劉彥隨 曹 智

精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)及其改革策略

劉彥隨 曹 智

農(nóng)村貧困化是一個(gè)全球性的復(fù)雜社會(huì)難題，消除貧困、縮小城鄉(xiāng)差距是人類實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要目標(biāo)之一。隨著全球工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)村衰落日益成為世界多數(shù)國家面臨的焦點(diǎn)問題。中國政府長期以來高度重視扶貧開發(fā)工作，從新中國成立以來的歷史進(jìn)程看，我國扶貧開發(fā)大致經(jīng)歷了收入分配和社會(huì)發(fā)展減貧（1949—1978年）、體制改革主導(dǎo)的農(nóng)村扶貧（1979—1985年）、解決溫飽的開發(fā)式扶貧（1986—2000年）、鞏固溫飽的全面扶貧（2001—2010年）和全面小康的精準(zhǔn)扶貧（2011年以來）5個(gè)階段。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開放以來，中國有6億多人口脫貧，成為首個(gè)實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國發(fā)展目標(biāo)貧困人口比例減半的國家，中國為人類減貧事業(yè)作出了巨大的貢獻(xiàn)。然而，隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的持續(xù)推進(jìn)，中國剩余貧困人口主要集中分布在中西部深石山區(qū)、高寒區(qū)、民族地區(qū)和邊境地區(qū)，多為一些深度貧困地區(qū)、重度貧困農(nóng)戶，其貧困程度深、脫貧難度大，并具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、頑固性，亟需因地制宜、創(chuàng)新思路、精準(zhǔn)施策、確保成效。

黨的“十八大”報(bào)告提出“到2020年全面建成小康社會(huì)”的宏偉目標(biāo)，而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)最艱巨的任務(wù)是確保到2020年現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧。為此，我國政府針對新時(shí)期農(nóng)村貧困化的特征與問題，創(chuàng)新性地提出了精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，并將建立健全精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制作為扶貧開發(fā)工作的六大機(jī)制之一。實(shí)踐表明，自建檔立卡以來，我國精準(zhǔn)扶貧前沿理論不斷創(chuàng)新，脫貧工作取得顯著成就。我國貧困人口和貧困發(fā)生率分別由2012年的9899萬人和10.2%，下降至2016年的4335萬人和4.5%。新時(shí)期我國精準(zhǔn)扶貧主要涉及政策供給、要素供給、服務(wù)供給、產(chǎn)品供給等多個(gè)方面。從理論上講，扶貧是政府“扶”的供給側(cè)與農(nóng)戶“貧”的需求側(cè)的統(tǒng)一。從典型地區(qū)實(shí)際情況看，當(dāng)前扶貧開發(fā)工作尚存在供給不足、供給無效、供給落后等實(shí)際問題，亟須深入探討精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)及其邏輯聯(lián)系，為深化精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高精準(zhǔn)扶貧質(zhì)量和效率奠定重要基礎(chǔ)。本文圍繞精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主題，結(jié)合精準(zhǔn)扶貧實(shí)地調(diào)查和相關(guān)研究文獻(xiàn)梳理，著眼供需視角剖析了當(dāng)前扶貧開發(fā)面臨的主要問題，初步構(gòu)建了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系，探討了深化精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的策略，為有效推進(jìn)“十三五”期間國家精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略，有序開展精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供參考。

1 基于供給側(cè)的扶貧開發(fā)主要問題

1.1 貧困地區(qū)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展能力不足

（1）貧困地區(qū)自然條件較差，發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。我國貧困人口分布呈現(xiàn)范圍廣且相對集中的空間分布格局，并逐漸向中西部深石山區(qū)、高寒區(qū)、民族地區(qū)和邊境地區(qū)等區(qū)域集聚，整體上呈現(xiàn)3種地域類型：東部平原山丘環(huán)境及革命根據(jù)地孤島型貧困區(qū)，中部山地高原環(huán)境脆弱貧困帶，以及西部沙漠、高寒山地環(huán)境惡劣區(qū)。這些區(qū)域遠(yuǎn)離城市、縣域或道路沿線等經(jīng)濟(jì)相對較發(fā)達(dá)地區(qū)，自然災(zāi)害頻發(fā)，水土資源約束性強(qiáng)，區(qū)位條件差，貧困化“孤島效應(yīng)”明顯，因而社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較為薄弱。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局資料，貧困地區(qū)遭受的自然災(zāi)害是其他地區(qū)的5倍，重點(diǎn)扶貧縣遭受的嚴(yán)重自然災(zāi)害約占全國的一半。

（2）基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)落后，發(fā)展能力不足。貧困地區(qū)的地方財(cái)政普遍面臨增收難問題，發(fā)展資金多依靠財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，自我籌集扶貧資金能力有限，加上自然條件相對惡劣，從而造成基礎(chǔ)設(shè)施保障能力薄弱，公共服務(wù)水平較低，特別是醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老、公共文化和法律等公共服務(wù)領(lǐng)域嚴(yán)重不足，難以滿足脫貧需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全國12.8萬個(gè)建檔立卡村中，6.9萬個(gè)行政村不通客運(yùn)班車；全國87.1萬個(gè)自然村中，33萬個(gè)不通瀝青（水泥）路；貧困地區(qū)農(nóng)田有效灌溉面積比全國平均水平低近20個(gè)百分點(diǎn)；建檔立卡戶中有652萬戶飲水困難，580萬戶飲水不安全。還有，貧困村集體經(jīng)濟(jì)普遍落后，產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，“空心村”“老齡化”現(xiàn)象日益嚴(yán)重，制約了特色產(chǎn)業(yè)培育和發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，約70.8%的貧困村沒有集體經(jīng)濟(jì)，貧困縣農(nóng)民人均純收入僅為全國平均水平的66.8%。

1.2 貧困地區(qū)扶貧的內(nèi)生動(dòng)力不足

（1）扶貧項(xiàng)目和資金難以有效瞄準(zhǔn)貧困群體。集中連片特困地區(qū)是中國扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場，扶貧重點(diǎn)縣和片區(qū)縣之外零星分布的貧困人口多數(shù)得不到有效幫扶措施。扶貧重點(diǎn)縣和片區(qū)縣內(nèi)扶貧項(xiàng)目難以有效瞄準(zhǔn)貧困人口，一些地方存在“精英俘獲”現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在：扶貧項(xiàng)目資源投入與分配的對象目標(biāo)偏離。一些公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)后，貧困戶難以利用其提高收入；部分貧困戶因負(fù)擔(dān)不起到戶項(xiàng)目（如水窖、沼氣、危房改造、移民搬遷等）配套資金而享受不到相關(guān)扶持政策；部分貧困戶因個(gè)人原因難以參與產(chǎn)業(yè)扶貧和金融扶貧政策等。根據(jù)我國西藏地區(qū)固定觀察點(diǎn)數(shù)據(jù)，高收入群體拿到的低保金比低收入群體拿到的多；合作醫(yī)療報(bào)銷金額最多的是中高收入人群，低收入人群報(bào)銷最少；扶貧資金大多以項(xiàng)目形式實(shí)施，而少數(shù)直接到戶資金集中在中等收入和中高收入人群。

（2）幫扶內(nèi)容與形式偏離貧困地區(qū)和貧困人口需求。典型調(diào)查表明，產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策與貧困地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)結(jié)合不夠，難以起到加快貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目因忽略農(nóng)戶勞動(dòng)投入結(jié)構(gòu)、土地持續(xù)利用及土地社會(huì)保障功能，致使貧困農(nóng)戶和普遍農(nóng)戶邊緣化。貧困地區(qū)財(cái)政支出針對性不強(qiáng)，主要用在建設(shè)性支出和政府消費(fèi)性支出，而對貧困對象更加關(guān)注的學(xué)業(yè)、就業(yè)及生產(chǎn)救助、實(shí)用技術(shù)、市場營銷等方面的扶貧支出不足。確定幫扶關(guān)系在前、調(diào)查扶貧需求在后的“不脫鉤”結(jié)對幫扶工作機(jī)制，也難以實(shí)現(xiàn)扶貧供需最優(yōu)匹配；一些地區(qū)駐村工作隊(duì)和幫扶責(zé)任人多采用送錢送物形式，造成貧困戶參與不夠、內(nèi)生動(dòng)力不足等問題，因此扶貧與扶智、扶志、扶業(yè)、扶技的系統(tǒng)幫扶仍需加強(qiáng)。

1.3 扶貧產(chǎn)業(yè)單一、發(fā)展持續(xù)性不強(qiáng)

（1）扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目選擇缺乏綜合評估，產(chǎn)業(yè)市場風(fēng)險(xiǎn)大。一些地區(qū)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目選擇時(shí)缺乏本地資源稟賦的深入挖掘和市場環(huán)境綜合分析，重短期收益、輕長期效益。不少市縣扶貧項(xiàng)目存在產(chǎn)業(yè)同質(zhì)性、低級重復(fù)性、區(qū)域雷同、貪大求快等問題。根據(jù)典型縣域抽樣調(diào)查顯示，在113個(gè)抽樣調(diào)查區(qū)縣中93個(gè)區(qū)縣有產(chǎn)業(yè)扶貧，其中大棚蔬菜、薯類、食用菌、獼猴桃等水果以及藥材、集約養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目規(guī)模較大、同質(zhì)性較突出。部分扶貧項(xiàng)目盲目追求數(shù)量規(guī)模，忽略農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，生產(chǎn)和管理成本大，造成扶貧資源浪費(fèi)，部分農(nóng)戶利益受損甚至導(dǎo)致“因扶致貧”。

（2）扶貧產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)與抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。扶貧項(xiàng)目本應(yīng)該由發(fā)展前景好、市場競爭力強(qiáng)的專業(yè)合作組織或企業(yè)承擔(dān)，才更利于將產(chǎn)業(yè)培育及其發(fā)展起來。但事實(shí)上，由于扶貧項(xiàng)目的“責(zé)任連帶”特征，最終大多由經(jīng)營管理能力比較差的弱勢公司所“吸納”，導(dǎo)致缺乏應(yīng)有的產(chǎn)業(yè)發(fā)展及其帶動(dòng)能力。項(xiàng)目建設(shè)配套資金壓力在一定程度上轉(zhuǎn)移到村莊和社會(huì)，增加了項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)。

（3）扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目缺乏后續(xù)運(yùn)行管理，持續(xù)性不夠強(qiáng)。一些扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目存在重爭取、輕實(shí)施、缺管理的現(xiàn)象，項(xiàng)目驗(yàn)收及持續(xù)跟蹤監(jiān)督機(jī)制不健全。扶貧產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目多由上級部門出資建設(shè)，地方負(fù)責(zé)運(yùn)行和維護(hù)，然而在后續(xù)運(yùn)行中由于缺少相應(yīng)配套資金、相關(guān)技術(shù)人員指導(dǎo)以及銷售渠道不暢、農(nóng)戶參與維護(hù)主動(dòng)性不強(qiáng)，造成很多項(xiàng)目的運(yùn)行時(shí)間不長，甚至荒廢閑置嚴(yán)重。

2 精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。遵照“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”的基本方略，我國精準(zhǔn)扶貧重大政策措施不斷創(chuàng)新，并實(shí)行最嚴(yán)格的考核評估，促使脫貧攻堅(jiān)幫扶方式不斷完善。當(dāng)前深入探究精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系及其邏輯聯(lián)系，成為進(jìn)一步提升精準(zhǔn)扶貧工作成效的重要課題。我國精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系主要包括政策供給、要素供給、服務(wù)供給和產(chǎn)品供給4個(gè)層面，須重點(diǎn)解決“怎么做”“用何做”“做什么”的問題。

（1）政策供給是精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系中的宏觀政策安排、要求及途徑，解決了“怎么做”的問題。政策供給主要包括精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略、“六個(gè)精準(zhǔn)”和“五個(gè)一批”創(chuàng)新理念。精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略從宏觀戰(zhàn)略高度強(qiáng)調(diào)扶貧開發(fā)貴在“精準(zhǔn)”，改變過去“大水漫灌”粗放式扶貧方式為“精準(zhǔn)滴灌”，從而實(shí)現(xiàn)“扶真貧、真扶貧”的目標(biāo)。“六個(gè)精準(zhǔn)”理念指出了實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的具體要求和手段，即扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到位精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)和脫貧成效精準(zhǔn)?！拔鍌€(gè)一批”理念指出了實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的途徑和方式，即發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批以及社會(huì)保障兜底一批。扶貧政策供給關(guān)鍵在適時(shí)精準(zhǔn)、落實(shí)生根。

（2）要素供給是精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系中的資源類型及其安排，解決了“用何做”的問題。生產(chǎn)要素一般包括資本、勞動(dòng)力、土地和技術(shù)等主要內(nèi)容。與之相對應(yīng)，精準(zhǔn)扶貧的要素供給應(yīng)當(dāng)包括專項(xiàng)資金、土地配置、勞動(dòng)力培訓(xùn)、科技扶貧等4項(xiàng)內(nèi)容，這為精準(zhǔn)扶貧的有效推進(jìn)提供了資源基礎(chǔ)與動(dòng)力保障。當(dāng)前亟須在增加扶貧要素供給總量的同時(shí)，著力加強(qiáng)扶貧要素結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整與質(zhì)量效益的不斷優(yōu)化。

（3）服務(wù)供給是精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系中的幫扶類型與內(nèi)容的活動(dòng)形式，產(chǎn)品供給是精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系中的幫扶類型與內(nèi)容的實(shí)物化，服務(wù)供給和產(chǎn)品供給共同解決了“做什么”的問題。服務(wù)供給主要包括產(chǎn)業(yè)扶貧、各級干部幫扶、義務(wù)教育、醫(yī)療保障等4項(xiàng)內(nèi)容；產(chǎn)品供給主要包括農(nóng)村設(shè)施、農(nóng)戶住房和農(nóng)副產(chǎn)品等3項(xiàng)內(nèi)容。服務(wù)供給和產(chǎn)品供給一起為精準(zhǔn)扶貧的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提供了有效手段與系統(tǒng)的組織方式。

在精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系中，不同層面的供給內(nèi)容也存在緊密聯(lián)系。如政策供給對其他供給內(nèi)容具有綱領(lǐng)性指導(dǎo)和全局性引導(dǎo)的作用；要素供給、服務(wù)供給和產(chǎn)品供給之間具有對應(yīng)關(guān)系，服務(wù)供給和產(chǎn)品供給的類型和規(guī)模決定著要素供給的合理結(jié)構(gòu)。然而，在扶貧實(shí)踐中，也存在要素供給、服務(wù)供給和產(chǎn)品供給的關(guān)系顛倒現(xiàn)象，造成了“扶”與“貧”供需不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)。此外，精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系中，不同層面的供給內(nèi)容與扶貧對象具有一定的對應(yīng)關(guān)系。貧困戶、貧困村、貧困縣、貧困區(qū)（片）是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的對象層級。產(chǎn)品供給主要側(cè)重滿足貧困戶脫貧需求；服務(wù)供給主要適應(yīng)貧困村和貧困縣脫貧需求；要素供給主要適應(yīng)貧困縣和貧困區(qū)（片）脫貧需求；政策供給具有一定的普適意義，適應(yīng)于多個(gè)層級的扶貧對象及其脫貧需求。

3 精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革策略

依據(jù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本規(guī)律和目標(biāo)要求，精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系中不同層面的供給內(nèi)容呈現(xiàn)出“政策供給—服務(wù)與產(chǎn)品供給—要素供給—政策供給”的循環(huán)順次關(guān)系。推進(jìn)改革的總體策略應(yīng)以精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略為指引，依據(jù)農(nóng)村貧困化特征與發(fā)展趨勢，確定貧困地區(qū)脫貧發(fā)展的服務(wù)需求和產(chǎn)品需求，配置服務(wù)供給和產(chǎn)品供給，調(diào)整要素供給和優(yōu)化政策供給，力求破解扶貧供需不平衡、不匹配甚至錯(cuò)位問題。嚴(yán)格遵照“兩不愁、三保障”基本標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行精細(xì)化管理、精確化配置、精準(zhǔn)化扶持，推進(jìn)貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧、穩(wěn)定脫貧和持續(xù)脫貧。因此，精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革應(yīng)強(qiáng)化以下4個(gè)方面。

3.1 立足貧困化特征，因貧施策

貧困人口具有貧困戶、貧困村、貧困縣、貧困區(qū)（片）等多級組織結(jié)構(gòu)與空間分布格局。不同尺度和區(qū)域具有差異化的貧困特征，因而對扶貧政策、要素、服務(wù)和產(chǎn)品需求也存在明顯差異。理應(yīng)突出地域差異性和組織結(jié)構(gòu)層次性，針對貧困地區(qū)的貧困化特征、資源稟賦條件以及貧困人群發(fā)展需求，亟須優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧政策供給結(jié)構(gòu)，差別化推進(jìn)制度與政策供給。因地因貧施策，形成貧困區(qū)（片）、貧困縣、貧困村分級，深石山區(qū)、高寒區(qū)、民族地區(qū)、邊境地區(qū)分類的精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)政策體系，著力破解貧中之貧、困中之困的分化局面和短板難題。

主要策略：（1）在貧困區(qū)（片）層面，側(cè)重解決主要交通、水利、能源、通訊及網(wǎng)絡(luò)等重大基礎(chǔ)設(shè)施的短缺問題，推進(jìn)形成區(qū)域聯(lián)系、區(qū)際聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)設(shè)施保障新格局。（2）在貧困縣層面，側(cè)重分類指導(dǎo)、因類施策。深石山區(qū)貧困縣應(yīng)科學(xué)實(shí)施易地扶貧搬遷，加快完善生態(tài)補(bǔ)償、防護(hù)與保育機(jī)制，深化林權(quán)、水權(quán)制度改革，發(fā)展區(qū)域特色種養(yǎng)加新型產(chǎn)業(yè)；高寒區(qū)貧困縣應(yīng)完善生態(tài)補(bǔ)償與保育機(jī)制，適度發(fā)展特色種養(yǎng)產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)；民族地區(qū)貧困縣應(yīng)以民族特色為核心，創(chuàng)新發(fā)展民俗旅游產(chǎn)業(yè)和民族特色產(chǎn)品產(chǎn)銷業(yè)；邊境地區(qū)貧困縣應(yīng)注重興邊睦民，培植邊境特色旅游、特色產(chǎn)品加工和口岸貿(mào)易產(chǎn)業(yè)。（3）在貧困村層面，實(shí)行整村推進(jìn)、靶向治療、對癥幫扶有機(jī)結(jié)合，重點(diǎn)圍繞“五個(gè)一批”，根據(jù)貧困人口致貧原因、貧困類型、貧困程度特征，因人因貧施策。同時(shí)要重視處理貧困村與非貧困村、貧困戶與非貧困戶之間的“新反差”問題。

3.2 堅(jiān)持成效性原則，因地制宜

相對于面廣量大的貧困地區(qū)、貧困人口，扶貧資金和扶貧幫扶力量是十分有限的。問題還在于一些貧困地區(qū)仍存在片面追求扶貧要素、服務(wù)和產(chǎn)品供給規(guī)模的誤區(qū)。不同類型地區(qū)對扶貧要素、服務(wù)和產(chǎn)品的需求類型及程度是有明顯差別的。因地域發(fā)展規(guī)律的差異性，扶貧要素、服務(wù)和產(chǎn)品供給帶來的脫貧成效也存在差異性。如貧困地區(qū)的扶貧道路建設(shè)并不是越多越好，道路建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)模及其供給保障應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀坏乩硖卣鳌⑥r(nóng)村人口變化趨勢、村鎮(zhèn)體系發(fā)展階段等因素評定建設(shè)的必要性與合理性，否則會(huì)在一些地區(qū)出現(xiàn)“路修通了，人走沒了”的道路建設(shè)浪費(fèi)、資金使用效率低下的現(xiàn)象。因此，應(yīng)凸顯貧困鄉(xiāng)村的人地和諧性，立足大數(shù)據(jù)、流空間，優(yōu)化扶貧要素、服務(wù)和產(chǎn)品供給，科學(xué)規(guī)劃和高效利用有限的扶貧資源與資金，深化科技、教育、醫(yī)療、金融和產(chǎn)業(yè)扶貧，保障有效需求的合理供給。主要策略：（1）政策供給方面，以解決深度貧困地區(qū)突出制約問題為重點(diǎn)，以重大扶貧工程和到村到戶幫扶措施為抓手，強(qiáng)化科技支撐體系，加大政策扶持力度，科學(xué)探究制度扶貧、功能扶貧新模式，有效推進(jìn)深度貧困地區(qū)的脫貧攻堅(jiān)。（2）服務(wù)供給和產(chǎn)品供給方面，遵循農(nóng)村發(fā)展階段性和農(nóng)戶脫貧差異性，堅(jiān)持扶貧開發(fā)要同新型城鎮(zhèn)化、園區(qū)化、社區(qū)化發(fā)展相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)戶向適宜地區(qū)集聚，保障基本公共服務(wù)水平。因村因戶幫扶工作務(wù)必有效落地，避免形式主義，正確處理扶貧與脫貧結(jié)合的扶脫一體化關(guān)系，推行科學(xué)扶貧、快樂脫貧，防止算賬式脫貧和區(qū)域性返貧。（3）要素供給方面，要與服務(wù)供給和產(chǎn)品供給相配套、相協(xié)調(diào)，創(chuàng)新扶貧開發(fā)模式，優(yōu)化要素供給結(jié)構(gòu)及質(zhì)量，特別是借鑒農(nóng)村土地制度改革經(jīng)驗(yàn)、土地扶貧優(yōu)惠政策試驗(yàn)、村級光伏電站建設(shè)試點(diǎn)，打好扶貧政策“組合拳”，有序推進(jìn)土地整治工程和適度規(guī)模經(jīng)營，穩(wěn)步推進(jìn)土地資源的資產(chǎn)化、資本化，持續(xù)激發(fā)貧困地區(qū)內(nèi)生發(fā)展的動(dòng)力與活力。

3.3 遵循市場化規(guī)律，因勢利導(dǎo)

產(chǎn)業(yè)扶貧是激活貧困地區(qū)“造血”功能、提升發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力、實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧與可持續(xù)發(fā)展的有效方式。一些地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧仍面臨產(chǎn)業(yè)市場競爭弱、不可持續(xù)發(fā)展的問題，主要是因?yàn)榈胤秸谥贫ǚ鲐毊a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃時(shí)忽略了應(yīng)當(dāng)遵循的市場原則和經(jīng)濟(jì)規(guī)律。因此，貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢必突出貧困地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段性、協(xié)同性、戰(zhàn)略性。

主要策略：（1）順應(yīng)資源配置市場化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化規(guī)律，主動(dòng)對接生態(tài)文明、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)長遠(yuǎn)戰(zhàn)略，創(chuàng)新現(xiàn)代股份化機(jī)制、產(chǎn)業(yè)化模式，因勢利導(dǎo)，加快培育農(nóng)村新業(yè)態(tài)、培植發(fā)展新動(dòng)能。（2）突出特色性、本土性，立足區(qū)域自身資源稟賦和比較優(yōu)勢，發(fā)展壯大優(yōu)質(zhì)特色產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)貧困地區(qū)“三生”結(jié)合、“三產(chǎn)”融合。（3）重視發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，創(chuàng)新組織方式和協(xié)同共贏模式。加快營造良好的農(nóng)村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，鼓勵(lì)下鄉(xiāng)企業(yè)、返鄉(xiāng)能人、回鄉(xiāng)學(xué)子率先創(chuàng)業(yè)發(fā)展，創(chuàng)新收益分享機(jī)制，處理好政府、企業(yè)和農(nóng)戶的關(guān)系。（4）探索適度競爭的激勵(lì)扶貧方式，完善扶貧項(xiàng)目競爭申報(bào)、實(shí)施與管控制度，提升項(xiàng)目引導(dǎo)發(fā)展的能力，提高產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目社會(huì)服務(wù)水平，增強(qiáng)扶貧產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的競爭力。

3.4 強(qiáng)化過程性管控，因時(shí)而異

評估與監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧改革策略貫徹落實(shí)，保證政策執(zhí)行效果的有效手段。強(qiáng)調(diào)精準(zhǔn)扶貧的過程性，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)與科技扶貧供給的有序性，亟須建立前期規(guī)劃評審、中期實(shí)施評價(jià)、后期成效評估“三期三評”機(jī)制，健全制度、以評促改、及時(shí)調(diào)適與有效管控。

主要策略：（1）前期規(guī)劃評審階段，注重評審扶貧方案的貧困特征針對性、扶貧資源集約性和扶貧產(chǎn)業(yè)市場性，保證扶貧要素供給規(guī)模、結(jié)構(gòu)及其組合適合當(dāng)?shù)刎毨Щ卣?、符合區(qū)域發(fā)展特點(diǎn)和市場競爭規(guī)律。（2）中期實(shí)施評價(jià)階段，注重評價(jià)扶貧方案執(zhí)行進(jìn)展與落實(shí)到位情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)扶貧產(chǎn)品和服務(wù)供給不足和錯(cuò)位問題，以評促改，保證扶貧服務(wù)供給質(zhì)量和效率。（3）后期成效評估階段，注重評估扶貧方案脫貧成效、投入產(chǎn)出效益，探索多主體、多層級精準(zhǔn)扶貧成效考核辦法，保證扶貧重大政策落實(shí)、產(chǎn)品供給成效顯著；發(fā)掘不同類型地區(qū)農(nóng)村精準(zhǔn)脫貧成功模式、組織方式和科技范式，推進(jìn)系列成功模式與長效機(jī)制的深層研究、深度交流和深入推廣。

4 結(jié)果與討論

我國扶貧開發(fā)事業(yè)已進(jìn)入決勝全面建成小康社會(huì)的精準(zhǔn)扶貧新階段。扶貧是政府“扶”的供給與農(nóng)戶“貧”的需求的統(tǒng)一。當(dāng)前我國貧困地區(qū)仍然存在發(fā)展基礎(chǔ)資源配置弱、發(fā)展能力低下的扶貧供給不足問題，貧困群體協(xié)作弱、內(nèi)生動(dòng)力缺乏的扶貧供需失衡問題，以及扶貧產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱、發(fā)展持續(xù)性不強(qiáng)的扶貧供給落后問題；亟須探明精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)及其邏輯聯(lián)系，為全面深化精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高精準(zhǔn)扶貧質(zhì)量和成效奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略供給側(cè)結(jié)構(gòu)體系，主要包括政策供給、要素供給、服務(wù)供給和產(chǎn)品供給4個(gè)層面。該體系回答了“怎么做”“用何做”“做什么”的問題。同時(shí)，不同層面的供給內(nèi)容具有“政策供給—服務(wù)和產(chǎn)品供給—要素供給—政策供給”的循環(huán)順次關(guān)系。產(chǎn)品供給主要側(cè)重滿足貧困戶脫貧需求，服務(wù)供給主要適應(yīng)貧困村和貧困縣脫貧需求，要素供給主要適應(yīng)貧困縣和貧困區(qū)（片）脫貧需求，政策供給具有一定的普適意義，適應(yīng)于多個(gè)層級的扶貧對象及其脫貧需求。

精準(zhǔn)扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的總體策略，應(yīng)以精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略為指引，依據(jù)農(nóng)村貧困化特征與發(fā)展趨勢，確定貧困地區(qū)脫貧發(fā)展的服務(wù)需求和產(chǎn)品需求，配置服務(wù)供給和產(chǎn)品供給，調(diào)整要素供給和優(yōu)化政策供給；應(yīng)確立精準(zhǔn)扶貧“底線任務(wù)”供給思維，力求破解扶貧供需不平衡、不匹配甚至錯(cuò)位問題，增強(qiáng)扶貧供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性、靈活性、高效性；按照“兩不愁、三保障”基本標(biāo)準(zhǔn)，有效推進(jìn)貧困地區(qū)精準(zhǔn)脫貧、穩(wěn)定脫貧和持續(xù)脫貧，嚴(yán)防精準(zhǔn)扶貧管理與決策中的簡單粗糙和急躁癥。脫貧、致富、奔小康應(yīng)當(dāng)目標(biāo)明確、統(tǒng)籌兼顧、循序漸進(jìn)，避免發(fā)展代扶貧、三步并一步。在深化扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)踐中，立足貧困化特征，因貧施策；堅(jiān)持成效性原則，因地制宜；遵循市場化規(guī)律，因勢利導(dǎo)，強(qiáng)化過程性管控，因時(shí)而異。?

【作者單位：中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所；中國科學(xué)院精準(zhǔn)扶貧評估研究中心】

（摘自《中國科學(xué)院院刊》

2017年第10期）