中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng) 朱恒鵬

行政集權(quán)思路需向公共服務(wù)理念轉(zhuǎn)變

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng) 朱恒鵬

黨的十九大報(bào)告提出“建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)公共服務(wù)平臺(tái)”，這意味著今后社會(huì)保險(xiǎn)工作的一個(gè)重要發(fā)展方向是“公共服務(wù)”。各級(jí)政府部門(mén)如何轉(zhuǎn)變觀念，由傳統(tǒng)的行政管理主導(dǎo)思路轉(zhuǎn)向公共服務(wù)理念，將是這一改革目標(biāo)能否落地的關(guān)鍵。

今年福建、海南等地的醫(yī)改，引人注目之處是整合了此前分散在多個(gè)部門(mén)的醫(yī)療、醫(yī)保和醫(yī)藥管理職能于一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)——醫(yī)療保障管理委員會(huì)辦公室，簡(jiǎn)稱(chēng)醫(yī)保辦。這種改革方向是否和“公共服務(wù)”理念相一致？恐怕不是。

有評(píng)論認(rèn)為，福建、海南此次成立的醫(yī)保辦，職責(zé)囊括了醫(yī)療、醫(yī)保、醫(yī)藥的全部管理職能，徹底改變了之前“九龍治水”的局面，從根本上實(shí)現(xiàn)了“三醫(yī)合一”，“有利于整合醫(yī)保管理體制，減少行政層級(jí)和多頭管理，提高醫(yī)保管理的效率”。

合并分散在多個(gè)部門(mén)的職能于一個(gè)部門(mén)，是否真的會(huì)改變此前“九龍治水”的多頭管理格局？恐怕未必。

道理說(shuō)來(lái)很簡(jiǎn)單。如果主管省長(zhǎng)協(xié)調(diào)不好人社、衛(wèi)計(jì)、民政、物價(jià)等部門(mén)，解決不了“九龍治水”導(dǎo)致的扯皮問(wèn)題，醫(yī)保辦主任為何就能協(xié)調(diào)好醫(yī)?；鸸芾硖帯⑨t(yī)療服務(wù)價(jià)格處和藥械采購(gòu)配送監(jiān)管處等處室，解決“九龍治水”問(wèn)題？正廳級(jí)的醫(yī)保辦主任的權(quán)力和權(quán)威會(huì)超過(guò)副部級(jí)的主管副省長(zhǎng)嗎？

換言之，此前九條龍（廳級(jí)部門(mén)）分掌九條河（職能），所謂“九龍治水”，現(xiàn)在一條龍（廳級(jí)）執(zhí)掌九條河，這條龍會(huì)怎么辦？無(wú)非是再聘用九條小龍（處級(jí)部門(mén)）分別負(fù)責(zé)一條河，也就是說(shuō)依然是個(gè)“九龍治水”格局，行政層級(jí)并沒(méi)有減少，多頭管理亦沒(méi)有減少。

職能合并到一個(gè)部門(mén)并不能解決“九龍治水”導(dǎo)致的扯皮問(wèn)題，例子比比皆是。隨手一例，發(fā)改委集中了很多經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能，而且是一個(gè)強(qiáng)勢(shì)部委。發(fā)改委中涉及醫(yī)療行業(yè)管理的部門(mén)至少有以下幾個(gè)：體改司中的公共服務(wù)處，價(jià)格司中的服務(wù)價(jià)格處，社會(huì)司中的健康保障處，產(chǎn)業(yè)司中的服務(wù)業(yè)處，投資司中的公共事業(yè)投資處。這么多涉醫(yī)管理職能集中在發(fā)改委，但協(xié)調(diào)仍是不易。1997年國(guó)務(wù)院就發(fā)文調(diào)整醫(yī)療服務(wù)價(jià)格，2004年國(guó)務(wù)院發(fā)文控制公立醫(yī)院規(guī)模，這些工作進(jìn)展如何？有目共睹。

發(fā)改委集中了這么多經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能于一身，事權(quán)統(tǒng)一了嗎？沒(méi)有，還是要分散到各個(gè)司的各個(gè)處來(lái)分頭管理。道理說(shuō)來(lái)很簡(jiǎn)單，不是事權(quán)分散導(dǎo)致“九龍治水”，而是事權(quán)太多只能是“九龍治水”。“各人自?huà)唛T(mén)前雪，不管他人瓦上霜”，不是態(tài)度問(wèn)題，是能力問(wèn)題。自家門(mén)前雪都掃不完，哪有能力管他人瓦上霜？

道理很簡(jiǎn)單，行政職能不減少，政府管的事不減少，行政部門(mén)的分分合合，并不影響行政管理的效率和效果。

一句話(huà)，沒(méi)有小政府，焉有大部制？

網(wǎng)上流行一句話(huà)：夢(mèng)想還是要有的，萬(wàn)一實(shí)現(xiàn)了呢？

我們就分析一下這個(gè)“萬(wàn)一”：合并分散在各部門(mén)的職能于一個(gè)部門(mén)，假設(shè)真的減少了行政層級(jí)和多頭管理，提高了醫(yī)保管理的效率，解決了“九龍治水”的扯皮問(wèn)題，好處自然是提高了效率，那壞處是什么呢？

很多人沒(méi)有想到的是，這個(gè)結(jié)果的壞處是破壞了“九龍治水”的制衡機(jī)制，或者說(shuō)風(fēng)險(xiǎn)分散功能。實(shí)際上，“三明模式”能夠堅(jiān)持下來(lái)，恰恰是因?yàn)椴块T(mén)之間的制衡機(jī)制發(fā)揮了作用。如果各項(xiàng)涉醫(yī)職能都集中到了衛(wèi)生部門(mén)，三明醫(yī)改就被窒息掉了?！胺阑鸱辣I防衛(wèi)生”是三明醫(yī)改主政者彼時(shí)的心聲。沒(méi)有其他部門(mén)的制衡，大權(quán)獨(dú)攬的衛(wèi)生是防不住的，又怎能有堅(jiān)持至今的“三明模式”？

可以說(shuō)得更具體一些，如果涉醫(yī)職能集中到醫(yī)保辦后，醫(yī)保辦主任真的協(xié)調(diào)好下屬各個(gè)處室，實(shí)現(xiàn)了整個(gè)醫(yī)保辦口徑一致、行動(dòng)一致，結(jié)果會(huì)怎樣？結(jié)果就是省長(zhǎng)們只能聽(tīng)到醫(yī)保辦主任一個(gè)人的聲音了。壟斷了信息向上傳遞的渠道，也就控制住了領(lǐng)導(dǎo)決策的依據(jù)。想一想，如果省長(zhǎng)們只能聽(tīng)到醫(yī)保辦愿意讓他們聽(tīng)到的、只能看到醫(yī)保辦愿意讓他們看到的，將會(huì)怎樣？同時(shí)，省長(zhǎng)們的決策也就完全被醫(yī)保辦操控了，醫(yī)保辦愿意執(zhí)行的省政府指令，當(dāng)然能夠高效率執(zhí)行，可是醫(yī)保辦不喜歡的指令呢？它就總能消弭于無(wú)形。

軍事行動(dòng)這么高度需要效率的工作，司令之外還必須設(shè)個(gè)政委進(jìn)行制衡；企業(yè)經(jīng)營(yíng)這么需要效率的事兒，總經(jīng)理之外還要設(shè)書(shū)記予以制衡，即便這樣，還是不放心，還要再設(shè)一個(gè)紀(jì)委書(shū)記制衡這二位?，F(xiàn)在內(nèi)設(shè)紀(jì)委之外，機(jī)關(guān)事業(yè)單位和國(guó)企還增設(shè)了派駐紀(jì)檢組。其中道理就在這。

即便不考慮主觀上故意欺上瞞下，就說(shuō)說(shuō)能力的局限性吧?！叭朔鞘ベt，孰能無(wú)過(guò)”是再樸素不過(guò)的道理。按照普通人對(duì)錯(cuò)參半的常情，“九龍治水”格局下，九條龍都錯(cuò)的概率是0.5的九次方，接近于零，也就是說(shuō)九龍中總有一條乃至幾條會(huì)做出正確的判斷和選擇，總能辦成幾件正確的事兒，可是若一龍治九水，辦錯(cuò)事、辦壞事的概率可就變成50%了。

簡(jiǎn)言之，通過(guò)集權(quán)強(qiáng)化行政權(quán)力的做法，既解決不了部門(mén)扯皮問(wèn)題，也無(wú)從提高醫(yī)療保險(xiǎn)管理效率。正確的改革方向需要從“公共服務(wù)”四個(gè)字中尋找。社會(huì)保險(xiǎn)的核心是社會(huì)經(jīng)辦和社會(huì)治理，把市場(chǎng)能夠做好的堅(jiān)決還給市場(chǎng)、把本應(yīng)由社會(huì)經(jīng)辦的工作堅(jiān)決交給社會(huì)，才能真正做到“更好發(fā)揮政府作用 ”。