吳敬璉

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，北京市100010）

我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策：不是存廢，而是轉(zhuǎn)型

吳敬璉

（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心，北京市100010）

產(chǎn)業(yè)政策有不同的類型，如選擇性的產(chǎn)業(yè)政策（硬性產(chǎn)業(yè)政策）、功能性的產(chǎn)業(yè)政策（軟性產(chǎn)業(yè)政策）等，我們當(dāng)前需要研究和面對(duì)的問題，不是肯定或否定產(chǎn)業(yè)政策，而是需要實(shí)施什么樣的產(chǎn)業(yè)政策，這關(guān)系到中國(guó)經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。我國(guó)1987年引進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策時(shí)以選擇性的產(chǎn)業(yè)政策為主，后續(xù)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策做了詳細(xì)規(guī)定，通過(guò)有保有壓、有扶有控的辦法對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行干預(yù)。這種選擇性的產(chǎn)業(yè)政策在追趕階段、在技術(shù)路線既定的條件下取得了成效，但并不能適應(yīng)市場(chǎng)化改革的需要，也很難實(shí)現(xiàn)我們?cè)趧?chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段所要追求的改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高效率的目標(biāo)，因此必須加快產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型。首先，要認(rèn)真總結(jié)30年來(lái)執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，處理好產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策之間的關(guān)系，從以產(chǎn)業(yè)政策為中心轉(zhuǎn)向以競(jìng)爭(zhēng)政策為基礎(chǔ)，從而使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用；其次，要充分吸取中外關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策研究的重要成果，制定更好的產(chǎn)業(yè)政策，解決好市場(chǎng)失靈情況下的諸多問題；再次，政府要改變行為方式，真正做到有所為、有所不為，在增強(qiáng)市場(chǎng)功能、強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)方面多下功夫。

產(chǎn)業(yè)政策；競(jìng)爭(zhēng)政策；選擇性產(chǎn)業(yè)政策；功能性產(chǎn)業(yè)政策

一、產(chǎn)業(yè)政策有不同的類型

2016年，林毅夫、張維迎兩位教授在北京大學(xué)圍繞產(chǎn)業(yè)政策的有效性進(jìn)行了一場(chǎng)激烈討論，引起了學(xué)界、產(chǎn)業(yè)界、政界的廣泛關(guān)注，影響很大。

產(chǎn)業(yè)政策確實(shí)是一個(gè)非常重要的問題。實(shí)施什么樣的產(chǎn)業(yè)政策，關(guān)系到中國(guó)經(jīng)濟(jì)能否持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)展。但是我認(rèn)為，他們的討論存在一個(gè)不足，即在開場(chǎng)時(shí)，主持人提到討論的重點(diǎn)是中國(guó)到底需不需要產(chǎn)業(yè)政策，于是兩位教授就各自持有比較絕對(duì)的意見。所以，林毅夫教授提出中國(guó)非常需要產(chǎn)業(yè)政策，而張維迎教授則認(rèn)為中國(guó)不能要產(chǎn)業(yè)政策。這就使整個(gè)討論變成了無(wú)法證偽的信念之爭(zhēng)，很難深入下去，而且也很難對(duì)實(shí)際工作提出建設(shè)性的觀點(diǎn)。

討論陷入困境的原因，在于政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)的干預(yù)是有不同內(nèi)容、不同類型的。當(dāng)前需要研究和面對(duì)的問題，不是肯定或否定產(chǎn)業(yè)政策，而是討論我們需要什么樣的產(chǎn)業(yè)政策。一概否定或者肯定產(chǎn)業(yè)政策的學(xué)者似乎忽略了這一點(diǎn)。有些人心目中的產(chǎn)業(yè)政策，是指20世紀(jì)80年代主要從日本和韓國(guó)引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)政策，或者是日本在20世紀(jì)五六十年代所采取的產(chǎn)業(yè)政策，這些都只是產(chǎn)業(yè)政策的一種主要類型，而不是產(chǎn)業(yè)政策的全部。

二、對(duì)日本與我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的反思

產(chǎn)業(yè)政策這個(gè)詞，據(jù)說(shuō)是由日本發(fā)明的，但正式提出是在20世紀(jì)70年代。日本戰(zhàn)后對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)了兩種不同的傾向性觀點(diǎn)：一種是以麥克阿瑟為首的占領(lǐng)軍當(dāng)局，要求日本否定戰(zhàn)時(shí)的統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)自由化或市場(chǎng)化。在占領(lǐng)軍當(dāng)局的壓力之下，日本進(jìn)行了一些自由化改革，比如“道奇計(jì)劃”放開了價(jià)格，實(shí)現(xiàn)了價(jià)格自由化，加強(qiáng)了反壟斷立法，解散了財(cái)閥，等等，都是朝著建立自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的方向發(fā)展的。而另外一種傾向性觀點(diǎn)，就是繼承了戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)體制的主要觀點(diǎn)和做法。

一位華裔美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家高柏寫過(guò)一本書，叫作《經(jīng)濟(jì)意識(shí)形態(tài)與日本產(chǎn)業(yè)政策》，詳細(xì)講述了日本戰(zhàn)后特別是在20世紀(jì)50年代和60年代所實(shí)行的產(chǎn)業(yè)政策，認(rèn)為這些產(chǎn)業(yè)政策實(shí)際上是延續(xù)了日本戰(zhàn)時(shí)形成的意識(shí)形態(tài)。這種意識(shí)形態(tài)的代表人物有兩種角色：一種是馬克思主義者，另一種是民族主義者。這本書說(shuō)得很客氣，用了民族主義者這一稱謂，有些人說(shuō)得不客氣，就直指為軍國(guó)主義者。

日本當(dāng)時(shí)存在一種特殊情況，馬克思主義者不允許在大學(xué)里教書，所以一部分馬克思主義者就到了研究崗位，而另一部分就到了我國(guó)的東北，在當(dāng)時(shí)的偽滿洲國(guó)推行統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)。二戰(zhàn)后，這些馬克思主義者返回日本，就成為日本產(chǎn)業(yè)政策的主要推手之一。

一方面是日本過(guò)去戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)治經(jīng)濟(jì)的遺產(chǎn)，另外一方面就是這批經(jīng)濟(jì)學(xué)家的助推，在這兩種力量的推動(dòng)下，日本經(jīng)濟(jì)在20世紀(jì)50年代和60年代采取了一系列被后來(lái)命名為“產(chǎn)業(yè)政策”的政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的做法。這些產(chǎn)業(yè)政策主要有兩種：一種是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，另一種是產(chǎn)業(yè)組織政策，其中最重要的是前者。

引用日本東京大學(xué)教授小宮隆太郎在《日本的產(chǎn)業(yè)政策》一書中的描述，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策的核心內(nèi)容，是“運(yùn)用財(cái)政、金融、外貿(mào)等政策工具和行政指導(dǎo)的手段，有選擇地促進(jìn)某種產(chǎn)業(yè)或者某些產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、投資、研發(fā)、現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)改組，而抑制其他產(chǎn)業(yè)的同類活動(dòng)?！庇梦覀儸F(xiàn)在的話來(lái)講，就叫作“有保有壓，選擇產(chǎn)業(yè)”。所以這種產(chǎn)業(yè)政策后來(lái)就被稱為“選擇性的產(chǎn)業(yè)政策”。

但是，在2016年和2017年的討論中，卻沒有注意到另外一類情況。其實(shí)，還有其他類型的產(chǎn)業(yè)政策，這在我們引進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策的時(shí)候，就已經(jīng)非常普遍了。日本在1973年第一次石油危機(jī)爆發(fā)時(shí)石油價(jià)格猛漲，出現(xiàn)了長(zhǎng)達(dá)四年時(shí)間的經(jīng)濟(jì)衰退，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率從60年代的10%以上降為負(fù)增長(zhǎng)。這一時(shí)期，有許多有識(shí)之士就開始對(duì)產(chǎn)業(yè)政策提出了質(zhì)疑。在20世紀(jì)70年代，世界上有一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，日本的高速增長(zhǎng)主要得益于產(chǎn)業(yè)政策。但是石油危機(jī)發(fā)生以后，人們開始懷疑這套產(chǎn)業(yè)政策的正確性，特別是一些受過(guò)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)教育的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，其中代表性人物就是小宮隆太郎。他組織了幾十位經(jīng)濟(jì)學(xué)家，用了兩年時(shí)間推出了一套研究報(bào)告《日本的產(chǎn)業(yè)政策》。這一研究成果從政策到理論，對(duì)日本20世紀(jì)50年代到60年代執(zhí)行的選擇性產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了深入分析和批判。這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家并不否定產(chǎn)業(yè)政策，而是根據(jù)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，在市場(chǎng)失靈的情況之下，也應(yīng)該靠政府的干預(yù)來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，進(jìn)而提升市場(chǎng)的功能。

在現(xiàn)實(shí)壓力和學(xué)者批判下，從20世紀(jì)70年代中后期開始，日本政府就開始從選擇性的產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)向以提升市場(chǎng)功能為目標(biāo)的功能性的產(chǎn)業(yè)政策。到了80年代，東京大學(xué)另外一位教授把選擇性的產(chǎn)業(yè)政策叫作硬性產(chǎn)業(yè)政策，把功能性產(chǎn)業(yè)政策叫作軟性產(chǎn)業(yè)政策。這時(shí)，日本政府就開始從硬性產(chǎn)業(yè)政策（即運(yùn)用補(bǔ)助金、低息貸款等干預(yù)市場(chǎng)的產(chǎn)業(yè)政策）轉(zhuǎn)向軟性的產(chǎn)業(yè)政策（即以提供信息、誘導(dǎo)民間企業(yè)為中心的一套政策）。以提供信息為中心，以提供有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期研判和國(guó)際經(jīng)濟(jì)信息為重點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)政策，日益變成更加主要的產(chǎn)業(yè)政策。

中國(guó)在1987年引進(jìn)了產(chǎn)業(yè)政策。但當(dāng)時(shí)有一個(gè)很大的缺陷，就是很少關(guān)注到另外一種類型的產(chǎn)業(yè)政策，也很少有人提及，在當(dāng)時(shí)日本經(jīng)濟(jì)學(xué)界就已經(jīng)對(duì)硬性的產(chǎn)業(yè)政策做了很深入的批判。而當(dāng)時(shí)日本學(xué)者也發(fā)現(xiàn)了我們存在的這個(gè)問題。

1985年，我們?cè)趯W(xué)習(xí)、研究日本通產(chǎn)省產(chǎn)業(yè)政策經(jīng)驗(yàn)的時(shí)候，正好在沖繩召開“中日經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)交流會(huì)”。小宮隆太郎教授與國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的馬洪研究員交流時(shí)就說(shuō)，現(xiàn)在流行對(duì)日本產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行批判，認(rèn)為硬性的產(chǎn)業(yè)政策有問題，我們幾十位日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家寫了一本書，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策做了全面的考察和討論，我把這本書送給你。后來(lái)馬洪讓中國(guó)社會(huì)科學(xué)院日本研究所把它翻譯出來(lái)了，不過(guò)直到1988年才出版，而且在學(xué)界的影響很小。包括我也拿到了這本書，但也沒有深入研究，所以對(duì)日本早期產(chǎn)業(yè)政策所存在的問題認(rèn)識(shí)并不深入。2016年，在林毅夫和張維迎兩位教授關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行討論以后，我又重讀了這本書，覺得如果當(dāng)時(shí)我們能夠認(rèn)真吸取其中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，會(huì)有很大的好處，也不會(huì)出現(xiàn)后來(lái)的一些偏差。

這本書很值得一讀。首先，這本書的研究和寫作參加者對(duì)日本早期的產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行了總體評(píng)估。書里提到，除了戰(zhàn)后有限的短時(shí)期之外，日本的高速增長(zhǎng)基本上是借助建立在競(jìng)爭(zhēng)基礎(chǔ)上的價(jià)格機(jī)制和旺盛的企業(yè)家精神的作用取得的。有一種理論說(shuō)日本很像一個(gè)在政府領(lǐng)導(dǎo)下的公司，作者們并不同意這個(gè)觀點(diǎn)。他們認(rèn)為，與日本“股份公司論”相反，甚至可以說(shuō)，戰(zhàn)后主要時(shí)期尤其是20世紀(jì)50年代和60年代產(chǎn)業(yè)政策的歷史，就是民間企業(yè)的首創(chuàng)精神和活力不斷地否定政府控制性的直接干預(yù)意圖的過(guò)程，或者說(shuō)是一個(gè)斗爭(zhēng)的過(guò)程，一個(gè)政府和市場(chǎng)功能此消彼長(zhǎng)的過(guò)程。當(dāng)然他們也承認(rèn)，某些產(chǎn)業(yè)政策措施確實(shí)發(fā)揮了好的作用，比如設(shè)立各種審議會(huì)、制訂長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃等，對(duì)于完善價(jià)格機(jī)制發(fā)揮了積極作用。但是另一方面，產(chǎn)業(yè)政策的確也產(chǎn)生了負(fù)面作用，比如壓制市場(chǎng)、壓制競(jìng)爭(zhēng)等等。也可以理解為，選擇性產(chǎn)業(yè)政策的作用基本是負(fù)面的，而功能性產(chǎn)業(yè)政策能夠起到好的作用。

在關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的這次討論中，張維迎教授和其他一些教授都引用了21世紀(jì)美國(guó)、日本一些學(xué)者對(duì)當(dāng)時(shí)情況的說(shuō)明，即日本在戰(zhàn)后發(fā)展最好的一些產(chǎn)業(yè)，并不是由于得到產(chǎn)業(yè)政策的特殊優(yōu)惠。小宮隆太郎選取了24個(gè)在20世紀(jì)五六十年代取得最好業(yè)績(jī)的產(chǎn)業(yè)，包括拉鎖、錄像機(jī)等產(chǎn)業(yè)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，它們都是在沒有得到政府保護(hù)扶植的條件下發(fā)展起來(lái)的。在這些為數(shù)眾多、取得高速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)部門中，許多企業(yè)幾乎是從零或者從極小的規(guī)模起步，在沒有得到產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)待的情況下依靠企業(yè)和市場(chǎng)自身的力量發(fā)展起來(lái)的。因此，這些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者對(duì)于日本曾經(jīng)普遍實(shí)行的系統(tǒng)而有力的產(chǎn)業(yè)政策持有最強(qiáng)烈的反感。

其次，這些經(jīng)濟(jì)學(xué)家并不否認(rèn)在市場(chǎng)失靈的情況下，政府也應(yīng)該采取一些干預(yù)措施來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，強(qiáng)化市場(chǎng)的功能，同時(shí)他們也提醒政府要注意三個(gè)問題：第一，要正確判斷市場(chǎng)在什么情況下出現(xiàn)了真的失靈，進(jìn)而需要政府進(jìn)行干預(yù)。這一點(diǎn)對(duì)我們的啟發(fā)意義很大。從我國(guó)引入產(chǎn)業(yè)政策以來(lái)，始終存在著把市場(chǎng)失靈泛化的傾向，甚至有一些觀點(diǎn)很明顯是被誤讀的，比如認(rèn)為市場(chǎng)失靈是市場(chǎng)機(jī)制的天然缺陷，這就等于把市場(chǎng)失靈泛化了，把政府合理干預(yù)演變成沒有界限的干預(yù)。第二，不同的市場(chǎng)失靈應(yīng)該采取不同的政策。這個(gè)問題20世紀(jì)80年代以來(lái)一直是學(xué)者討論的重要問題，許多學(xué)者都強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)失靈的情況千差萬(wàn)別，要針對(duì)不同的問題去加以彌補(bǔ)。第三，在市場(chǎng)失靈需要政府干預(yù)的時(shí)候，還要清楚認(rèn)識(shí)到政府也是會(huì)失靈的。這就需要進(jìn)行權(quán)衡，有時(shí)候?yàn)榱藦浹a(bǔ)市場(chǎng)失靈而采取的干預(yù)措施對(duì)經(jīng)濟(jì)所造成的損害，比市場(chǎng)失靈帶來(lái)的損害更大。所以在制定對(duì)策時(shí)，需要采取靈活多樣的辦法，使得效果最好、損失最小。

總之，當(dāng)時(shí)我們并沒有注意到日本對(duì)產(chǎn)業(yè)政策的反思，所以引進(jìn)的僅僅是選擇性的產(chǎn)業(yè)政策。在1986年進(jìn)行機(jī)械工業(yè)重整時(shí)就借鑒了一些日本的產(chǎn)業(yè)政策，那時(shí)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心有一篇報(bào)告《我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的初步研究》，建議引進(jìn)日本在20世紀(jì)50年代和60年代實(shí)行的產(chǎn)業(yè)政策，提出通過(guò)一組協(xié)調(diào)財(cái)政、金融、稅收、外貿(mào)、外匯、技術(shù)、人才等調(diào)控手段的綜合政策體系，來(lái)推動(dòng)某種或者某幾種產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、投資、研究、開發(fā)、現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)改組，而對(duì)其他產(chǎn)業(yè)的同類活動(dòng)進(jìn)行抑制，這就是典型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策。而產(chǎn)業(yè)組織政策就是引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)生產(chǎn)的集中化、專業(yè)化協(xié)作，形成大量的小企業(yè)圍繞著一個(gè)大企業(yè)的一套類似于日本戰(zhàn)后的產(chǎn)業(yè)體系。這篇報(bào)告很快得到了主要領(lǐng)導(dǎo)人的批示，要求當(dāng)時(shí)的國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)，以及當(dāng)時(shí)正在籌備黨的第十三次全國(guó)代表大會(huì)文件起草小組吸收這些意見。當(dāng)時(shí)之所以片面地引進(jìn)日本選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，主要是因?yàn)槲覀儗?duì)世界上關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策的討論不了解。此外，還有另外一個(gè)更大的背景，就是在1987年中國(guó)的改革目標(biāo)發(fā)生了大的轉(zhuǎn)變。1984年的十二屆三中全會(huì)決定，中國(guó)要建立有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)。但具體怎么做，當(dāng)時(shí)存在兩種觀點(diǎn)：一種是說(shuō)有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)還是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的范疇內(nèi)，允許某些商品生產(chǎn)、交換；另一種是說(shuō)商品經(jīng)濟(jì)就是商品經(jīng)濟(jì)，最好不要用計(jì)劃手段。除了這兩種意見外，廣東社會(huì)科學(xué)界提出，按照國(guó)際通用的說(shuō)法，我們要建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。因?yàn)楫?dāng)時(shí)市場(chǎng)化改革的意見占優(yōu)勢(shì)地位，所以要恢復(fù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主的意見沒有被接受，雖然有一些人認(rèn)為應(yīng)該把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)寫在前面，但大部分人特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)家都認(rèn)為，十二屆三中全會(huì)的目標(biāo)就是建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

1985年的黨代會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定第七個(gè)五年計(jì)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱“七五”計(jì)劃），它的起草過(guò)程伴隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)界的熱烈討論，所以在很大程度上接受了很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家的意見，把商品經(jīng)濟(jì)體制具體化。在“七五”計(jì)劃里，這個(gè)體制由三個(gè)環(huán)節(jié)組成，即自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的企業(yè)，競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)體系，與商品經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的宏觀調(diào)控體系。根據(jù)這一具體目標(biāo)，國(guó)家設(shè)計(jì)了“七五”時(shí)期的改革措施。

對(duì)照當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)體制就會(huì)發(fā)現(xiàn)，最薄弱的環(huán)節(jié)是第二個(gè)環(huán)節(jié)，即沒有完全建立起競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)體系。當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)人指出，我們所有的經(jīng)濟(jì)問題都來(lái)自一個(gè)矛盾，就是雙重體制，一方面有一套指令性計(jì)劃的體系，另外一方面又開放了一些市場(chǎng)。當(dāng)時(shí)，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的比重已經(jīng)達(dá)到1/3，但市場(chǎng)體系還沒有建立起來(lái)。國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在1986年3月提出一個(gè)方案，要在“七五”計(jì)劃中期把價(jià)格放開。后來(lái)?yè)?jù)此制定了一個(gè)配套改革方案，叫作“價(jià)、稅、財(cái)”：改革價(jià)格是首要的，之后是稅收體制，然后是財(cái)政體制。這一配套改革方案原本計(jì)劃在1987年推出，后來(lái)發(fā)現(xiàn)這個(gè)方案難以執(zhí)行。到1987年召開黨的十三次代表大會(huì)時(shí)提出一個(gè)說(shuō)法，看起來(lái)還是得計(jì)劃和市場(chǎng)相結(jié)合，而不是過(guò)去提出的“三環(huán)節(jié)”組成的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。當(dāng)時(shí)國(guó)家計(jì)委研究機(jī)構(gòu)提出了“計(jì)劃和市場(chǎng)相結(jié)合的體制”，用他們的描述叫作“國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”。這個(gè)意見被中央所接受，所以黨的十三次代表大會(huì)提出了“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行機(jī)制是國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”。

對(duì)這個(gè)問題，我以前認(rèn)為可能是覺得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的提法通不過(guò)，所以換一種說(shuō)法來(lái)表達(dá)，后來(lái)特別是最近覺得好像并非如此，這很明顯是東歐所謂的市場(chǎng)社會(huì)主義，就是在保持計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、保持公有制統(tǒng)治地位的前提下開放部分市場(chǎng)觀點(diǎn)的一種表達(dá)。

市場(chǎng)社會(huì)主義大致有兩個(gè)特點(diǎn)：一個(gè)是要給國(guó)有企業(yè)某些自主權(quán)，另一個(gè)就是要開放一些市場(chǎng)，但是市場(chǎng)要在政府的管控之下。按照市場(chǎng)社會(huì)主義的原教旨主義看，“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”應(yīng)該是國(guó)家計(jì)委按照供求來(lái)模擬市場(chǎng)、調(diào)整價(jià)格。但是還加上了一條，因?yàn)槭袌?chǎng)有缺陷，所以除了供求以外，還要加進(jìn)某些社會(huì)目標(biāo)，所以市場(chǎng)是通過(guò)各種參數(shù)調(diào)節(jié)控制的。這個(gè)價(jià)格是被各種參數(shù)扭曲的，這些參數(shù)包括價(jià)格、財(cái)政、金融、行政手段。

既然肯定了這個(gè)模式是計(jì)劃和市場(chǎng)相結(jié)合的，是國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)的，那么國(guó)家怎么調(diào)節(jié)市場(chǎng)呢？在1986年和1987年期間，我們開過(guò)好多會(huì)議想要解決這個(gè)難題。比如，曾經(jīng)有人建議建立影子價(jià)格體系用來(lái)引導(dǎo)企業(yè)，后來(lái)在北戴河開了一次會(huì)，認(rèn)為這在理論和技術(shù)上都不可行，所以被否定了。最后領(lǐng)導(dǎo)覺得國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心報(bào)告提出的辦法不錯(cuò)，最終成為改革總的設(shè)計(jì)理念的一個(gè)重要部分，要求由國(guó)家計(jì)委來(lái)執(zhí)行，而國(guó)家計(jì)委就是根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)建議的以產(chǎn)業(yè)政策為核心的經(jīng)濟(jì)政策體系來(lái)加以實(shí)施的。

根據(jù)當(dāng)時(shí)提出的這一要求，國(guó)務(wù)院在1989年3月提出了中國(guó)第一部產(chǎn)業(yè)政策，叫作《關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），要求計(jì)劃、財(cái)政、金融、稅務(wù)、物價(jià)、外貿(mào)、工商行政管理等部門，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、行政、法律、紀(jì)律的手段和加強(qiáng)思想政治工作來(lái)實(shí)現(xiàn)?！稕Q定》所規(guī)定的產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列目錄，規(guī)定了哪些產(chǎn)業(yè)是重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，哪些產(chǎn)業(yè)要抑制、要放慢。

1994年4月，國(guó)務(wù)院頒布了《90年代國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策、產(chǎn)業(yè)布局政策都做了詳細(xì)的規(guī)定。比如，產(chǎn)業(yè)序列目錄里規(guī)定了什么產(chǎn)業(yè)、什么產(chǎn)品、什么技術(shù)是鼓勵(lì)的，什么是限制的，什么是禁止的。類似的做法就是有保有壓、有扶有控，在以后陸續(xù)發(fā)布的各種產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)品目錄中都使用了這種方法。

通過(guò)這種有保有壓、有扶有控的辦法對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行干預(yù)，并不適應(yīng)市場(chǎng)化改革的需要，這在1992年中共十四大確定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革目標(biāo)以后就更加突出了，所以社會(huì)上要求產(chǎn)業(yè)政策向市場(chǎng)友好的方向轉(zhuǎn)型的呼聲日益高漲。長(zhǎng)期做產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃和執(zhí)行工作、當(dāng)時(shí)擔(dān)任國(guó)家計(jì)委產(chǎn)業(yè)規(guī)劃司副司長(zhǎng)的劉鶴，在1995年寫了一篇論文，非常明確地提出，應(yīng)當(dāng)用功能性的產(chǎn)業(yè)政策來(lái)逐步替代差別化的產(chǎn)業(yè)政策（即選擇性產(chǎn)業(yè)政策）。他認(rèn)為，變革的主要內(nèi)容，是逐步淡化傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下差別對(duì)待不同產(chǎn)業(yè)的色彩，以增強(qiáng)其產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，遵循反對(duì)壟斷、保持競(jìng)爭(zhēng)和廣泛提供信息等原則來(lái)支持產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。提供信息、建立市場(chǎng)秩序、強(qiáng)化市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)功能，將成為新的產(chǎn)業(yè)政策的主要特征。這段話非常深刻，而且切中時(shí)弊，可是要做到很不容易。在日本不容易做到，在中國(guó)也一樣。

為什么不容易實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型？從日本的情況來(lái)看，因?yàn)檫@一轉(zhuǎn)變不但與人們?cè)械挠^念相沖突，而且涉及有關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和利益。日本在1973年的石油危機(jī)以后思想開始轉(zhuǎn)變，而且反對(duì)日本選擇性產(chǎn)業(yè)政策的力量特別是學(xué)界力量很強(qiáng)大。在前文中提到的小宮隆太郎的那本著作里就講到，參與這部書寫作的這些作者都是年輕的一代，是受過(guò)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)教育的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，他們幾乎都持有相同的意見，但是跟老一代經(jīng)濟(jì)學(xué)家沒法達(dá)成一致。而老一代經(jīng)濟(jì)學(xué)家都是日本經(jīng)濟(jì)學(xué)界的大佬，小宮隆太郎把老一代經(jīng)濟(jì)學(xué)家叫作“史前經(jīng)濟(jì)學(xué)家”，他們?cè)趯W(xué)術(shù)界是很有地位的。在20世紀(jì)80年代，按照日本學(xué)者的說(shuō)法，選擇性的產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)轉(zhuǎn)向了功能性的產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策為主已經(jīng)讓位于競(jìng)爭(zhēng)政策為主，但是這種選擇性產(chǎn)業(yè)政策的遺產(chǎn)，仍然在日本經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著作用。

我親歷過(guò)兩件事。第一件事情，是日本政府決定在筑波建立一個(gè)科學(xué)城，完全用政府的力量，把研究所、學(xué)校都搬到那里去，但是最終并沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。1985年在筑波舉辦了一個(gè)展覽會(huì)，日本政府想通過(guò)科技展會(huì)來(lái)帶動(dòng)創(chuàng)新和發(fā)展。那時(shí)我到日本參加“中日經(jīng)濟(jì)交流會(huì)”，日本的一位官員帶我們參觀筑波的建設(shè)，當(dāng)時(shí)興致勃勃，認(rèn)為很快將有一個(gè)亞洲最大規(guī)模的科學(xué)城拔地而起，結(jié)果一直到20世紀(jì)末都沒搞起來(lái)，最后轉(zhuǎn)型了。當(dāng)然，現(xiàn)在還是取得了很多成就，還出了4個(gè)諾貝爾科學(xué)獎(jiǎng)的獲得者，畢竟遷入了很多國(guó)際性的研究所和大學(xué)。但是作為一個(gè)科學(xué)城，產(chǎn)業(yè)是放在第一位的，這個(gè)目標(biāo)卻始終沒有實(shí)現(xiàn)。

第二件事情，是當(dāng)時(shí)各國(guó)都在開發(fā)高清晰度電視，日本通產(chǎn)省和日本廣播協(xié)會(huì)（NHK）研究后，選定了模擬技術(shù)路線。模擬式的方法確實(shí)有優(yōu)勢(shì)，比如產(chǎn)業(yè)化快，只要增加掃描密度，清晰度就會(huì)明顯提高。果然這一路線也首先取得了成功。1990年我訪問日本時(shí)，模擬式電視機(jī)都已經(jīng)擺在櫥窗里銷售了。但模擬式電視機(jī)的缺點(diǎn)，就是傳播時(shí)不能用數(shù)字信號(hào)，是模擬式的波傳播進(jìn)來(lái)，接收以后變成數(shù)字，處理完再轉(zhuǎn)化成模擬波。這一過(guò)程非常復(fù)雜，而且成本也很高。當(dāng)時(shí)美國(guó)人非常擔(dān)心電子工業(yè)又要被日本統(tǒng)治了，因?yàn)槊绹?guó)的辦法，不是由哪個(gè)政府機(jī)構(gòu)來(lái)選定技術(shù)路線，而是企業(yè)主體各自研發(fā)。1990年，已經(jīng)出現(xiàn)了數(shù)字電視的苗頭，但是因?yàn)閭鬏數(shù)男畔⒘刻?，所以也是在處理信?hào)的時(shí)候用數(shù)字處理，在傳輸和播出的時(shí)候回到模擬信號(hào)。我在和日本產(chǎn)業(yè)界交流時(shí)也提出過(guò)，美國(guó)數(shù)字式的技術(shù)路線可能會(huì)威脅到日本的這種模擬式的電視產(chǎn)業(yè)，日本企業(yè)家認(rèn)為沒有問題。他們認(rèn)為，用數(shù)字來(lái)描述一個(gè)事物特別是視頻的波，其信息量是用模擬方式的幾十倍甚至更高，在傳輸上是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，所以認(rèn)為美國(guó)人不可能成功。日本政府和產(chǎn)業(yè)界過(guò)多關(guān)注短期利益，所以大量的產(chǎn)業(yè)政策都去支持開發(fā)性研究，而不注重基礎(chǔ)性研究。美國(guó)的基礎(chǔ)研究比日本投入強(qiáng)度大得多，通過(guò)加強(qiáng)算法研究，美國(guó)最終解決了信號(hào)的壓縮和解壓縮問題，所以數(shù)字傳輸就不成問題了。最終正像大家看到的，日本在高清電視產(chǎn)業(yè)發(fā)展上吃了大敗仗，舉全國(guó)之力投資搞的模擬式高清晰度電視投入全部打了水漂。

日本以后的產(chǎn)業(yè)政策是否還存在問題呢？最近在清華大學(xué)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境治理研究中心舉辦的一個(gè)研討會(huì)上，一位日本學(xué)者講到，20世紀(jì)90年代以后，日本政府對(duì)于強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)政策、消除政府選擇性干預(yù)的影響做了很多努力，有四任首相都致力于消除舊體制和產(chǎn)業(yè)政策的負(fù)面影響，但是到現(xiàn)在都沒有完全成功。

在中國(guó)也是這樣，劉鶴在1995年就提出了這個(gè)問題，學(xué)界也有很多人表示認(rèn)同，但是實(shí)現(xiàn)起來(lái)卻非常困難。于是問題就變得越來(lái)越突出，特別是現(xiàn)在，要引領(lǐng)新常態(tài)就一定要提高效率，而從日本引進(jìn)這套產(chǎn)業(yè)政策，盡管在追趕階段、在技術(shù)路線既定的條件下，能取得一些成效，但很難實(shí)現(xiàn)我們?cè)趧?chuàng)新驅(qū)動(dòng)階段所要追求的目標(biāo)。

改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高效率，在現(xiàn)階段的任務(wù)，具體就是“三去一降一補(bǔ)”。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)可以通過(guò)兩種方式：一種是用行政干預(yù)、有選擇地去扶植一些產(chǎn)業(yè)、抑制另外一些產(chǎn)業(yè)；另外一種就是通過(guò)提升市場(chǎng)的作用、通過(guò)加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)實(shí)現(xiàn)。“三去一降一補(bǔ)”這項(xiàng)工作我們已經(jīng)進(jìn)行了兩年多，當(dāng)前仍是我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的一個(gè)核心。但是，選擇什么樣的產(chǎn)業(yè)政策去實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，是生死攸關(guān)的大事。

三、我國(guó)如何加快產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型

當(dāng)前，我國(guó)很有必要加快產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型，那么怎樣進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型呢？

首先，要認(rèn)真總結(jié)30年來(lái)執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。現(xiàn)在有很多著作總結(jié)了這方面的教訓(xùn)，但是似乎沒有引起有關(guān)方面足夠的重視，也沒有組織認(rèn)真的討論。其實(shí)，改革的方向，在十八屆三中全會(huì)決定中闡述的非常明確，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。我們要沿著這個(gè)方向去做。有人認(rèn)為，后面還有一句要更好地發(fā)揮政府的作用，把這句話曲解為要更多地發(fā)揮政府的作用。文件提到“更好地”發(fā)揮政府的作用，比什么時(shí)候更好？是比過(guò)去更好！

溫家寶同志曾多次講到，“政府管了許多不該管、也管不好的事情，許多應(yīng)該管的事情又沒有管或者沒有管好?！笔裁词钦畱?yīng)該管的事情，而什么又是政府不應(yīng)該管的事情呢？十八屆三中全會(huì)決定在提出要更好地發(fā)揮政府的作用以后，接著指出，政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。

在當(dāng)前的基礎(chǔ)和條件下，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵在于處理產(chǎn)業(yè)政策和競(jìng)爭(zhēng)政策之間的關(guān)系，一定要改變以前政府經(jīng)濟(jì)政策的中心就是產(chǎn)業(yè)政策，產(chǎn)業(yè)政策只是競(jìng)爭(zhēng)政策的輔助的觀念。2015年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》里有句話非常重要：要確立競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位。所以，產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的要點(diǎn)，就是從以產(chǎn)業(yè)政策為中心轉(zhuǎn)向以競(jìng)爭(zhēng)政策為基礎(chǔ)。

其次，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的重要前提，除了總結(jié)經(jīng)驗(yàn)之外，還要充分吸取中外關(guān)于產(chǎn)業(yè)政策研究的重要成果。20世紀(jì)80年代以來(lái)，采取什么樣的產(chǎn)業(yè)政策，以及怎樣來(lái)執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)學(xué)研究一個(gè)非常重要的課題，也有許多好的成果值得參考。

羅德里克在《一種經(jīng)濟(jì)學(xué)，多種藥方》一書中講，現(xiàn)在不是要否定產(chǎn)業(yè)政策，也不是要制定更多的產(chǎn)業(yè)政策，而是要有更好的產(chǎn)業(yè)政策。他在這本書里也提了很多很有見地的觀點(diǎn)。比如，他提出的“信息的外部性”問題，即對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)有市場(chǎng)失靈現(xiàn)象，就是因?yàn)樗鼈兒茈y獲取產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步向什么方向發(fā)展的相關(guān)信息，而信息的獲得具有外部性，如果得到了正確的信息，往往是大家共同來(lái)分享，可是獲取信息的成本需要獲取者付出。要消除和抵消這種外部性，政府應(yīng)該發(fā)揮更大的作用，做更多工作。

還有一位諾貝爾獎(jiǎng)獲得者梯若爾，他獲獎(jiǎng)演講的題目就叫《市場(chǎng)失靈和公共政策》，其中講了各種各樣的市場(chǎng)失靈，用什么樣的公共政策去解決，有很多觀點(diǎn)都值得我們認(rèn)真吸取。在國(guó)際經(jīng)濟(jì)學(xué)界還有很多很重要的成果，但在我們目前的討論中好像不怎么提及，而它對(duì)于我們今后順利地實(shí)現(xiàn)政策轉(zhuǎn)型，會(huì)有很多幫助。

第三，政府要改變自己的行為方式，真正做到有所為、有所不為。在許多領(lǐng)域，政府不適宜、不應(yīng)該行政介入；而在增強(qiáng)市場(chǎng)功能、強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)等方面，政府卻有很多事情可做。

＊本文系作者2017年9月28日在“新浪·長(zhǎng)安講壇”的演講，經(jīng)林英澤、王青整理。

責(zé)任編輯：林英澤

China’s Industrial Policy：Not Reserving or Abolishing，But Transforming

WU Jing-lian
（Development Research Center of the State Council，Beijing100010，China）

There are different kinds of industrial policy，such as the selective industrial policy(hard industrial policy)and functional industrial policy(soft industrial policy).Problem we are studying and facing is not confirming or denying the industrial policy，but trying to understand which industrial policy we should implement，and which will determine if China’s economy can be sustainably and steadily developed.When China introduced the industrial policy in 1987，we gave priority to the selective policy；then we formulated the detailed statement about policies on industrial structure，organization，technology and distribution；and we made intervention in economic development taking“guarantee and suppression”and“supporting and controlling”as the method.Though we have made great achievements in implementing the selective industrial policy in the phase of chasing after and with certain technological route，it is difficult for us to realize the targets of perfecting industrial structure and improving efficiency.That is why we must accelerate the transformation of industrial policy.First，we should draw on experience from the 30 years practice in implementing industrial policy，deal with the relation between industrial policy and competition policy，and take the transformation from taking industrial policy as the center to taking competition policy as the center as the basis to make market play the determinant role in resources distribution；second，we should learn from the important fruits of domestic and foreign industrial policy related researches，introduce better industrial policy and do a better job in solving market failure related problems；and third，the government should change its way of behavior，really adhere to the principle of“something we can to，and something we cannot do”，and spend more time and effort on enhancing market function and strengthening competition.

industrial policy；competition policy；selective industrial policy；functional industrial policy

F202

A

1007-8266（2017）11-0003-06

10.14089/j.cnki.cn11-3664/f.2017.11.001

吳敬璉.我國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策：不是存廢，而是轉(zhuǎn)型[J].中國(guó)流通經(jīng)濟(jì)，2017（11）：3-8.

2017-10-09

吳敬璉（1930—），男，江蘇省南京市人，著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員。