●陳明

農(nóng)村集體土地補償費的執(zhí)行

●陳明

【要點】

在以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（即村委會）為被執(zhí)行人的執(zhí)行案件中，尚未分配給村民的土地補償費應(yīng)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，法院可以依法予以執(zhí)行。但土地補償費應(yīng)主要用于保障失地村民的生產(chǎn)生活，不能全部用于償還農(nóng)村集體經(jīng)濟組織對外所欠債務(wù)。參照政府規(guī)章的有關(guān)規(guī)定，土地補償費中用于清償農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因集體公益對外所欠債務(wù)的比例以20%為宜,剩余80%用于保障失地村民的生產(chǎn)生活。

【案情】

濟南市中級人民法院（以下簡稱濟南中院）立案執(zhí)行的山東某建設(shè)公司與濟南市某村委會建設(shè)工程施工合同糾紛一案，執(zhí)行中，濟南中院于2015年9月24日作出（2015）濟中法執(zhí)字第63號民事裁定書和協(xié)助凍結(jié)存款通知書，凍結(jié)被執(zhí)行人某村委會銀行存款23995479.11元。后案外人李某某、曹某某、閆某向濟南中院提出執(zhí)行異議，請求中止執(zhí)行并解除對被執(zhí)行人銀行存款的凍結(jié)。

濟南中院查明：關(guān)于某建設(shè)公司與某村委會建設(shè)工程合同糾紛一案，該院于2014年12月20日作出民事判決書，判決某村委會自判決生效之日起十日內(nèi)支付某建設(shè)公司工程款19280173.68元及相應(yīng)利息。

2013年7月25日至2014年12月24日，濟南市國土資源局市中分局、某村委會、濟南市市中區(qū)國有資產(chǎn)運營有限公司（后變更為濟南市中控股有限公司，以下簡稱市中控股公司）、濟南市市中區(qū)人力資源和社會保障局先后簽訂了九份《土地征收補償安置協(xié)議》，其中對土地征收費用的約定為：土地征收補償安置費每畝16萬元，地上附著物及青苗補償費每畝4.2萬元。2013年2月8日，市中控股公司與某村委會簽訂《協(xié)議書》一份，其中約定因建設(shè)項目，征用某村土地總面積約2171.38畝（具體土地面積以國土資源部門實測為準）；土地及地上附著物補償費：每畝20.2萬元，補償面積1808.48畝，共計36531.296萬元。（地上附著物主要包括線桿、樹木、青苗、石堰、道路、水池等）自2013年7月29日至今，市中控股公司已向某村委會支付“土地及地上附著物補償費”140954085元，其中23995479.11元被法院凍結(jié)。

另查明，異議人李某某、曹某某、閆某均為南康村村民。

濟南中院認為：土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，但應(yīng)主要用于被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活安置和社會保障，土地補償款中20%的比例可以用于償還農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因集體公益對外所欠債務(wù)。本案中，涉案債務(wù)是在某村委會建設(shè)住宅樓建筑工程時產(chǎn)生，應(yīng)屬于因村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所產(chǎn)生的債務(wù)，可以由村委會所取得土地征收補償安置費中的20%份額來償還。因市中控股公司已向某村委會支付“土地及地上附著物補償款”140954085元，按照《土地征收補償安置協(xié)議》約定（土地征收補償安置費每畝16萬元，地上附著物及青苗補償費每畝4.2萬元）計算，其中土地征收補償安置費 為 11646800元（140954085×16÷20.2），可以用于償還債務(wù)的金額為22329360元（11646800×0.2）。另考慮到該項目征地補償總價款為36531.296萬元，仍有約2.24億元“土地及地上附著物補償款”尚未支付給某村委會，所以法院凍結(jié)某村委會23995479.11元用以償還涉案債務(wù)，并無不當。異議人主張土地征收費用應(yīng)歸包括其在內(nèi)的全體村民所有，請求解除對被執(zhí)行人某村委會名下銀行存款的凍結(jié)，沒有法律依據(jù)。據(jù)此，裁定駁回了異議請求。

【評析】

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（也即村委會）作為被執(zhí)行人時，登記在其名下的農(nóng)村集體土地補償費（以下簡稱土地補償費）能否作為被執(zhí)行人財產(chǎn)予以執(zhí)行以及該如何執(zhí)行，是當前執(zhí)行實務(wù)中經(jīng)常遇到的一個問題，處理不當極易引發(fā)村民或債權(quán)人的群體上訪，并影響到當?shù)厣鐣€(wěn)定和政府的征地拆遷工作，亟需加以研究解決。該類案件的執(zhí)行主要涉及以下幾個問題：一是土地補償費的所有權(quán)歸屬；二是如何對法律文書確定的債權(quán)人合法權(quán)益和失地村民的生產(chǎn)生活利益進行平等保護；三是此類執(zhí)行案件中應(yīng)查明的幾個主要事實。

一、土地補償費的所有權(quán)歸屬

探討對土地補償費的執(zhí)行，首先必須確定土地補償費的所有權(quán)歸屬。在所有的現(xiàn)行法律法規(guī)中，只有《土地管理法實施條例》對土地補償費的所有權(quán)歸屬作了規(guī)定?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第26條第1款規(guī)定：土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補助費歸地上附著物及青苗的所有者所有。根據(jù)該款規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有。因此，當村委會作為被執(zhí)行人時，尚未分配給村民的土地補償費可以作為村委會的責任財產(chǎn)予以執(zhí)行，用以清償村委會對外所欠債務(wù)。

但是土地補償費又不能全部用于清償村委會對外所欠的債務(wù)。因為，從現(xiàn)實層面看，如果將土地補償費全部用于清償村委會的債務(wù)，失地村民的生產(chǎn)生活將難以保障，必然會損害村民的基本生存權(quán)益，影響社會穩(wěn)定，也違背了謙抑執(zhí)行的司法理念。從理論依據(jù)看，《物權(quán)法》第59條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。60條規(guī)定：“對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規(guī)定行使所有權(quán)：（一）屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權(quán)；（二）分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán)；（三）屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)?！薄洞迕裎瘑T會組織法》第8條規(guī)定：村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)，引導村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境。根據(jù)上述法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地所有權(quán)的歸屬主體是農(nóng)民集體，村委會只是代表農(nóng)民集體行使集體土地所有權(quán)。因此，由于農(nóng)村集體土地歸農(nóng)民集體所有，基于土地所有權(quán)而產(chǎn)生的土地補償費實質(zhì)上也自然歸農(nóng)民集體所有。村委會只是代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)，管理農(nóng)民集體所有的財產(chǎn)，包括土地補償費。而村委會在代表農(nóng)民集體行使權(quán)利過程中，為了農(nóng)民集體的利益所產(chǎn)生的債務(wù)，當然也應(yīng)當由農(nóng)民集體來償還。也即，在此類案件中，表面上被執(zhí)行人是村委會，土地補償費歸村委會所有；而實質(zhì)上被執(zhí)行人是該村的農(nóng)民集體，土地補償費也應(yīng)歸農(nóng)民集體所有?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)的規(guī)定》第5條規(guī)定：人民法院對被執(zhí)行人下列的財產(chǎn)不得查封、扣押、凍結(jié)：（一）被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品；（二）被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬所必需的生活費用。當?shù)赜凶畹蜕畋Ｕ蠘藴实?，必需的生活費用依照該標準確定；（三）被執(zhí)行人及其所扶養(yǎng)家屬完成義務(wù)教育所必需的物品；……。綜上，即使行政法規(guī)規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，在執(zhí)行以村委會為被執(zhí)行人的案件時，必須為村民保留必要的生活必須費用，不能將土地補償費全部執(zhí)行用于清償村委會所欠債務(wù)。

二、對債權(quán)人和村民利益如何平等保護

土地補償款是有限的，既要保障失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活，又要保護債權(quán)人的合法權(quán)益，這兩種相互沖突的利益該如何平等保護呢？土地補償費中多少比例可以用于清償村委會所欠債務(wù)呢？對此現(xiàn)行法律沒有規(guī)定，只能參照適用政府規(guī)章。

《山東省土地征收管理辦法》（山東省人民政府第226號令）第22條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地全部被征收或者征收土地后沒有條件調(diào)整承包土地的，土地征收補償安置費的80%支付給土地承包戶，主要用于被征收土地農(nóng)民的社會保障、生產(chǎn)生活安置，其余的20%支付給被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，用于興辦公益事業(yè)或者進行公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。也即土地補償安置費中20%份額可以用來償還農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所欠債務(wù)?！稘鲜型恋卣魇展芾磙k法》（2010年9月1日起施行）第21條規(guī)定：土地補償費和安置補助費應(yīng)當主要用于被征地農(nóng)民的生產(chǎn)生活安置和社會保障，其余的部分用于被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織興辦公益事業(yè)或進行公共設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。參照上述政府規(guī)章，土地補償費應(yīng)當主要（約80%）用于失地農(nóng)民的生產(chǎn)生活和社會保障，剩余少數(shù)部分（約20%）可以用于清償村委會因村民集體公益所欠的債務(wù)。

三、此類執(zhí)行案件應(yīng)查明的主要事實

1.查明村委會名下的銀行存款性質(zhì)。銀行存款屬于種類物，村委會名下的銀行存款來源可能很多，因此必須首先查明法院凍結(jié)的款項是否為土地補償費。只有確定為土地補償費的款項才可以參照上述比例（20%）予以執(zhí)行，其他性質(zhì)的存款不受此限制，一般均應(yīng)全部予以執(zhí)行。對于土地補償費性質(zhì)的確定，可以通過調(diào)查拆遷安置補償協(xié)議、賬戶交易明細、政府征收公告、賬戶性質(zhì)以及相關(guān)職能部門的證明等材料加以證實。

2.查明土地補償費的具體數(shù)額?，F(xiàn)實中，政府與村委會簽訂完拆遷安置協(xié)議后，一般會計算出總數(shù)，然后將補償款（包括土地補償費、安置費、地上附著物及青苗補助費）一并打入村委會賬戶。因此，在執(zhí)行過程中要根據(jù)拆遷補償協(xié)議的具體內(nèi)容，將上述款項進行區(qū)分，其中地上附著物及青苗補助費和安置費不得作為村委會財產(chǎn)執(zhí)行。但如果根據(jù)拆遷安置協(xié)議，土地補償費與安置費一并計算的，可以不加區(qū)分，參照20%的比例予以執(zhí)行。

3.查明執(zhí)行案件所涉?zhèn)鶆?wù)的性質(zhì)。只有村委會因村民集體公益（比如修路、建養(yǎng)老院等）而對外所欠的債務(wù)才可執(zhí)行土地補償費，如果執(zhí)行案件所涉?zhèn)鶆?wù)系非因村民集體公益（比如村委會主任擅自以村委會名義對他人債務(wù)進行擔保）而產(chǎn)生，則不得執(zhí)行村集體的土地補償費。

另外需要注意的是，此類案件法院只是參照政府規(guī)章確定的比例予以執(zhí)行，不需要完全符合政府規(guī)章所規(guī)定的其他條件，具體的比例也可根據(jù)具體案情適當調(diào)整，不受20%的嚴格限制。

（作者單位:濟南市中級人民法院）

責任編校：王磊