·李詩燦/文

論跨行政區(qū)劃司法管轄制度及其理性評判

·李詩燦*/文

建立跨行政區(qū)劃司法管轄制度，是當(dāng)前司法改革的一項(xiàng)重要制度和措施。本文以生態(tài)案件為切入點(diǎn)，對生態(tài)案件跨行政區(qū)劃管轄辦理機(jī)制的構(gòu)建涉及的案件管轄機(jī)制、辦案機(jī)構(gòu)的設(shè)置、案件受理機(jī)制、案件的訴訟程序、辦案責(zé)任的承擔(dān)等相關(guān)問題進(jìn)行探討，提出意見和建議，同時對這項(xiàng)制度進(jìn)行理性的評判。

生態(tài)案件 跨行政區(qū)劃管轄 辦案機(jī)制構(gòu)建 制度評判

跨行政區(qū)劃司法管轄是一項(xiàng)全新的改革措施，目前尚未形成統(tǒng)一的模式，對跨行政區(qū)劃管轄案件辦理機(jī)制尚未有定論。筆者結(jié)合實(shí)際，探討跨行政區(qū)劃司法管轄制度的系列相關(guān)問題，對構(gòu)建生態(tài)案件跨行政區(qū)劃管轄辦理機(jī)制提出意見和建議，同時理性地對跨行政區(qū)劃司法管轄制度進(jìn)行評判。

一、生態(tài)案件跨行政區(qū)劃管轄辦理機(jī)制的構(gòu)建

（一）跨行政區(qū)劃案件管轄問題

我國現(xiàn)行的司法管轄包括：一般地域管轄、特殊地域管轄、提級管轄、移交管轄、協(xié)商管轄、指定管轄等，隨著近年司法改革探索,還出現(xiàn)了集中管轄、跨行政區(qū)劃管轄。中央司法改革文件及有關(guān)立法，不僅應(yīng)當(dāng)對生態(tài)案件是否劃歸已經(jīng)成立或?qū)⒁闪⒌目缧姓^(qū)劃法院、檢察院管轄進(jìn)行明確，而且應(yīng)當(dāng)對跨行政區(qū)劃法院、檢察院的性質(zhì)、地位、職能，特別是受理管轄的案件范圍進(jìn)行明確。［1］

1.跨行政區(qū)劃法院、檢察院設(shè)置和命名。（1）設(shè)置。以鐵路運(yùn)輸法院、檢察院改造的跨行政區(qū)劃法院、檢察院，在不同省際之間，可以考慮在兩個至數(shù)個的省份（含自治區(qū)、直轄市）分別設(shè)立一個跨行政區(qū)劃法院、檢察院，相當(dāng)于省級法院、檢察院；在同一個省份，可以考慮在兩個至數(shù)個的地級市（州、自治州）分別設(shè)立一個跨行政區(qū)劃的法院、檢察院，相當(dāng)于地市級法院、檢察院；在同一個地級市，可以考慮在兩個至數(shù)個的縣（市、區(qū)）分別設(shè)立一個跨行政區(qū)劃的法院、檢察院。（2）命名?？缧姓^(qū)劃法院、檢察院不宜再以“鐵路法院、檢察院”進(jìn)行命名，而要從跨行政區(qū)劃的特點(diǎn)出發(fā)，進(jìn)行分別命名。鑒于與現(xiàn)有的各級法院、檢察院除了法院有審級別的區(qū)別外，都是以行政區(qū)劃進(jìn)行冠名的特點(diǎn)，對于跨省的法院、檢察院，可以考慮按照我國政治地理上的七大區(qū)進(jìn)行劃分的方法，如華東（大區(qū)）第一高級人民法院、第二高級人民法院等進(jìn)行命名?？绲丶壥校ㄖ?、自治州）和跨縣（市、區(qū)、自治縣）設(shè)立的法院、檢察院，亦類同。

2.跨行政區(qū)劃法院、檢察院受理管轄的案件范圍。筆者認(rèn)為，對于生態(tài)刑事案件，無論法院、檢察院，對于一般案件，原則上由跨行政區(qū)劃基層法院、檢察院管轄；對于重大案件，原則上由跨行政區(qū)劃中級法院或與其對應(yīng)的同級檢察院管轄。

至于何為“重大案件”，則需要有關(guān)立法或司法解釋進(jìn)行明確。（1）普通生態(tài)民事訴訟、行政訴訟案件，可以由跨行政區(qū)劃基層法院受理和管轄。此外，對于以縣級以上人民政府或其工作部門為被告的行政訴訟案件，筆者認(rèn)為，宜提高審級由跨行政區(qū)劃中級法院作為第一審法院。（2）公益訴訟案件。①對于生態(tài)行政公益訴訟案件，可以提高審級由相當(dāng)于中級法院的跨行政區(qū)劃法院擔(dān)任第一審法院，確以其管轄權(quán)；②對于民事公益訴訟案件的管轄，分兩種情況：屬于普通民事公益訴訟案件的，一般由跨行政區(qū)劃基層法院受理和管轄；屬于重大民事公益訴訟案件，由跨行政區(qū)劃中級法院管轄。

（二）案件辦理機(jī)構(gòu)的設(shè)置

1.有關(guān)跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境資源審判、檢察部門。一旦設(shè)立跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)即跨行政區(qū)劃法院、檢察院，則應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)在部分原來屬于普通法院、檢察院的職能相應(yīng)地調(diào)整成為跨行政區(qū)劃法院、檢察院的職能。也就是說，除了在最高人民法院、最高人民檢察院內(nèi)部分別設(shè)立跨行政區(qū)劃審判庭和檢察廳管理全國跨行政區(qū)劃法院、檢察院工作外，在地方跨行政區(qū)劃法院、檢察院內(nèi)部，要根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立相關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)部門，負(fù)責(zé)辦理跨行政區(qū)劃的審判和檢察業(yè)務(wù)。同時，要具有審理或辦理刑事、民事、行政案件的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

以生態(tài)刑事案件為例，一旦將生態(tài)案件調(diào)整成跨行政區(qū)劃法院、檢察院管轄之后，首先，要在撤銷地方法院、檢察院的生態(tài)資源刑事審判、檢察部門的基礎(chǔ)上，在跨行政區(qū)劃法院、檢察院內(nèi)部設(shè)立相應(yīng)的生態(tài)資源刑事審判、檢察部門。其次，對于原有生態(tài)資源審判人員和檢察人員，是否歸并到跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)的生態(tài)資源審判部門或檢察部門問題。不能搞“一刀切”，要給予原有機(jī)構(gòu)司法人員個人和跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)雙方都有一定的自主權(quán)和選擇權(quán)。

2.跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)的生態(tài)環(huán)境資源審判、檢察部門的職能探討。對于生態(tài)刑事、民事和行政訴訟案件，是否同時由生態(tài)資源審判、檢察部門辦理，應(yīng)該具體情況具體分析。目前，只能將部分已經(jīng)在理論界和實(shí)務(wù)界形成共識的案件劃歸跨行政區(qū)劃法院、檢察院管轄。

筆者認(rèn)為，在實(shí)行跨行政區(qū)劃管轄后，普通生態(tài)民事、行政案件，宜繼續(xù)分別由民事審判庭、行政審判庭負(fù)責(zé)審理。但是，為了加強(qiáng)對生態(tài)等公益訴訟案件的辦理，跨行政區(qū)劃法院應(yīng)當(dāng)成立公益訴訟審判庭，專門辦理公益訴訟案件?？缧姓^(qū)劃基層法院公益訴訟審判庭專門辦理民事公益訴訟案件；跨行政區(qū)劃中級法院公益訴訟審判庭既專門辦理行政公益訴訟和重大民事公益訴訟。而跨行政區(qū)劃檢察院的辦理生態(tài)案件的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)與法院有關(guān)審判機(jī)構(gòu)相對應(yīng)，同時設(shè)立公益訴訟檢察處（或科）。當(dāng)然，這些有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置問題和上述司法管轄的問題，期待《法院組織法》、《檢察院組織法》和三大“訴訟法”進(jìn)行修改和完善。

（三）案件受理和移送機(jī)制

1.法院對生態(tài)民事、行政訴訟案件的受理和移送機(jī)制。2015年5月，法院民事、行政案件立案登記制已經(jīng)開始實(shí)行。對于生態(tài)民事、行政訴訟案件，應(yīng)當(dāng)允許老百姓就近起訴，避免不必要的訟累。（1）對于當(dāng)事人通過所在地縣級（縣市區(qū)）人民法院向跨行政區(qū)劃人民法院起訴的案件，所在地縣級人民法院立案庭應(yīng)當(dāng)依法受理，并將案件移送有管轄權(quán)的跨行政區(qū)劃人民法院。當(dāng)事人不知道管轄法院的，所在地縣級法院有義務(wù)告知其有關(guān)管轄法院，并可以將案件移送有管轄權(quán)的跨行政區(qū)劃法院。（2）受移送的跨行政區(qū)劃法院接受案件后，應(yīng)當(dāng)及時與起訴人取得聯(lián)系，必要時可以通過所在地的人民法院與起訴人取得聯(lián)系，同時應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定的方式依法向被起訴人送達(dá)起訴狀副本和有關(guān)權(quán)利義務(wù)告知書等有關(guān)法律文書等。（3）地方法院在辦理案件過程中，發(fā)現(xiàn)所辦案件不屬于本院管轄而屬于跨行政區(qū)劃法院管轄的，應(yīng)當(dāng)將案件移送移送跨行政區(qū)劃人民法院辦理，并在合理期限內(nèi)按照法律規(guī)定的方式依法告知起訴人。（4）除非刑事案件或開庭需要等特殊情形，一般可以允許當(dāng)事人不直接前往具體辦理案件的跨行政區(qū)劃法院，所在地法院有義務(wù)提供必要的幫助。如：利用遠(yuǎn)程視頻系統(tǒng)，方便跨行政區(qū)劃法院詢問訴訟當(dāng)事人等。

2.檢察院和法院受理生態(tài)刑事訴訟案件機(jī)制。對于有關(guān)生態(tài)刑事案件，以某省為例，雖然公安機(jī)關(guān)偵察職能分屬于不同的辦案部門，但2012年《刑事訴訟法》修改后，隨著檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職能的調(diào)整，生態(tài)刑事案件經(jīng)檢察機(jī)關(guān)案管部門統(tǒng)一受理后，均集中在生態(tài)資源檢察部門辦理，除非按照級別管轄需要移送上級檢察機(jī)關(guān)辦理的除外。這嚴(yán)格講，還不具備跨行政區(qū)劃管轄司法改革的要求。

如果將生態(tài)案件整體劃歸跨行政區(qū)劃司法機(jī)關(guān)管轄，則應(yīng)該考慮是否應(yīng)當(dāng)成立跨行政區(qū)劃公安部門，調(diào)整現(xiàn)在的地方公安局的職能，將生態(tài)案件等特殊類型的刑事案件劃歸其管轄?？缧姓^(qū)劃公安機(jī)關(guān)辦理的有關(guān)生態(tài)刑事案件，則不再向案發(fā)地現(xiàn)有的縣級檢察機(jī)關(guān)移送審查批捕和移送審查起訴，而應(yīng)當(dāng)向跨行政區(qū)劃檢察院移送審查批捕和移送審查起訴。

在跨行政區(qū)劃法院受理生態(tài)刑事案件，主要是接受同級跨行政區(qū)劃檢察院提起公訴的刑事案件。

（四）案件辦理的訴訟程序和其他問題

1.有關(guān)民事、行政和刑事跨行政區(qū)劃管轄的辦案程序。（1）有關(guān)原則規(guī)定和辦案程序問題。筆者認(rèn)為，首先，有必要修改現(xiàn)行的“兩院”組織法，分別增加規(guī)定“國家設(shè)置跨行政區(qū)劃法院、跨行政區(qū)劃檢察院，負(fù)責(zé)辦理跨行政區(qū)劃管轄案件”的專門規(guī)定。其次，有必要對現(xiàn)行的三大“訴訟法”的進(jìn)行修改。總則部分，應(yīng)當(dāng)增加對生態(tài)案件等特殊類型案件“實(shí)行跨行政區(qū)劃管轄的原則”、“跨行政區(qū)劃管轄案件由跨行政區(qū)劃法院、檢察院負(fù)責(zé)審理、辦理”等原則規(guī)定；分則部分，宜增加具體的“跨行政區(qū)劃司法管轄特殊程序規(guī)定”。而對于特殊程序規(guī)定沒有規(guī)定的，仍然要參照三大“訴訟法”的一般辦案程序規(guī)定。（2）跨行政區(qū)劃管轄的辦案時限起算問題。針對前文提及允許當(dāng)事人就近起訴減少訟累問題，對于跨行政區(qū)劃管轄的民事訴訟案件和行政訴訟案件，除依照改變管轄的規(guī)定重新計算辦案時限外，無論是代為受理的案件還是其他案件，均應(yīng)該以有權(quán)司法機(jī)關(guān)收到案件之日開始起算辦案時限。對于代為受理的期間和案件移送的在途期間，均不應(yīng)計算在正常的辦案期限范圍內(nèi)。（3）有關(guān)訴訟費(fèi)問題。對于普通生態(tài)行政、民事訴訟案件，原則上法院應(yīng)當(dāng)允許起訴人緩交訴訟費(fèi)；對于存在“由于本案遭受重大損失而造成經(jīng)濟(jì)困難的”等特殊情形的，應(yīng)當(dāng)給予減少或免交訴訟費(fèi)。對于生態(tài)民事、行政公益訴訟案件，原則上應(yīng)當(dāng)一律免除案件的訴訟費(fèi)，既方便公民、機(jī)關(guān)、法人或其他組織提起公益訴訟，提高他們參與公益訴訟維護(hù)社會公共利益的積極性和自覺性；同時也方便檢察機(jī)關(guān)參與到生態(tài)等公益訴訟中，捍衛(wèi)國家法律的正確統(tǒng)一實(shí)施和維護(hù)社會公平正義。

2.有關(guān)我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)刑罰適用原則存在的問題。造成我國刑事法律和刑罰對生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)的不利局面，主要是我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的刑罰適用原則存在的問題造成的。主要有：（1）對環(huán)境犯罪普遍采取結(jié)果犯的模式，刑法的事先預(yù)防功能重視不夠，無法有效保護(hù)環(huán)境安全；（2）沒有將足以造成嚴(yán)重環(huán)境污染和破壞的危險行為犯罪化，結(jié)果加重原則尚未得到普遍適用；（3）沒有引入嚴(yán)格責(zé)任制度，刑罰的威懾效果大為減弱；（4）責(zé)任推定原則還沒有法定化，因果關(guān)系的認(rèn)定難度較大等。［2］這些問題，期待我國的刑法和生態(tài)環(huán)境資源保護(hù)立法予以借鑒、吸收和修改完善。

（五）辦案責(zé)任的承擔(dān)

1.認(rèn)真落實(shí)檢察官、法官辦案責(zé)任制等司法責(zé)任制，凸顯法官、檢察官等的辦案主體地位。一方面，結(jié)合司法改革抓緊設(shè)立一批跨行政區(qū)劃法院、檢察院，逐步推進(jìn)。另一方面，圍繞落實(shí)司法辦案責(zé)任制，在做好檢察人員分類管理的同時，明確進(jìn)入員額的法官、檢察官的辦案責(zé)任主體地位，通過推行法官、檢察官辦案責(zé)任制，充分調(diào)動他們辦案的積極性和能動作用。同時，要為檢察官依法履職提供必要的保障，推動和確保司法權(quán)的有效運(yùn)行，促進(jìn)司法決策的科學(xué)化、民主化和精品化。

2.合理規(guī)范和約束集體決策權(quán)，嚴(yán)格追究錯案責(zé)任制，遏制司法腐敗。傳統(tǒng)的辦案機(jī)制下，難以克服“領(lǐng)導(dǎo)專橫，辦案人盲從”，“集體責(zé)任，等于沒有人來承擔(dān)責(zé)任”，“錯案無人追究”等弊端。筆者認(rèn)為，解決措施有幾個步驟：（1）進(jìn)一步厘清什么是“錯案”，明確錯案責(zé)任的劃分標(biāo)準(zhǔn)和追究程序。（2）合理分權(quán)，強(qiáng)化不同辦案主體的責(zé)任。尤其要明確承辦案件檢察官等的辦案責(zé)任，嚴(yán)禁和防止承辦檢察官對案件及其處理意見不負(fù)責(zé)任，或成為領(lǐng)導(dǎo)和上級腐敗的代言人。（3）減少和控制提交檢委會討論研究和集體決策的案件范圍，避免以集體責(zé)任替代個人責(zé)任。應(yīng)當(dāng)適當(dāng)限制和縮小檢委會研究決定案件的范圍，把不應(yīng)該由檢委會討論決策和承擔(dān)責(zé)任的案件拒之門外，或者檢委會只提供參考意見，由檢察長（分管檢察長）決定并對外承擔(dān)責(zé)任。（4）嚴(yán)格落實(shí)辦案責(zé)任制，加強(qiáng)錯案責(zé)任追究和查處。全面落實(shí)辦案責(zé)任制，既要強(qiáng)化對辦案成效的考核，也要加強(qiáng)對錯案責(zé)任的追究查處。對造成錯案的，要根據(jù)是否存在過錯及過錯程度決定有關(guān)人員的錯案責(zé)任。

二、對跨行政區(qū)劃司法管轄制度及其案件辦理機(jī)制的理性評判

（一）跨行政區(qū)劃司法管轄制度是一項(xiàng)新鮮的改革制度，但優(yōu)點(diǎn)和弊端并存

雖然實(shí)行跨行政區(qū)劃管轄有利于克服地方保護(hù)主義的影響，對于推進(jìn)司法公正起著積極作用。但是，不可否認(rèn)，實(shí)行跨行政區(qū)劃管轄也存在一定的弊端。首先，實(shí)行跨行政區(qū)劃管轄，往往容易增加了絕大多數(shù)訴訟當(dāng)事人等的訴訟成本和訟累。這一點(diǎn)，前文已經(jīng)談及；其次，時空距離和管轄地域范圍的加大，往往不利于案件承辦人員等到現(xiàn)場或?qū)嵉卣{(diào)查核實(shí)案情，查明案件事實(shí)真相；再次，實(shí)行跨行政區(qū)劃管轄后，對司法干預(yù)的力量和方向會發(fā)生轉(zhuǎn)移。雖然原有的地方干預(yù)一定程度上會得到遏制和削弱，但是不等于會完全消亡。如果不采取有效措施進(jìn)行認(rèn)真防范和積極應(yīng)對，地方干預(yù)有可能演變成借助上級機(jī)關(guān)和部門的力量，以及借助有關(guān)上級領(lǐng)導(dǎo)的影響力來干預(yù)司法。當(dāng)然，不排除當(dāng)事人或者其“訴訟掮客”通過不正當(dāng)手段，拉攏和收買跨行政區(qū)劃管轄司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)辦案人員。甚至，有可能因?yàn)樵诋惖氐囊蛩囟顾痉ǜ瘮∽兊谩吧癫恢聿挥X”。

（二）跨行政區(qū)劃司法管轄改革探索，不應(yīng)該拘泥一種模式

盡管司法管轄的理想狀態(tài)，是司法管轄區(qū)與行政區(qū)劃的徹底脫鉤。但是，目前實(shí)行跨行政區(qū)劃司法管轄制度完全替代現(xiàn)有的司法管轄制度是不現(xiàn)實(shí)的。當(dāng)然，司法改革可以多點(diǎn)開花分步驟進(jìn)行推進(jìn)。在通過以鐵路法院、檢察院模式改造有別于現(xiàn)行地方法院、檢察院設(shè)置的跨行政區(qū)劃法院、檢察院的同時，也可以考慮在我國東部和中部地區(qū)，指定一批人口密集的省市，進(jìn)行合并式的跨行政區(qū)劃司法管轄改革試點(diǎn)。通過逐步整合司法資源，先對2 至3個縣市區(qū)的地方法院、檢察院分別進(jìn)行合并，組成跨行政區(qū)劃的法院、檢察院檢察院。在取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，再逐步推廣復(fù)制。

可以通過探索不同模式的跨行政區(qū)劃司法改革，為形成全國統(tǒng)一模式的跨行政區(qū)劃司法管轄改革積累經(jīng)驗(yàn)。而對于新疆、西藏等地域廣大、人口稀少的少數(shù)民族自治區(qū)，筆者不贊成進(jìn)行進(jìn)行跨省級行政區(qū)劃司法管轄改革。

（三）實(shí)行跨行政區(qū)劃管轄后，如何加強(qiáng)對辦案司法人員的監(jiān)督約束，仍然是一個值得重視和研究的問題

落實(shí)司法責(zé)任制，實(shí)行檢察官、法官辦案責(zé)任制，實(shí)際上是對現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)決策制度的分權(quán)和制約，逐步擴(kuò)大決策主體的層級和范圍，逐步改變“審者不定，定者不審”的弊端，回歸到案件審理和辦理的本質(zhì)中，實(shí)行辦案權(quán)力和辦案責(zé)任的對等，實(shí)現(xiàn)辦案法官、檢察官等對所辦案件所應(yīng)承擔(dān)的絕對責(zé)任、嚴(yán)格責(zé)任和終身責(zé)任。而絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗。如果不對法官、檢察官等司法人員采取強(qiáng)有力的監(jiān)督制約，特別是強(qiáng)化對法院、檢察院內(nèi)部各辦案責(zé)任主體的剛性監(jiān)督，強(qiáng)力查處辦案責(zé)任主體與當(dāng)事人、辯護(hù)人或其他訴訟參與人等發(fā)生不正當(dāng)?shù)摹敖灰住钡人痉ǜ瘮栴}，防止和杜絕司法權(quán)的濫用，則這種跨行政區(qū)劃司法管轄改革的制度安排以及其案件辦理機(jī)制的先進(jìn)性和意義，則無從體現(xiàn)。這不僅是司法機(jī)關(guān)自身義務(wù)容辭的責(zé)任和義務(wù)，也是人大權(quán)力監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、新聞輿論監(jiān)督的重心所在。

注釋：

［1］參見程琥：《行政案件跨行政區(qū)劃集中管轄的法治意義》，載《人民法院報》2015年5月20日。

［2］參見李慧織：《比較法視野下的我國環(huán)境犯罪刑罰適用缺陷研究》，載趙秉志主編：《當(dāng)代刑事法律科學(xué)探索（上冊）》，北京大學(xué)出版社2010年版，第697頁至713頁。

*福建省建甌市人民檢察院法律政策研究室主任，福建省檢察理論研究骨干、檢察業(yè)務(wù)專家［353100］