何壽奎

（重慶交通大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，重慶市400074）

“一帶一路”公共產(chǎn)品供給困境與路徑優(yōu)化

何壽奎

（重慶交通大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院，重慶市400074）

公共產(chǎn)品供給是“一帶一路”倡議順利推進的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。需要耗費大量資金，但目前“一帶一路”沿線國家地緣政治復(fù)雜，制度環(huán)境各異，經(jīng)濟發(fā)展水平、技術(shù)標準和相關(guān)政策差距明顯，國際公共產(chǎn)品供給風險控制能力有待提升，相關(guān)決策難以形成合力，急需建立公共產(chǎn)品合作協(xié)同供給機制，包括公共產(chǎn)品多元協(xié)同供給制度、公共產(chǎn)品協(xié)同供給決策機制和公共產(chǎn)品供給的風險協(xié)同控制機制。具體而言，可以建立公共產(chǎn)品協(xié)同決策平臺，探索跨區(qū)域公共產(chǎn)品協(xié)同建設(shè)路徑，厘清公共產(chǎn)品供給風險，探討公共產(chǎn)品風險因素傳導(dǎo)規(guī)律，建立公共產(chǎn)品風險分擔機制，確定利益補償方式和風險控制措施，構(gòu)建多層次融資保障體系，優(yōu)化民間資本與政府合作參與“一帶一路”建設(shè)的政策環(huán)境，完善國際合作建設(shè)項目管理規(guī)劃與治理機制，最終實現(xiàn)“一帶一路”建設(shè)的政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通和民心相通。

“一帶一路”；公共產(chǎn)品；供給模式；協(xié)同機制；風險應(yīng)對

一、引言

為了積極推進“一帶一路”倡議，中國政府明確建立多邊合作機制，把基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通作為“一帶一路”建設(shè)優(yōu)先領(lǐng)域，初步建立了相應(yīng)的金融支持體系，設(shè)立了注冊資本500億元人民幣的中國農(nóng)發(fā)重點建設(shè)基金有限公司，國家進出口銀行2016年底支持項目1 200個，簽約金額超過7 000億元人民幣，國家開發(fā)銀行在沿線國家累計發(fā)放貸款1 600億美元。中國政府倡議并籌建亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和絲路基金有限責任公司，中國銀行跟進460個“一帶一路”大型項目，提供680億美元授信支持，撬動投資超過4 000億美元。此外，中國—歐亞經(jīng)濟合作基金、中國—東盟海上合作基金等資金鏈即將貫通，保障“一帶一路”項目紙面清單轉(zhuǎn)為具體行動的資金鏈陸續(xù)建立，但是這些渠道籌集的資金遠遠不能滿足“一帶一路”沿線國家近10.6萬億美元的投資需求[1]。一般而言，各國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共產(chǎn)品供給方面會面臨著巨大的資金缺口，而“一帶一路”沿線國家由于存在貿(mào)易壁壘、投資壁壘及政策障礙，未能充分利用各類融資工具開展項目建設(shè)，公共產(chǎn)品供給缺乏協(xié)同機制，導(dǎo)致資金配置更缺乏效率。

目前，“一帶一路”公共產(chǎn)品供給主要面臨以下問題：第一，各國在公共項目投資主體、決策與運行管理等方面存在差異，需要建立公共項目跨國協(xié)同決策機制、公共產(chǎn)品供給協(xié)同路徑、利益分配機制等基本規(guī)則；第二，需要完善民間資本參與“一帶一路”公共項目建設(shè)的風險管理與激勵機制；第三，項目服務(wù)收費、投資補償、合作糾紛等國際商事爭端解決缺乏支撐平臺，制約了國際公共產(chǎn)品供給模式的創(chuàng)新與發(fā)展；第四，社會資金參與公共項目建設(shè)的監(jiān)管制度不健全，“一帶一路”公共產(chǎn)品協(xié)同供給進展緩慢。本文擬從多元利益均衡角度，研究“一帶一路”公共產(chǎn)品供給決策機制、供給路徑選擇、服務(wù)價格形成機制和利益協(xié)調(diào)機制，并結(jié)合國際合作風險形成機理研究風險應(yīng)對機制，為“一帶一路”公共產(chǎn)品供給機制創(chuàng)新提供決策參考。

二、研究現(xiàn)狀

國際公共產(chǎn)品供給包括政府供給、市場供給和混合供給三種模式，各種供給模式的投資補償與收益“分享”方式各不相同，但都涉及投資補償、收益分配、風險控制與監(jiān)督機制等基本要件。

關(guān)于國際公共產(chǎn)品供給制度與問題。楊默如[2]指出，國際公共產(chǎn)品是具有跨國外部性的物品、資源、服務(wù)、規(guī)則或政策體制。信強[3]指出，“一帶一路”涉及的公共產(chǎn)品存在三個問題：既有公共產(chǎn)品被大國“私物化”，區(qū)域性公共產(chǎn)品供給“碎片化”，公共產(chǎn)品供給嚴重不足。政府應(yīng)該平衡大國間地緣政治，制定對企業(yè)的保護機制，企業(yè)則應(yīng)該重視風險控制制度化，應(yīng)對東道國法律缺陷，平衡各相關(guān)方的利益[4-5]。王霞[6]認為，“一帶一路”沿線地區(qū)政治敏感，國與國之間利益難以協(xié)調(diào)，我國能提供的國際公共產(chǎn)品數(shù)量有限，供給主體單一。唐祥來[7]分析了政府供給、民間資本供給、第三部門供給、PPP供給四種供給模式適用的范圍及其優(yōu)劣。黃河[8]指出，區(qū)域性公共產(chǎn)品必須有相應(yīng)融資機制作為保障。袁佳[9]認為，應(yīng)充分發(fā)揮不同類型金融機構(gòu)在“一帶一路”建設(shè)中的作用，建立社會資本與投資項目激勵機制。姚公安[10]認為，考慮到經(jīng)濟水平及資源環(huán)境狀況，沿線欠發(fā)達國家大多選擇由政府主導(dǎo)的以建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（Build-Operate-Transfer，BOT）模式和資源—補償—項目（Resource-Compensate-Project，RCP）模式為主、以公私合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式和轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（Transfer-Operate-Transfer，TOT）模式為輔的市場化項目融資模式來解決資金短缺問題。

關(guān)于“一帶一路”建設(shè)國別與政治風險的控制。沈夢溪[11]認為，國家之間政治差異對外商直接投資風險有影響，政治環(huán)境越好，外商直接投資風險越低，國家風險影響項目資本結(jié)構(gòu)，多邊開發(fā)金融機構(gòu)的參與能顯著帶動其他社會資本參與項目融資。趙睿[12]建立模型以驗證國別風險當期和傳導(dǎo)情況，提出通過政策引導(dǎo)、金融貿(mào)易合作等方式降低國別風險，以風險監(jiān)測、預(yù)警、緩釋等手段管控國別風險。蔣姮[13]提出政治風險預(yù)警方案，建議采取海外投資風險保障措施，推動企業(yè)海外投資合規(guī)體系建設(shè)。

關(guān)于金融與合作投資風險。曲麗麗[14]分析了“一帶一路”建設(shè)中相關(guān)的金融風險，提出普適性法律監(jiān)管的組織和規(guī)章，以完善金融風險預(yù)警機制。李鋒[15]分析投資風險成因，論證了完善政策、改善投資環(huán)境、強化市場機制的作用。韓民春[16]研究了東道國政治、文化距離和雙邊關(guān)系對外商直接投資的影響，提出建立“一帶一路”沿線國家風險評級體系和投資保險制度，加強互聯(lián)互通以控制投資風險。翁東玲[17]分析了沿線各國在金融合作與金融監(jiān)管方面的現(xiàn)狀，認為各國央行應(yīng)加強協(xié)調(diào)與合作，商業(yè)銀行應(yīng)實施差異化的經(jīng)營與管理，并鼓勵民間資本參與項目投資，金融機構(gòu)也要處理好各種公共關(guān)系。

關(guān)于“一帶一路”公共產(chǎn)品供給法規(guī)與安全風險。朱建元[18]認為，我國對外投資缺乏國家法律銜接，參與企業(yè)沒有統(tǒng)一的法制保障，沿線國家應(yīng)建立公共采購法律體系以化解政治風險。方琳瑜[19]分析了跨國合資并購中的知識產(chǎn)權(quán)風險與成因，提出海外知識產(chǎn)權(quán)風險預(yù)警與管理機制。關(guān)于合作安全風險，王衛(wèi)星[20]認為，由于沿線國家政局動蕩、地區(qū)沖突，相關(guān)經(jīng)貿(mào)投資運營風險加大，有必要建立“經(jīng)濟+安全”協(xié)同控制平臺。劉艷[21]認為，沿線國家中WTO成員比重不高，雙邊投資保護協(xié)定陳舊，自由貿(mào)易協(xié)定區(qū)域性差異大，應(yīng)加速與區(qū)域國家的貿(mào)易談判進程，以多元化供給降低能源來源國風險，以信息共享協(xié)調(diào)宏觀經(jīng)濟政策，穩(wěn)定匯率，推進人民幣國際化，降低“一帶一路”項目建設(shè)的經(jīng)濟和金融風險。

綜上，現(xiàn)有文獻對“一帶一路”公共產(chǎn)品供給模式研究較多，主張發(fā)揮社會資本與金融機構(gòu)的作用，完善法規(guī)，加強合作協(xié)同控制合作風險，但對風險條件下國家之間公共產(chǎn)品的合作供給路徑與決策機制研究很少，協(xié)同供給機制與利益調(diào)節(jié)機制研究不夠系統(tǒng)，有必要進一步研究“一帶一路”公共項目供給風險形成機理與國際公共產(chǎn)品合作供給風險協(xié)同應(yīng)對機制，以促進合作供給項目的順利實施。

三、“一帶一路”公共產(chǎn)品供給困境及協(xié)同供給的意義

（一）“一帶一路”公共產(chǎn)品供給機制現(xiàn)狀與困境

“一帶一路”公共產(chǎn)品包括鐵路、機場、港口、工業(yè)園區(qū)公共設(shè)施、跨國輸油供氣管道、跨地區(qū)醫(yī)療法律公共服務(wù)、公共安全管理等，涉及跨國項目和各國獨立的項目，近期建設(shè)項目包括中國—巴基斯坦鐵路、南疆-巴基斯坦走廊、霍爾果斯（中國）—熱肯特（哈薩克斯坦）鐵路干線、中國—哈薩克斯坦—俄羅斯跨境公路通道建設(shè)等?！耙粠б宦贰毖鼐€總?cè)丝诩s44億人，經(jīng)濟總量約21萬億美元，分別約占全球的63%和29%。沿線國家大多是人口眾多但基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、資源開發(fā)相對落后的發(fā)展中國家，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的需求龐大。2016—2020年，“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施合意投資需求至少在10.6萬億美元以上，在國家層面，預(yù)計啟動重點項目900多個。[22]目前，絲路基金及亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行在“一帶一路”公共產(chǎn)品供給中發(fā)揮著引領(lǐng)作用。由于“一帶一路”沿線國家的經(jīng)濟發(fā)展水平存在明顯差異，資金充裕和匱乏并存，這意味著通過加強金融資源的互通與整合來實現(xiàn)整個區(qū)域的設(shè)施聯(lián)通有著良好的資金基礎(chǔ)和廣闊的投資空間。中國建設(shè)銀行在“一帶一路”沿線已儲備了176個重大項目，投資金額約3 000億美元，主要涉及電力、建筑、礦產(chǎn)、交通、油氣、通信等行業(yè)[22]。據(jù)了解，中國工商銀行和中國建設(shè)銀行的貸款額僅為投資金額的一小部分，未來仍有很大的發(fā)展空間。

“一帶一路”公共產(chǎn)品在建設(shè)中面臨著諸多困境，下面主要以東南亞為例進行說明。

1.地緣政治復(fù)雜。當前，東南亞國家主要面臨著四個層面的地緣政治風險，即雙邊層面、多邊層面、大國博弈層面和地區(qū)安全層面。在雙邊層面，近年來中國的崛起引起了世界格局的整體調(diào)整，東南亞國家對中國的崛起感到警惕和不安。一方面對中國經(jīng)濟具有很強的依賴性，亟需與中國合作；另一方面，又對中國的“一帶一路”建設(shè)產(chǎn)生懷疑，認為可能另有企圖。在多邊層面，東南亞現(xiàn)有的多邊機制，如東盟、東盟+N的形式，其實質(zhì)是以東盟為絕對中心，其他大國在東南亞的發(fā)展戰(zhàn)略是絕不能排外的，在中國提出“一帶一路”倡議的同時，其他國家也有可能提出與此抗衡的倡議，加之東盟對中國戰(zhàn)略的不信任，導(dǎo)致某些領(lǐng)域開展深度合作的難度加大；在大國博弈方面，東南亞具有豐富的礦產(chǎn)資源和林業(yè)資源，占據(jù)海上重要航道，具有重要戰(zhàn)略地位，使得其成為如美國、歐盟、日本、俄羅斯、印度等大的經(jīng)濟體利益角逐、國際地緣爭端的焦點；在地區(qū)安全層面，南海主權(quán)問題的升溫導(dǎo)致中國與相關(guān)國家關(guān)系緊張，東南亞國家如緬甸內(nèi)部局勢動蕩，泰國與柬埔寨、印尼與馬來西亞國家之間的領(lǐng)土爭端、恐怖主義和海盜等的安全隱患，為“一帶一路”公共產(chǎn)品供給在東南亞的推廣設(shè)置了重重障礙。

2.制度環(huán)境存在差異。隨著第二次世界大戰(zhàn)的結(jié)束，東南亞國家政治經(jīng)濟發(fā)展令世人矚目。除泰國外，其余東南亞十國在戰(zhàn)前都曾是西方國家的殖民地，戰(zhàn)后各國相繼獲得民族獨立，建立了不同的政治體制，如越南、老撾實行人民代表制，印度尼西亞、菲律賓、緬甸實行總統(tǒng)共和制，新加坡、東帝汶實行議會共和制，泰國、柬埔寨、馬來西亞和文萊則是君主制國家。雖然經(jīng)過幾十年的努力，東南亞擺脫了西方國家控制，但在政治、經(jīng)濟、文化上依然受西方殖民國家的影響。如新加坡在政治文化理念上更傾向歐美，法制化比較徹底；印度尼西亞是穆斯林大國，有著400多年的被殖民歷史，因此西方的意識形態(tài)對其有著很大的影響；越南近年來加快了經(jīng)濟和政治體制改革，政治民主化取得一定成效。在東盟的大環(huán)境下，本著平等與合作精神，共同促進地區(qū)經(jīng)濟、文化、社會的發(fā)展，東南亞國家政治、經(jīng)濟、社會、文化具有一定的交集與合作，但各國之間的合作程度有待進一步加深，各種政策體制有待互聯(lián)互通，制度環(huán)境搖擺等問題成為我國企業(yè)在區(qū)域內(nèi)不同國家推進PPP項目的一大難題。

3.經(jīng)濟發(fā)展水平、技術(shù)標準、相關(guān)政策差距明顯。2016年緬甸貧困人口比例高達25.6%，而馬來西亞僅為0.6%，在人均GDP方面，新加坡為52 961美元，而柬埔寨人均GDP僅為1 230美元[23]。經(jīng)濟發(fā)展的差異使得我國企業(yè)在推廣PPP多元供給模式時應(yīng)根據(jù)市場需求進行區(qū)別對待，如新加坡、馬來西亞等經(jīng)濟較為發(fā)達的國家基礎(chǔ)設(shè)施相對完善，宜將重心轉(zhuǎn)移到能源、金融、房地產(chǎn)、科技、交通項目的開發(fā)；對于緬甸、菲律賓等經(jīng)濟發(fā)展落后國家應(yīng)優(yōu)先建設(shè)能源、公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施。相關(guān)各國的技術(shù)標準本身存在差異也為我國企業(yè)走出去設(shè)置了一道難關(guān)，如何統(tǒng)一技術(shù)標準還有待研究。公共產(chǎn)品協(xié)同供給的有效實施很大程度上取決于當?shù)卣南嚓P(guān)政策支持，然而相關(guān)政策推進不及預(yù)期，地區(qū)間公共產(chǎn)品協(xié)同供給制度建設(shè)任重道遠。

4.次區(qū)域性公共項目協(xié)同供給能力有待提高。次區(qū)域合作是在若干個國家和地區(qū)接壤與跨國界區(qū)域進行的、建立在平等互利原則上的、通過各種生產(chǎn)要素的流動而開展的長期合作往來。東南亞有10個國家相互接壤或隔海相望，各國的領(lǐng)土面積相對較小，“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在此區(qū)域較多涉及次區(qū)域性項目，要實現(xiàn)該地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的宏大目標，首要任務(wù)是對該區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施進行整合與完善，這對我國在該區(qū)域的協(xié)調(diào)能力提出了很高要求。2017年5月在北京召開的“‘一帶一路’國際合作高峰論壇”形成76大項、270多項有代表性的成果，其中不乏對次區(qū)域性項目國家間的矛盾未雨綢繆進行調(diào)解的協(xié)議。如中國政府與烏茲別克斯坦、土耳其、白俄羅斯政府簽署國際運輸及戰(zhàn)略對接協(xié)定，中國鐵路總公司與相關(guān)國家鐵路公司簽署了《中國、白俄羅斯、德國、哈薩克斯坦、蒙古國、波蘭、俄羅斯鐵路關(guān)于深化中歐班列合作協(xié)議》，中國交通運輸部與柬埔寨、巴基斯坦、緬甸等國有關(guān)部門簽署“一帶一路”交通運輸領(lǐng)域合作文件等等。但總體來說，東南亞國家經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟發(fā)展政策、政治制度存在巨大差異，我國對該地區(qū)次區(qū)域項目的投資洽談、項目設(shè)計和行業(yè)標準等方面溝通協(xié)調(diào)的任務(wù)繁重。

5.國際化公共產(chǎn)品供給風險控制能力亟需提升。“一帶一路”背景下國際公共產(chǎn)品合作供給的時間不長，缺乏國際化經(jīng)驗。有的項目盲目上馬，缺少對東道國市場和政治的風險識別與風險控制管理辦法。與發(fā)達國家相比，我國企業(yè)在國際項目運營管理方面還處在學(xué)習和摸索階段。2011年利比亞爆發(fā)武裝沖突，中國50多個大型承包項目、合同金額涉及188億美元受到嚴重波及，造成巨大損失；中電投在緬甸的密松水電站項目由于社會責任意識淡薄，與當?shù)厣鐣艚^，忽視群眾基礎(chǔ)，且只注重依仗當?shù)卣P(guān)，最后遭到群眾反抗，于2011年9月被迫停止[24]；中海外聯(lián)合體于2009年9月以低于波蘭政府預(yù)算46%的投資額中標公路項目，欲通過此項目打開歐洲市場，但隨著全球經(jīng)濟回暖，原材料上漲、管理不當、合同不利等原因?qū)е铝颂潛p。將PPP模式運用于“一帶一路”需要調(diào)和與東道國政府、群眾和企業(yè)之間的關(guān)系，種種失敗案例警示我國企業(yè)在風險識別與控制、國際化專業(yè)人才培養(yǎng)、國際經(jīng)營管理、拓展國際市場渠道、東道國法律法規(guī)解讀等方面的能力還需得到提升和重視。

（6）沿線國家在“一帶一路“公共產(chǎn)品供給決策方面難以形成合力，不能滿足各國經(jīng)濟發(fā)展需求。國家之間的項目戰(zhàn)略目標存在差異，大國之間、地區(qū)之間建設(shè)利益難以協(xié)調(diào)；跨國公共項目建設(shè)缺乏溝通平臺，在國際公共產(chǎn)品供給范圍、供給主體、土地政策、合作供給方式、運行管理模式、利益分配等方面協(xié)調(diào)難度較大。沿線國家法律體系存在差異，給公共產(chǎn)品合作供給與運行管理帶來障礙，需要建立國家法規(guī)標準協(xié)同管理平臺，建立國際化、便利化的合作糾紛解決機制。

（二）建立“一帶一路”公共產(chǎn)品協(xié)同供給機制的意義

1.為“一帶一路”公共產(chǎn)品供給路徑選擇與決策機制提供參考。基于“一帶一路”公共產(chǎn)品技術(shù)經(jīng)濟特征、融資機制、供給結(jié)構(gòu)及制度政策現(xiàn)狀梳理，厘清公共產(chǎn)品財政投資與市場融資、國內(nèi)市場與國外市場的內(nèi)在關(guān)系，結(jié)合不同類型公共產(chǎn)品設(shè)計多元化金融結(jié)構(gòu)與供給機制，探索國家之間合作供給路徑，厘清“一帶一路”公共產(chǎn)品多層次供給方式的選擇機理，創(chuàng)新公共產(chǎn)品供給機制。

2.有利于完善公共產(chǎn)品多元協(xié)同供給治理機制。創(chuàng)新多元化多層次融資體系下“一帶一路”公共產(chǎn)品建設(shè)治理機制，構(gòu)建跨國公共產(chǎn)品組織管理模式與決策機制，建立多元化融資項目金融監(jiān)管、激勵監(jiān)督機制和商事糾紛解決機制；理順公共產(chǎn)品服務(wù)價格，運用國家之間的財政、金融和稅收手段，建立平衡各方利益的補償機制。

3.建立風險協(xié)同應(yīng)對機制，促進“一帶一路”國際公共產(chǎn)品可持續(xù)供給。建立公共產(chǎn)品合作供給風險協(xié)同應(yīng)對機制，促進“一帶一路”公共產(chǎn)品持續(xù)、安全供給；探索合作供給風險形成機理，完善多元融資體系下“一帶一路”公共產(chǎn)品供給投資補償機制與風險應(yīng)對機制，構(gòu)建設(shè)施聯(lián)通和資金融通的合作機制與風險應(yīng)對機制，為“一帶一路”項目可持續(xù)實施提供理論依據(jù)和實踐參考。

四、“一帶一路”公共產(chǎn)品供給路徑優(yōu)化與風險協(xié)同控制

（一）構(gòu)建“一帶一路”公共產(chǎn)品多元協(xié)同供給制度體系

由于政府財政資金有限，國家之間經(jīng)濟發(fā)展水平存在較大差異，公共產(chǎn)品需求多種多樣，應(yīng)結(jié)合“一帶一路”公共產(chǎn)品性質(zhì)與管理特征，分類選擇供給模式，健全項目運行機制。目前，“一帶一路”公共產(chǎn)品供給制度體系尚未形成，完全依靠市場機制的時機還不成熟，可以采取政府引導(dǎo)、社會資本參與、市場運作的模式，將政府供給與市場供給相結(jié)合，明晰產(chǎn)權(quán)與管理職責；以項目區(qū)分理論和公共產(chǎn)品理論將項目區(qū)分為國際純公共項目、國際準公共項目，充分考慮東道國政府、社會投資者、企業(yè)的相關(guān)利益，根據(jù)“物有所值”（Value for Money，VFM）基本原理，根據(jù)不同供給主體供給效率差異以及不同國家投資管理體制差異，建立多層融資模式與效率的關(guān)系模型，根據(jù)各國政府單獨投資、政府合作投資、政府與企業(yè)合作投資、企業(yè)投資、社會資本單獨投資的壽命周期費用模型及供給效率來選擇供給主體。

構(gòu)建“一帶一路”公共產(chǎn)品多層次金融體系和多種融資工具。在界定政府間協(xié)同供給和市場公共產(chǎn)品供給邊界基礎(chǔ)上，明確國際純公共項目以政策性金融為主、國際準公共項目以開發(fā)性金融、商業(yè)性金融為主的原則。利用國有資本與民間資本混合融資、PPP模式、資產(chǎn)證券化與租賃等融資工具，構(gòu)建各國政府、社會資本、國有企業(yè)、國際經(jīng)濟組織合作投資等多層次投資體系，形成多元化、多主體的資金配置模式，為構(gòu)建“一帶一路”公共產(chǎn)品供給政策體系提供經(jīng)濟基礎(chǔ)。

（二）“一帶一路”公共產(chǎn)品協(xié)同供給決策機制與建設(shè)路徑

公共產(chǎn)品供給合作機制、決策機制與服務(wù)價格形成機制是“一帶一路”政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通的關(guān)鍵。提供跨國公共產(chǎn)品必須以國家之間的合作機制為紐帶，確定沿線各國政府服務(wù)于區(qū)域合作目標與各國自身發(fā)展目標的協(xié)同決策。由于公共產(chǎn)品具有一定的自然壟斷性，服務(wù)價格的確定必須有各國政府參與，完善公共產(chǎn)品價值形成機制、利益分配機制，保證公共設(shè)施可持續(xù)利用。

1.建立國際公共產(chǎn)品協(xié)同決策平臺與協(xié)商機制。沿線國家根據(jù)地區(qū)合作框架，可以以東亞、西亞、南亞、中亞五國、中東歐片區(qū)協(xié)同平臺為基礎(chǔ)，構(gòu)建國際公共產(chǎn)品供給決策機制。結(jié)合“一帶一路”沿線區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、政治經(jīng)濟關(guān)系、國家間貿(mào)易協(xié)定、公共產(chǎn)品需求、利益分配等構(gòu)建沿線國家合作供給的動力機制。由于國家之間經(jīng)濟發(fā)展水平存在差異，發(fā)展目標不同，對“一帶一路”項目建設(shè)需求存在差異，東道國之間受益程度存在差異，項目運營期間國家貿(mào)易關(guān)系發(fā)生變化而容易產(chǎn)生新的貿(mào)易沖突，應(yīng)基于區(qū)域經(jīng)濟學(xué)、合作博弈理論與機制設(shè)計理論，分析跨區(qū)域公共產(chǎn)品合作供給利益沖突原因，應(yīng)用協(xié)同決策原理，協(xié)調(diào)沿線各國經(jīng)濟利益。需要完善相關(guān)協(xié)同治理機制，結(jié)合純公共項目、準公共項目的項目控制權(quán)差異和國際投資者投資偏好，建立國際公共項目合作供給多邊治理結(jié)構(gòu)，包括建設(shè)方案決策、建設(shè)目標協(xié)調(diào)、確定投融資結(jié)構(gòu)、建設(shè)技術(shù)標準協(xié)調(diào)、進行質(zhì)量與安全控制、規(guī)劃項目運行管理機制、確定收益分配方案、建立合作管理協(xié)商機制和公共產(chǎn)品多邊合作供給組織模式與決策機制等。

2.探索跨區(qū)域公共產(chǎn)品協(xié)同建設(shè)路徑：（1）公共產(chǎn)品功能定位協(xié)同。結(jié)合各國對公共產(chǎn)品的需求與資源優(yōu)勢，根據(jù)沿線國家的產(chǎn)業(yè)定位統(tǒng)籌考慮公共產(chǎn)品建設(shè)。（2）跨國公共項目規(guī)劃、建設(shè)方案及組織管理協(xié)同。結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展需要，統(tǒng)籌公共產(chǎn)品規(guī)劃與選址，協(xié)調(diào)各國建設(shè)標準，特別是質(zhì)量與環(huán)境生態(tài)保護標準，建立沿線國家城市可持續(xù)發(fā)展協(xié)同機制，在項目規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、環(huán)境保護與污染治理、技術(shù)標準方面建立區(qū)域聯(lián)動機制，統(tǒng)一規(guī)劃、協(xié)同管理，統(tǒng)籌區(qū)域人口、公共產(chǎn)品建設(shè)、經(jīng)濟、資源與環(huán)境；根據(jù)項目投融資結(jié)構(gòu)確定建設(shè)管理模式，協(xié)調(diào)項目建設(shè)各方利益關(guān)系。

（三）建立“一帶一路”跨國公共產(chǎn)品供給的風險協(xié)同控制機制

1.厘清“一帶一路”公共產(chǎn)品供給風險。由于“一帶一路”沿線國家的國際金融政策、國家政治體制、地區(qū)政治格局、社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、政府政局穩(wěn)定狀況等因素的影響，跨國公共產(chǎn)品供給面臨的風險因素眾多，包括國別風險、政策風險、經(jīng)濟風險以及自然風險，其中國別風險與政策風險是重點。

2.探討國家公共產(chǎn)品供給風險因素傳導(dǎo)規(guī)律，為管理決策提供依據(jù)。按照系統(tǒng)動力學(xué)的觀點，各類風險因素為項目投資收益、運行管理帶來諸多不確定性，而相關(guān)風險因素是按照一定規(guī)律進行傳播的，如政治風險必然誘發(fā)政策風險，政策風險必然產(chǎn)生經(jīng)濟風險，經(jīng)濟風險導(dǎo)致項目運行管理風險。需要研究國際公共項目風險發(fā)生規(guī)律以及采取預(yù)防或者減輕風險損失的措施；研究相關(guān)風險因素對項目各方利益的影響，以確定風險補償主體、補償方式與補償額度。

3.建立多元供給模式下國際公共產(chǎn)品風險分擔機制，包括國別風險、政治與政策風險、法規(guī)風險、項目需求風險、地區(qū)金融危機風險、組織協(xié)調(diào)風險的分擔方式。（1）不同國家之間國別風險客觀存在，是難以控制的風險，應(yīng)明確國別風險主要由項目參與方各自承擔。（2）政治與政策風險原則上應(yīng)由東道國政府承擔，但由于各國政府承擔風險的能力不同，相關(guān)國家政策風險損失可能難以完全補償。（3）法規(guī)風險是國家合作項目風險分擔的難點和重點，對于各國在環(huán)境保護、勞務(wù)用工、建設(shè)程序與審批、質(zhì)量與安全管理、稅收等方面的法規(guī)，項目投資者及相關(guān)參與單位必須遵守，如果項目投資主體是本國國有企業(yè)，所在國政府應(yīng)明確企業(yè)風險責任，并為企業(yè)損失建立相關(guān)應(yīng)急機制；如果項目投資主體是社會投資者，由社會投資者承擔法規(guī)風險，政府提供必要的政策指導(dǎo)，政府和社會資本合作項目所在國政府或者東道國政府承擔法規(guī)變化的風險。（4）項目需求風險。項目需求受經(jīng)濟大環(huán)境、項目定位等因素影響，相關(guān)因素是投資人難以控制的，因此需求風險一般由政府和社會投資者共同承擔。地區(qū)金融危機風險屬于區(qū)域性風險，政府和投資人難以控制，該類風險一般由投資者自己承擔。組織協(xié)調(diào)風險是“一帶一路”項目面臨的新問題，需要進一步研究。

4.建立不同供給制度下利益補償方式與風險控制措施，完善公共產(chǎn)品建設(shè)利益補償與分配機制。建立利益補償機制和項目效益分享等激勵機制，激勵各國政府、社會投資者參與公共產(chǎn)品建設(shè)。從帕累托改進和補償原則的角度，提出權(quán)益補償與利益分配政策的改進措施，為“一帶一路”公共產(chǎn)品供給機制設(shè)計提供理論依據(jù)。

一般情況下，公共產(chǎn)品投資的盈利主要來源于三個方面：一是使用者付費，如高速公路、機場工程、供水工程；二是在因公共產(chǎn)品建設(shè)而提高的財政收入中安排資金進行支付，如城市橋梁；三是因項目建設(shè)帶來的周邊區(qū)域商業(yè)升值，根據(jù)公共投資項目收益對投資者進行補償與利益分配，如軌道交通。對于公共產(chǎn)品建設(shè)方、運營方而言，使用者付費模式存在市場效益低于預(yù)期的經(jīng)營風險。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，公共產(chǎn)品的市場收益低于預(yù)期的可能性較大。在第二種投資回報方式中，財政資金支付模式受制于東道國的整體財政能力。必須結(jié)合投資成本、可變收益，確定合作項目彈性特許期，建立多方利益動態(tài)協(xié)調(diào)機制。“一帶一路”沿線部分國家存在嚴重的財政赤字，債務(wù)違約風險較高，因此，“一帶一路”公共產(chǎn)品投資面臨諸多風險，必須建立國際公共產(chǎn)品供給風險協(xié)同應(yīng)對機制。

建立“一帶一路”公共產(chǎn)品協(xié)同供給的風險應(yīng)對機制以實現(xiàn)長期國際合作?！耙粠б宦贰惫伯a(chǎn)品具有明顯的公益性和效益外部性，面臨著政治經(jīng)濟諸多風險，各國政府應(yīng)通過財政、稅收或補貼保證社會投資者的投資收益，針對重大自然災(zāi)害、國家政治風險及區(qū)域金融危機建立風險補償機制。構(gòu)建“一帶一路”建設(shè)的融資風險防范機制，包括風險評估機制、國際風險應(yīng)急基金、國際風險應(yīng)急機制等。建立國際公共產(chǎn)品供給風險評估機制，為項目投資決策與確定風險應(yīng)對措施提供科學(xué)依據(jù)，引導(dǎo)國內(nèi)投資者合理選擇投資區(qū)域與投資領(lǐng)域；建立國際風險應(yīng)急基金，“一帶一路”項目建設(shè)、運營面臨的風險可能給企業(yè)或者地區(qū)帶來巨大損失，通過國際組織、政府和社會組織建立投資項目風險應(yīng)急基金，有利于化解國際公共產(chǎn)品供給風險；建立國際風險應(yīng)急機制，當“一帶一路”項目產(chǎn)生較大政治與經(jīng)濟風險時，通過國家之間協(xié)同應(yīng)對風險，利用國際組織協(xié)調(diào)國家之間的利益，國家之間通過調(diào)整經(jīng)濟政策、貿(mào)易政策共同應(yīng)對風險，各國通過政策補償措施解決投資者部分風險損失。

五、“一帶一路”公共產(chǎn)品協(xié)同供給的制度建設(shè)與政策建議

（一）建立“一帶一路”多層次的融資保障體系

構(gòu)建以絲路基金為引導(dǎo)，國際金融機構(gòu)與國內(nèi)金融機構(gòu)、國家政策性金融與商業(yè)金融、政府財政資金與社會資本、政府主導(dǎo)與企業(yè)參與相結(jié)合的多層次融資保證體系。同時加快推進投融資條件較好的項目建設(shè)速度，將其打造成為早期收獲項目，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，提升區(qū)域內(nèi)外投資者對“一帶一路”項目的信心。

（二）優(yōu)化民間資本與政府合作參與“一帶一路”建設(shè)的政策環(huán)境

為民間資本提供財政與稅收政策支持，為民間資本參與國際合作項目搭建政策咨詢、投資政策與商業(yè)貿(mào)易服務(wù)平臺，在國家層面構(gòu)建國際合作商事糾紛仲裁平臺，為建設(shè)投資與服務(wù)貿(mào)易保險及風險管理提供相關(guān)服務(wù)。

（三）建立國家間公共產(chǎn)品供給協(xié)商與決策機制

在公共產(chǎn)品供給領(lǐng)域，加強沿線國家之間的多邊、雙邊溝通與協(xié)商，構(gòu)建致力于改善沿線國家公共產(chǎn)品投資環(huán)境的協(xié)商機制和對話機制；在資金與公共產(chǎn)品、公共服務(wù)之間搭建信息互通、風險共擔、利益共享的平臺，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共安全與公共服務(wù)領(lǐng)域率先形成制度化協(xié)同決策與合作機制。

（四）完善國際合作建設(shè)項目管理規(guī)則與治理機制

協(xié)調(diào)技術(shù)標準與收益分配政策，編制明晰的“一帶一路”項目風險分擔框架，建立國際合作項目風險協(xié)同控制機制，在沿線基礎(chǔ)設(shè)施投資風險的識別、防范與應(yīng)對方面加強合作。為了避免政治、區(qū)域經(jīng)濟風險造成項目的停滯甚至終止，減少金融機構(gòu)和國家利益遭受的損失，沿線國家應(yīng)就風險評價指標設(shè)計、風險因素跟蹤、重大風險防范與應(yīng)對等展開積極合作。

六、小結(jié)

本文首先梳理“一帶一路”公共產(chǎn)品供給現(xiàn)狀與機制障礙，研究投融資體系和國家間合作機制問題及成因。其次，分析公共產(chǎn)品合作供給路徑與決策機制，提出區(qū)分“一帶一路”公共產(chǎn)品性質(zhì)，分類選擇供給模式，而公共產(chǎn)品供給合作機制、決策機制與服務(wù)價格形成機制是“一帶一路”政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通的關(guān)鍵；基于公共產(chǎn)品合作供給風險探討風險協(xié)同應(yīng)對機制，提出完善公共產(chǎn)品建設(shè)利益補償與分配機制；最后，提出推動“一帶一路”公共產(chǎn)品多元供給機制設(shè)計與國際合作政策建議。

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責任編輯：方程

Research On Supply Difficulties and Path Optimization of Public Goods of the Belt and Road Initiative

HE Shou-kui
（Chongqing Jiaotong University，Chongqing400074，China）

Public products supply is the base and key for us to smoothly implement the Belt and Road Initiative，which needs amount of capital.There are so many problems with the implementation of the Belt and Road Initiative in terms of geopolitics in countries along the Belt and Road，the different institutional environment，economic development level，technological standard，related policies，risk control in international public product supply and related decision-making.The need of public product cooperated and coordinated supply mechanism is in urgent，such as the diversified coordinated supply system，the coordinated supply decision-making mechanism，and the supply risk control mechanism.Specially speaking，we can establish the coordinated decision-making platform for public product，explore the cross-regional coordinated construction path，fully understand the related risk and risk transmission rule，establish the risk sharing system，determine the interests compensation pattern and risk control methods，construct the multi-level financing guarantee system，optimize the policy environment for PPP projects in the Belt and Road Initiative，and perfect the international cooperated project management and governance mechanism to realize the connectivity in terms of policy，infrastructure，trade，capital and popular feelings in the implementation of the Belt and Road Initiative.

the Belt and Road Initiative；public products；supply pattern；coordination mechanism；risk response

F294.1

A

1007-8266（2017）11-0015-08

10.14089/j.cnki.cn11-3664/f.2017.11.003

何壽奎.“一帶一路”公共產(chǎn)品供給困境與路徑優(yōu)化[J].中國流通經(jīng)濟，2017（11）：15-22.

2017-09-20

重慶市社會科學(xué)規(guī)劃項目“‘一帶一路’公共產(chǎn)品供給機制與風險應(yīng)對研究”（2017YBGL153）

何壽奎（1967—），男，四川省西充縣人，重慶交通大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院教授，博士，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為項目管理、PPP項目治理。