)權(quán)利，只有社會(huì)公眾的知情權(quán)得以保障和實(shí)現(xiàn)，才能談?wù)摴姷膮⑴c權(quán)和監(jiān)督權(quán)。知情權(quán)與信息公開是相對應(yīng)的，只有政府與企業(yè)或者開發(fā)商的信息及時(shí)、準(zhǔn)確的予以公開，公眾獲取的信息資源也就越充分，其知情權(quán)才能更好地實(shí)現(xiàn)。城市規(guī)劃參與權(quán)是最為重要和核心的權(quán)利。社會(huì)公眾通過獲取的信息資源就決定什么時(shí)候參與規(guī)劃中和怎么參與規(guī)劃過程中，只有真正參與到城市規(guī)劃的編制，決策中才能發(fā)揮公眾參與權(quán)的作用。城市規(guī)劃公眾監(jiān)督權(quán)就是公眾在城市規(guī)劃過程中對于行政機(jī)關(guān)及其決策是否造成公共危害等的監(jiān)督。就像一句諺語所說有權(quán)力的地方就濫用權(quán)力，只有遇到界限才會(huì)休止。③

2.城市規(guī)劃公眾參與權(quán)的理論基礎(chǔ)——倡導(dǎo)性規(guī)劃理論

倡導(dǎo)性規(guī)劃理論是基于多元主義思想的。④該理論認(rèn)為城市規(guī)劃的過程包括很多的利益主體和利益需求，讓這些利益主體都參與到城市規(guī)劃中發(fā)揮各自的作用。在城市規(guī)劃過程中存在著許多選擇，這些選擇都不能僅靠個(gè)別利益團(tuán)體來進(jìn)行正確抉擇，因而，為了促進(jìn)社會(huì)的公平和公正，社會(huì)公眾團(tuán)體也應(yīng)該參與其中，通過利益訴求和規(guī)劃意見的表達(dá)，最終做出正確的規(guī)劃選擇。該理論希望通過各利益主體的價(jià)值判斷達(dá)到一個(gè)共識(shí)。同時(shí)，在規(guī)劃過程中規(guī)劃師的作用只是能夠?yàn)檩^弱的主體提供更多的選擇。他所扮演的角色是倡導(dǎo)者和公眾共同利益的代表，他所做出的規(guī)劃要符合廣大社會(huì)利益群體，并且要保護(hù)弱者的權(quán)利。倡導(dǎo)性規(guī)劃理論作為社會(huì)理論而發(fā)展，目的是從政府的角度出發(fā)，讓更多的利益群體參與到城市規(guī)劃中，真正實(shí)現(xiàn)維護(hù)社會(huì)的公共利益和公平正義的價(jià)值觀得以實(shí)現(xiàn)。

二、城市規(guī)劃公眾參與權(quán)問題分析

公眾參與規(guī)劃在實(shí)踐層面和理論層面都存在參與不足，不深的問題，具體包括以下幾方面。

（1）在我國公眾參與規(guī)劃的時(shí)間僅限于規(guī)劃草案已經(jīng)完成，在保送審批以前可以采用論證會(huì)、聽證會(huì)等方式來咨詢公眾和專家的意見，在《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的第26條，以及我國的《環(huán)境影響評價(jià)法》第11條都對此有所規(guī)定。

（2）公眾參與的規(guī)劃僅限于專項(xiàng)規(guī)范，并且只有環(huán)保部門或者專家組成的小組對專項(xiàng)規(guī)劃的環(huán)境影響報(bào)告書進(jìn)行審查，提出書面意見。而這里的專家是指環(huán)保部門設(shè)立的專家?guī)熘械膶＜?，就如前文界定社?huì)公眾的主體時(shí)提到過的，專家是指主動(dòng)參與規(guī)劃中的。所以《環(huán)境影響評價(jià)法》中規(guī)定的專家小組對專項(xiàng)規(guī)劃提出的書面意見其實(shí)不屬于本文所說的公眾參與。

（3）我國的公眾參與城市規(guī)劃的使命通常是在規(guī)劃方案審批確定以后就完成了。規(guī)劃的具體操作和實(shí)施過程公眾都沒有參與的可能，都是政府部門和開發(fā)商或者建設(shè)者的任務(wù)。以及后續(xù)的監(jiān)督評估，跟蹤分析都沒有公眾的參與。如果公眾參與僅僅停留在對規(guī)劃草案的意見表達(dá)層面，而實(shí)踐操作中公眾參與缺失，則公眾參與的效果和作用就很難發(fā)揮，更不用說維護(hù)公共利益和社會(huì)的公正和公平。

三、完善建議

1.擴(kuò)大參與范圍

如前述問題中所分析的目前我國公眾參與規(guī)劃的范圍較窄，主要是對專項(xiàng)規(guī)劃的規(guī)劃草案進(jìn)行論證會(huì)或者聽證會(huì)。為了解決這問題，筆者建議擴(kuò)大公眾參與的范圍。首先，公眾參與城市規(guī)劃不僅僅再限制在城市規(guī)劃草案提交審批時(shí)方予以參與，公眾應(yīng)該在規(guī)劃草案編制前就應(yīng)該準(zhǔn)許參與。因?yàn)楣娛亲盍私猱?dāng)?shù)厍闆r的主體，他們的參與可以給編制機(jī)構(gòu)提供很有用的信息，對于規(guī)劃編制工作的順利進(jìn)行起很大的作用，同時(shí)也會(huì)增強(qiáng)規(guī)劃方案的實(shí)效和可行性。其次，允許公眾在審批階段和實(shí)施階段參與。規(guī)劃草案涉及的利益不僅僅是開發(fā)利用商和政府的，它更多的是社會(huì)公共利益。讓社會(huì)公眾在這一階段參與會(huì)讓政府機(jī)關(guān)充分了解社會(huì)群體這一龐大的利益訴求。會(huì)增加規(guī)劃方案的社會(huì)可接受性。再者，準(zhǔn)許社會(huì)公眾參與規(guī)劃的后期的追蹤分析和效果評估中。⑤當(dāng)開發(fā)商獲取到自己的利益，抽身離開規(guī)劃地后，當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展以及公共利益完全就是靠著政府，這時(shí)發(fā)動(dòng)群眾基礎(chǔ)，讓社會(huì)公眾參與到規(guī)劃的后期追蹤調(diào)查和評估中就顯得很有必要。擴(kuò)大公眾的參與的范圍，從編制規(guī)劃方案前到規(guī)劃的后期評估的整個(gè)過程都要吸納進(jìn)社會(huì)公眾 全體，他們才是社會(huì)公共利益最為關(guān)心者。

2.提供多樣的參與方式

在我國的法律規(guī)定中參與方式有聽證會(huì)和論證會(huì)兩種。筆者建議可以增加問卷調(diào)查，互動(dòng)交流會(huì)，展臺(tái)展示，走訪等形式多樣形式。

注釋：

①王周戶主編.《公眾參與的理論與實(shí)踐》.法律出版社, 2011: 3-5。

②石路.政府公共政策與公民參與[M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2009.267.

③陳易.公眾參與中的若干問題.城市問題,2002,105(1):61-64.

④畢琳琳.城市規(guī)劃公眾參與權(quán)法律制度研究[D].遼寧大學(xué)博士學(xué)位論文,2015:8-10.

⑤趙奕.城市規(guī)劃公眾參與機(jī)制研究[D].山東大學(xué)碩士學(xué)位論文,2008.32.

[1]王周戶.《公眾參與的理論與實(shí)踐》[M].法律出版社 ,2011:3-5 .

[2]石路.政府公共政策與公民參與[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2009:267.

[3]陳易.公眾參與中的若干問題.城市問題,2002,105(1):61-64.

[4]畢琳琳.城市規(guī)劃公眾參與權(quán)法律制度研究[D].遼寧大學(xué)博士學(xué)位論文,2015:8-10.

李金菊（1992.01～），女，漢族，甘肅酒泉人，甘肅政法學(xué)院在讀研究生，主要研究方向：環(huán)境資源保護(hù)法。