張旭鵬，盧新海，2，韓 璟，2

（1.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079）

綜述

農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的制度背景、政策解讀、理論爭(zhēng)鳴與體系構(gòu)建：一個(gè)文獻(xiàn)評(píng)述

張旭鵬1，盧新海1，2，韓 璟1，2

（1.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430074；2.華中師范大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430079）

研究目的：綜述農(nóng)地“三權(quán)分置”理論的研究現(xiàn)狀，以期深化對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革理論研究和政策實(shí)施的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而對(duì)中國(guó)農(nóng)地制度變遷方向做出整體性判斷和勾勒。研究方法：綜合運(yùn)用文獻(xiàn)檢索法和對(duì)比分析法。研究結(jié)果：學(xué)界對(duì)于三權(quán)分置改革的制度必然性、功能價(jià)值與積極效應(yīng)的研究存在著共識(shí)，但是對(duì)于“三權(quán)分置”的政策表述、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)源、性質(zhì)和內(nèi)容以及法律制度構(gòu)建的研究卻存在著分歧。研究結(jié)論：現(xiàn)階段農(nóng)地“三權(quán)分置”的政策邏輯和法律邏輯存在著違和性，學(xué)界對(duì)于“三權(quán)分置”的政策解讀和法律解讀存在著難以調(diào)和的矛盾。要想充分發(fā)揮“三權(quán)分置”政策的價(jià)值，就必須消除分歧，重疊共識(shí)，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行法律調(diào)整和完善，最終實(shí)現(xiàn)政策安排和法律設(shè)計(jì)的完美相融。

土地制度；農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；三權(quán)分置；承包權(quán)；經(jīng)營(yíng)權(quán)

1 引言

1949年以后，中國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了一系列重大變革。十一屆三中全會(huì)后，通過(guò)一系列漸進(jìn)式的制度創(chuàng)新，中國(guó)確立了集體所有、家庭承包經(jīng)營(yíng)的土地制度。這一制度安排“實(shí)現(xiàn)了土地權(quán)利在集體和農(nóng)民之間的有效分割，較好處理了國(guó)家、集體與農(nóng)戶之間的土地利益關(guān)系，在短時(shí)間內(nèi)就顯現(xiàn)出以制度創(chuàng)新推動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大活力?！盵1]因此被確立為新時(shí)期的農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，并被反復(fù)強(qiáng)調(diào)要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速變遷，“中國(guó)農(nóng)村土地制度所處的宏觀背景和微觀基礎(chǔ)都正在發(fā)生深刻嬗變?！蓖恋爻邪鼨?quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離成為當(dāng)下中國(guó)在深化農(nóng)村土地制度改革中遇到的一個(gè)重要問(wèn)題。自《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（2014年“中央一號(hào)文件”）以“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的政策話語(yǔ)間接提出“三權(quán)分置”以來(lái)，學(xué)界迅即做出了理論回應(yīng)，政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)和社會(huì)學(xué)學(xué)者均進(jìn)行了不同層面的解讀，但是理論界和實(shí)務(wù)界在“三權(quán)分置”相關(guān)政策和決策的解讀上觀點(diǎn)并不一致，存在著較大的分歧。

隨著2016年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，“三權(quán)分置”正式成為新時(shí)期農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)思想和基本原則，但是理論上的分歧并不會(huì)隨著這一文件的出臺(tái)而消失。分歧的存在表明這一問(wèn)題存在進(jìn)一步討論和檢討的余地。本文回顧、評(píng)述近年來(lái)學(xué)術(shù)界關(guān)于“三權(quán)分置”的相關(guān)文獻(xiàn)，包括三權(quán)分置的宏觀背景、政策解讀、理論爭(zhēng)鳴及體系構(gòu)建等，以期深化對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革理論研究和政策實(shí)施的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而對(duì)中國(guó)農(nóng)地制度變遷方向做出整體性判斷和勾勒。

2 農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的制度背景

2.1 中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的演進(jìn)邏輯

中國(guó)農(nóng)村土地改革是一個(gè)動(dòng)態(tài)演進(jìn)的過(guò)程，其演進(jìn)邏輯不僅是社會(huì)制度變革的基本標(biāo)志，更成為推動(dòng)社會(huì)制度變革的重要力量[2]。

新中國(guó)成立后，隨著《土地法大綱》的頒布和土地改革的進(jìn)行，中國(guó)逐步廢除了封建地主土地所有制，改變了“地主所有、租佃經(jīng)營(yíng)”的制度，兌現(xiàn)了政府“耕者有其田”的政治承諾。但是“土地私有與社會(huì)主義的政治特性是矛盾的”，因此，新中國(guó)土地制度出現(xiàn)了第一次變革，逐步由“農(nóng)民私有私營(yíng)發(fā)展到農(nóng)業(yè)合作化階段農(nóng)民私有、合作經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而發(fā)展到了人民公社體制下的集體所有、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)?！盵1]這一制度安排盡管為實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化奠定了基礎(chǔ)，但是其“在當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平不高的情況下，既無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)公平公正，也難以發(fā)揮集體生產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)，確保應(yīng)有的效率，長(zhǎng)期以來(lái)不能很好解決人民的溫飽問(wèn)題。”[3]因此為改革開放后農(nóng)地制度的第二次轉(zhuǎn)型埋下了伏筆。改革開放后，通過(guò)一系列制度創(chuàng)新，中國(guó)確立了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合、以家庭承包為主要形式的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。這一制度變革的核心是將所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，所有權(quán)仍然歸農(nóng)村集體所有，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利由家庭承包戶所享有。“兩權(quán)分離”的制度安排較好地處理了國(guó)家、集體和農(nóng)民的關(guān)系，順應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的需求，短期內(nèi)極大地提高了勞動(dòng)生產(chǎn)效率，解決了長(zhǎng)期沒有解決的溫飽問(wèn)題，呈現(xiàn)出巨大的制度績(jī)效。

學(xué)者蔡立東等認(rèn)為根據(jù)新中國(guó)成立以來(lái)中國(guó)農(nóng)村土地制度演變過(guò)程可知，中國(guó)農(nóng)地制度演進(jìn)的基本邏輯是“從主要服務(wù)于實(shí)現(xiàn)政治理想到關(guān)注提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、從注重農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的社會(huì)屬性到重視其經(jīng)濟(jì)屬性”[2]。新時(shí)期農(nóng)村土地制度正在發(fā)生兩個(gè)重要的政策方向轉(zhuǎn)變：一是通過(guò)強(qiáng)權(quán)賦能不斷提升農(nóng)民對(duì)土地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度；二是農(nóng)地資源的配置主體發(fā)生了變化，市場(chǎng)在農(nóng)村資源配置中開始起決定性作用[4]。

2.2 “三權(quán)分置”改革的制度必然性

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速深入推進(jìn)，城鄉(xiāng)二元格局被逐漸打破，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)地資源配置狀況和農(nóng)業(yè)外部環(huán)境條件都發(fā)生了深刻變化。截止2016年6月底，全國(guó)農(nóng)戶承包土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)4.6億畝，超過(guò)家庭承包土地的三分之一，在一些沿海地區(qū)，這一比例已經(jīng)達(dá)到了二分之一①國(guó)新辦舉行關(guān)于完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”辦法發(fā)布會(huì).http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/33978/35411/index.htm。。隨著承包農(nóng)戶外出務(wù)工增多、土地流轉(zhuǎn)加快，承包主體與經(jīng)營(yíng)主體分離的情況還會(huì)進(jìn)一步增多，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)混為一體會(huì)帶來(lái)法理上的困惑和政策上的混亂[5]。因此承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的設(shè)置已經(jīng)越來(lái)越呈現(xiàn)出創(chuàng)新的必要。但是對(duì)于如何創(chuàng)新，社會(huì)上提出了多種解決思路，然而考慮“過(guò)去30年來(lái)，中國(guó)農(nóng)村土地制度改革的基本策略是，在所有制鎖定的制約下，探索土地集體所有制的實(shí)現(xiàn)形式?！盵6]因此無(wú)論是主張“落實(shí)集體所有權(quán)”、“國(guó)有永佃”、“國(guó)有永包”，還是主張廢除土地集體所有制，將土地所有權(quán)交給農(nóng)民的制度選擇都不具有現(xiàn)實(shí)的可行性。遵循農(nóng)村土地制度改革的基本邏輯，學(xué)者張紅宇和葉興慶等提出對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行再分割，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分離”，賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)相對(duì)獨(dú)立的權(quán)能[5]。這一改革思路并非理論上的生造，其具有強(qiáng)烈的社會(huì)訴求和深厚的社會(huì)實(shí)踐，是現(xiàn)實(shí)生活倒逼和引導(dǎo)下的制度創(chuàng)新[7]，“實(shí)質(zhì)上是對(duì)30多年所有權(quán)與使用權(quán)分離改革邏輯的延續(xù)”[6]，是農(nóng)地負(fù)載的公法功能與私法功能之間的現(xiàn)實(shí)博弈，遵循了制度變遷的路徑依賴，是農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度多年經(jīng)驗(yàn)與邏輯的反思總結(jié)[8-9]?！叭龣?quán)分置”中承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離是滿足農(nóng)民生存和發(fā)展不同層次需求的形象闡釋[10-11]。

3 農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的政策解讀

盡管三權(quán)分置政策自推出以來(lái)備受各界關(guān)注，一時(shí)間關(guān)于“三權(quán)分置”政策的解讀可謂汗牛充棟，既有學(xué)者對(duì)“三權(quán)分置”的政策表述進(jìn)行闡釋，也有學(xué)者對(duì)“三權(quán)分置”的功能價(jià)值與積極效應(yīng)進(jìn)行肯定，認(rèn)為“三權(quán)分置”是重要的制度創(chuàng)新[12-13]。

3.1 “三權(quán)分置”的政策表述

“三權(quán)分置”政策出臺(tái)后，政策起草和執(zhí)行部門的專家對(duì)“三權(quán)分置”的制度框架進(jìn)行了提煉，認(rèn)為“三權(quán)分置”就是在集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的前提下，進(jìn)一步將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分設(shè)為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的“三權(quán)分置”[5，14]。但是也有部分學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置”更為準(zhǔn)確的表述應(yīng)當(dāng)是集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分置，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之外創(chuàng)設(shè)的具有物權(quán)效力的權(quán)利。這些學(xué)者認(rèn)為，如果將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改稱為承包權(quán)會(huì)“妨害現(xiàn)有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的穩(wěn)定性，而且必然會(huì)造成政策混亂，更令人擔(dān)憂的是引起農(nóng)民心理不穩(wěn)。”[15]

雖然學(xué)界對(duì)于“三權(quán)分置”政策表述存在著差異，但仍存在如下共性：其一，均認(rèn)為是為了實(shí)現(xiàn)中央“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)”這一政策目標(biāo)。其二，均認(rèn)可土地承包權(quán)的主體身份限制，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是不涉及承包權(quán)主體變更的流轉(zhuǎn)。其三，均認(rèn)可土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是能夠自由流轉(zhuǎn)的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利[16]。

3.2 “三權(quán)分置”的功能價(jià)值與積極效應(yīng)

實(shí)行農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的制度設(shè)計(jì)，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段的必然選擇，順應(yīng)了土地關(guān)系變革的現(xiàn)實(shí)需要，符合產(chǎn)權(quán)激勵(lì)作用的內(nèi)在要求，因此必將產(chǎn)生積極的效應(yīng)?，F(xiàn)階段對(duì)于“三權(quán)分置”政策積極效應(yīng)的研究主要有以下幾個(gè)方面：（1）農(nóng)地“三權(quán)分置”政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置”拓展了農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，豐富了雙層經(jīng)營(yíng)體制的內(nèi)含，展現(xiàn)了中國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的持久活力，順應(yīng)了發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的時(shí)代要求，是中國(guó)農(nóng)地制度和基本經(jīng)營(yíng)制度的第二次偉大創(chuàng)新，是對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的時(shí)代升級(jí)[14，17-18]。在“三權(quán)分置”的格局下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素能夠?qū)崿F(xiàn)更優(yōu)化的配置和整合[10-11，19-20]，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的功能也可以得到更加有效的發(fā)揮[10，21]，從而農(nóng)地資源的配置效率將會(huì)獲得極大的提升[2]。（2）農(nóng)地“三權(quán)分置”政策執(zhí)行的法治效應(yīng)。李芳芳等認(rèn)為實(shí)行“三權(quán)分置”可以解除土地對(duì)農(nóng)民身份限制的制約，提升土地社會(huì)保障功能的福利效應(yīng)，并且可以矯治農(nóng)地流轉(zhuǎn)的負(fù)面效應(yīng)[22]。

通過(guò)梳理現(xiàn)有文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段學(xué)界將宏觀社會(huì)政策效應(yīng)納入農(nóng)地“三權(quán)分置”的研究，但大量研究集中在探討農(nóng)地“三權(quán)分置”的經(jīng)濟(jì)效益、農(nóng)地 “三權(quán)分置”對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化及現(xiàn)代化的作用等方面，未能準(zhǔn)確而系統(tǒng)地揭示“三權(quán)分置”的政治價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，“三權(quán)分置”改革的政治社會(huì)價(jià)值仍有待進(jìn)一步詮釋[23]。

4 農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的理論爭(zhēng)鳴

梳理既有文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，“三權(quán)分置”政策提出后，盡管有部分學(xué)者對(duì)其持否定意見，認(rèn)為“農(nóng)村土地三權(quán)分離是經(jīng)濟(jì)學(xué)主導(dǎo)土地改革政策的形象表述，存在明顯的法學(xué)邏輯悖論”[24]，但是更多學(xué)者對(duì)“三權(quán)分置”持肯定意見，然而在“三權(quán)”的權(quán)利結(jié)構(gòu)以及承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)源、性質(zhì)和內(nèi)容上，學(xué)者們卻存在不同見解，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)集中于“農(nóng)戶承包權(quán)”的權(quán)屬定位和“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的權(quán)利性質(zhì)[25]。

4.1 “三權(quán)分置”權(quán)利結(jié)構(gòu)界定

“三權(quán)分置”的政策話語(yǔ)意在堅(jiān)持集體土地所有權(quán)的前提下，把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為農(nóng)戶承包權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，形成所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置并行的權(quán)利結(jié)構(gòu)[26]，但學(xué)界對(duì)此看法不一，主要有以下幾種觀點(diǎn)：

（1）大多數(shù)政策研究者及經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置”的權(quán)利構(gòu)造應(yīng)該是堅(jiān)持集體所有權(quán)不變，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分拆為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。持這種觀點(diǎn)的學(xué)者多從“權(quán)利束”的視角出發(fā)，認(rèn)為“三權(quán)分置”是在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，在農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的基礎(chǔ)上，促使承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)相互分置和并行，賦予集體、承包戶、經(jīng)營(yíng)者各自對(duì)應(yīng)的權(quán)利主體、權(quán)能結(jié)構(gòu)、權(quán)屬關(guān)系和保護(hù)手段[1，5-6，17-18]。劉勝祥認(rèn)為“這是早期權(quán)威解讀所認(rèn)可及“2016年兩辦意見”首先提到的分置路徑，代表了官方的主流意見?！盵27]對(duì)于這種觀點(diǎn)其存在的內(nèi)在缺陷在于不符合他物權(quán)設(shè)立的基本法理，因此無(wú)法在法律上得以表達(dá)[13，28]。如劉征峰指出那種認(rèn)為“農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一個(gè)權(quán)利束，包括占有、使用、收益、處置等子權(quán)利，并且每一項(xiàng)子權(quán)利的內(nèi)容還可以再細(xì)分為由一個(gè)人或多個(gè)人享有的相應(yīng)的權(quán)益”的觀點(diǎn)實(shí)際上是對(duì)大陸法系絕對(duì)所有權(quán)概念的背離?！盵8，29]

目前臨床中有很多的股骨粗隆間骨折患者,而且都是高齡患者,因?yàn)楦啐g患者的骨質(zhì)疏松比較嚴(yán)重,加上患者自身還存著其他的疾病,導(dǎo)致患者接受治療的過(guò)程中容易有慢性疾病發(fā)生,給臨床的治療帶來(lái)了非常大的難度[3]。所以,筆者認(rèn)為這類患者接受治療的時(shí)候,需要提供針對(duì)性的圍手術(shù)期護(hù)理,讓患者的手術(shù)風(fēng)險(xiǎn)得到控制,避免患者的并發(fā)癥發(fā)生。股骨粗隆間骨折是關(guān)節(jié)攘外間骨折。高齡患者的發(fā)病率比較高,男性患者的數(shù)量比女性患者多。線在臨床中對(duì)高齡股骨粗隆間骨折的治療都是采取手術(shù)的方式。患者術(shù)后能夠盡早的下床,對(duì)患者生活質(zhì)量的提升比較明顯

（2）大多數(shù)法學(xué)學(xué)者認(rèn)為，依據(jù)法理邏輯，“三權(quán)分置”應(yīng)當(dāng)是在農(nóng)村現(xiàn)有法律體制已經(jīng)承認(rèn)的農(nóng)民集體土地所有權(quán)、農(nóng)民家庭土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，新設(shè)“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，從而形成“所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)”分置并行的權(quán)利結(jié)構(gòu)[26，28，30]。對(duì)于這種權(quán)利結(jié)構(gòu)中“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的析出邏輯，有學(xué)者認(rèn)為是在土地流轉(zhuǎn)中由農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出來(lái)的，例如張力等認(rèn)為“承包權(quán)本來(lái)就來(lái)自承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其性質(zhì)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一樣，符合權(quán)利分離的構(gòu)造規(guī)則。”[31-32]而學(xué)者高富平則認(rèn)為“三權(quán)分置”改革應(yīng)該是農(nóng)民集體在保留土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上將農(nóng)戶承包權(quán)改造為集體土地的份額權(quán)利，由村集體統(tǒng)一將農(nóng)地承包、出租或發(fā)包給專業(yè)的農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)公司和專業(yè)農(nóng)戶進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村集體在扣除集體提留項(xiàng)目后，按照份額將土地經(jīng)營(yíng)者所支付的土地使用費(fèi)分配給農(nóng)民[33]。

4.2 “三權(quán)分置”中土地承包權(quán)權(quán)屬定位

現(xiàn)階段理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)于承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種什么性質(zhì)的權(quán)利，其內(nèi)涵如何充滿爭(zhēng)議，觀點(diǎn)紛紜。部分學(xué)者以法律的邏輯性主張承包權(quán)為成員權(quán)，還有部分學(xué)者則以政策的邏輯性認(rèn)可承包權(quán)的用益物權(quán)屬性。需要注意的是，由于缺乏清晰的認(rèn)識(shí)，一些權(quán)威專家在不同場(chǎng)合對(duì)土地承包權(quán)做不同的定性，有時(shí)說(shuō)是“物權(quán)”，有時(shí)說(shuō)是“成員權(quán)”[34]。

土地承包權(quán)屬于成員權(quán)范疇?！俺蓡T權(quán)說(shuō)”認(rèn)為土地承包權(quán)實(shí)質(zhì)上是農(nóng)戶享有的承包集體所有土地的資格權(quán)[25]，是一種身份性質(zhì)的權(quán)利[8]，但尚不是一種實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)權(quán)[35]，從某種意義上說(shuō)，這種成員權(quán)屬于自物權(quán)[36]，可以抵押流轉(zhuǎn)[8，24]，例如申惠文認(rèn)為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的概念，已經(jīng)不符合農(nóng)村土地改革的實(shí)際情況。因此，在賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利政策的指引下，農(nóng)民對(duì)集體土地的份額權(quán)日益強(qiáng)化，用成員權(quán)的概念更符合改革的精神。”[24]依據(jù)這種觀點(diǎn)，承包農(nóng)戶一旦取得了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，作為一項(xiàng)過(guò)渡性權(quán)利的土地承包權(quán)就完成了自己的使命，將不復(fù)存在[37]。將土地承包權(quán)定位為成員權(quán)，一方面可以通過(guò)強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的身份認(rèn)同，避免集體土地所有權(quán)主體缺位，促使其依法行使所有權(quán)以壯大集體經(jīng)濟(jì)；另一方面，成員權(quán)的確立也可以使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員分享集體利益的渠道暢通，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的公平分配權(quán)[38]。

（2）土地承包權(quán)屬于物權(quán)范疇?！拔餀?quán)說(shuō)”則主張，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，農(nóng)戶因集體成員資格而取得土地承包權(quán)，承包權(quán)是一種單獨(dú)的物權(quán)性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)權(quán)，是一種實(shí)實(shí)在在的權(quán)利[12，29，31]。 理由是，承包權(quán)的取得雖有身份限制，但其客體指向財(cái)產(chǎn)收益，因而是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)，且承包權(quán)系從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分立而來(lái)，后者本身是一項(xiàng)用益物權(quán)，承包權(quán)自其中分離出來(lái)后，自當(dāng)延續(xù)此種物權(quán)屬性。進(jìn)一步，學(xué)者高海認(rèn)為 “三權(quán)分置”中的承包權(quán)實(shí)際上是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將經(jīng)營(yíng)權(quán)分離之后剩余的權(quán)利的統(tǒng)稱，故而承包權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有一體性和同質(zhì)性，均為用益物權(quán)，待經(jīng)營(yíng)權(quán)回歸承包人后，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)共同回復(fù)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[39]。將承包權(quán)界定為一種資格，混淆了承包權(quán)與農(nóng)民身份的區(qū)別，更重要的是，它無(wú)法實(shí)現(xiàn)承包權(quán)獨(dú)立的意義和價(jià)值。

（3）土地承包權(quán)不是一種獨(dú)立的權(quán)利類型，是受經(jīng)營(yíng)權(quán)限制的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的代稱[12-13]。學(xué)者朱廣新認(rèn)為土地承包權(quán)只是集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)在土地分配上的一種特定化，不是一種獨(dú)立的權(quán)利類型[25]，“三權(quán)分置”中土地承包權(quán)在嚴(yán)格意義上仍是農(nóng)民家庭或個(gè)人所享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)[40]，其只是因承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的部分權(quán)能讓渡于經(jīng)營(yíng)權(quán)而產(chǎn)生的新的權(quán)利內(nèi)容，并非單純承包土地這樣一種權(quán)利資格[29]。

盡管不同學(xué)者基于自身學(xué)科關(guān)注點(diǎn)的差異，從不同的視角對(duì)土地承包權(quán)的性質(zhì)進(jìn)行了闡釋，并且均存在一定的合理性，但是筆者認(rèn)為，對(duì)于“三權(quán)分置”中承包權(quán)的解讀除了要遵循法律邏輯外，還應(yīng)該立足于現(xiàn)有的法律框架。

4.3 “三權(quán)分置”中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)解讀

農(nóng)地“三權(quán)分置”法權(quán)塑造的關(guān)鍵在于經(jīng)營(yíng)權(quán)的定性。對(duì)于“三權(quán)分置”后經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律性質(zhì)，學(xué)界充滿爭(zhēng)議，部分學(xué)者以租賃原理肯定經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)屬性，還有部分學(xué)者則以政策要求經(jīng)營(yíng)權(quán)具有抵押、流轉(zhuǎn)權(quán)能肯定其為用益物權(quán)[41]。除此之外，還有學(xué)者認(rèn)為 經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)因土地流轉(zhuǎn)形式不同而不同，其中轉(zhuǎn)讓、互換產(chǎn)生承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡，具有物權(quán)性質(zhì)，而轉(zhuǎn)包、出租不產(chǎn)生土地承包權(quán)利的讓渡，具有債權(quán)性質(zhì)[42]。

持有“物權(quán)”說(shuō)的學(xué)者從合法性和可行性方面出發(fā)，認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種集占有、使用、收益和處分為一體的新型用益物權(quán)[12，19，31，40，43-44]，其從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離而來(lái)，具有穩(wěn)定性和對(duì)抗性[8]。例如蔡立東等認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以塑造為以“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”為客體的權(quán)利用益物權(quán)[12，34，45]。這些學(xué)者認(rèn)為，從應(yīng)用的角度分析，“三權(quán)分置”改革的一項(xiàng)重要目的就是通過(guò)促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押，來(lái)促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，只有賦予其物權(quán)地位，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)才具備抵押資格，否則，債權(quán)屬性的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)至多只能成為債權(quán)質(zhì)押的標(biāo)[46]。盡管大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)，但是在具體的塑造方式上卻存在不同的看法[25，47-48]。

筆者贊同陶鐘太郎等“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面的物權(quán)塑造而非部分權(quán)能物權(quán)化”的觀點(diǎn)，因?yàn)椤皬摹叭龣?quán)分置”政策目標(biāo)看，三權(quán)之間的對(duì)抗性要求三權(quán)效力的平等性，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)當(dāng)塑造為物權(quán)。從土地經(jīng)營(yíng)權(quán)功能定位看，流轉(zhuǎn)功能是物權(quán)的本質(zhì)屬性，是其處分權(quán)能的具體體現(xiàn)?！盵53]至于部分學(xué)者所認(rèn)為的“三權(quán)分置”有悖于傳統(tǒng)物權(quán)理論這一理論難點(diǎn)，完全可以借助于立法技術(shù)來(lái)解決。

4.4 “三權(quán)分置”中承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容

在明晰土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確定其各自包含哪些權(quán)利內(nèi)容的問(wèn)題值得探討。從現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)看，對(duì)于分離后的承包權(quán)，大部分學(xué)者認(rèn)為其應(yīng)該包括承包地位維持權(quán)、分離對(duì)價(jià)請(qǐng)求權(quán)、征收補(bǔ)償獲取權(quán)以及在此基礎(chǔ)上衍生的有償退出權(quán)、繼承權(quán)等多重權(quán)益[54-55]。不過(guò)也有學(xué)者認(rèn)為承包權(quán)的權(quán)能在于監(jiān)督承包地的使用、到期收回承包地、再次續(xù)保承包、有償退出、限制性流轉(zhuǎn)等[31]。對(duì)于分離后的經(jīng)營(yíng)權(quán)學(xué)者們認(rèn)為其更多表現(xiàn)為耕作、經(jīng)營(yíng)、收益以及其他衍生的入股權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)益[13，20，54-55]。相較與“兩權(quán)分立”模式下的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)除占有、使用和收益的權(quán)利外，最主要的還是包括一定條件下的處分權(quán)，包括再流轉(zhuǎn)、抵押、擔(dān)保和入股等權(quán)利。

由此可見，學(xué)者們對(duì)農(nóng)村土地“三權(quán)分置”格局下土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容已作出了較為細(xì)致的劃分，且劃分結(jié)果既有共識(shí)也存在分歧，但是這種分歧也僅僅是表述方式的差異。盡管學(xué)者們對(duì)分離后經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能內(nèi)容存在不同觀點(diǎn)，但是在中共中央辦公廳 國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》中主要將經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能分為占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、補(bǔ)償權(quán)、優(yōu)先續(xù)租權(quán)、再流轉(zhuǎn)權(quán)和抵押權(quán)。

5 農(nóng)地“三權(quán)分置”改革的體系構(gòu)建

在權(quán)利分置的理論共識(shí)形成之后，不同學(xué)者基于不同的權(quán)屬認(rèn)知及權(quán)利定位，對(duì)“三權(quán)分置”的具體制度設(shè)計(jì)方案進(jìn)行了較為豐富的研究。

部分學(xué)者從產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)層面對(duì)“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行了研究，形成了以下幾種觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該采用創(chuàng)制性的思維路徑，從立法輪的角度塑造“三權(quán)分置”的制度實(shí)現(xiàn)框架，另外一種觀點(diǎn)則認(rèn)為既存規(guī)范體系能夠滿足“三權(quán)分置”的制度需求，主張修改法律以契合政策的要求，例如陳金濤等認(rèn)為擺脫三權(quán)分置制度的法律桎梏，是制度實(shí)施的基礎(chǔ)、依據(jù)和保障[9]。除此之外，還有一種觀點(diǎn)則認(rèn)為“三權(quán)分置”政策的制度實(shí)現(xiàn)，應(yīng)在保留現(xiàn)有相關(guān)法律架構(gòu)基本不變的基礎(chǔ)上，予以兩項(xiàng)權(quán)利的適度創(chuàng)新，其一是集體成員權(quán)的細(xì)致化表達(dá)，其二是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)塑造[53]。

還有一部分學(xué)者對(duì)“三權(quán)分置”的運(yùn)行機(jī)制和實(shí)現(xiàn)方式進(jìn)行了研究：主要有以下幾個(gè)方面：（1）“三權(quán)分置”下農(nóng)地流轉(zhuǎn)。學(xué)者們?cè)趯?duì)現(xiàn)階段農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式和條件限制進(jìn)行檢討的基礎(chǔ)上從不同方面對(duì)“三權(quán)分置”下農(nóng)地權(quán)利流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行了重構(gòu)[12，56-57]，對(duì)流轉(zhuǎn)的客體進(jìn)行了類型化分析[13，31，58]，并且對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)有效流轉(zhuǎn)的物權(quán)多元化以及農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)關(guān)涉流轉(zhuǎn)的法律預(yù)期進(jìn)行了分析[43]。（2）“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。學(xué)者們主要從農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的立法跟進(jìn)和立法的具體問(wèn)題等方面對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度再造進(jìn)行了研究[43-44，56]，包括承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)設(shè)立[44]、抵押中的擔(dān)保財(cái)產(chǎn)[59]、經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的實(shí)現(xiàn)方式及抵押物的處置措施等[56，60]。（3）“三權(quán)分置”相關(guān)制度配套。張力、鄭志峰等對(duì)承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離的利益協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行了研究[31]；夏玉蓮等分析了土地“三權(quán)分離”對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制發(fā)展的影響機(jī)制以及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制創(chuàng)新發(fā)展的趨勢(shì)[10，17]；吳義龍認(rèn)為在“三權(quán)分置”改革中應(yīng)該積極跟進(jìn)配套的社會(huì)保障制度[61]；王小映認(rèn)為完善“三權(quán)分置”的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，需要在完善集體土地所有權(quán)登記的基礎(chǔ)上全面完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記體系[28]。

通過(guò)以上分析可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究主要從產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及相關(guān)制度配套等方面對(duì)“三權(quán)分置”的制度框架和執(zhí)行機(jī)制進(jìn)行了研究，缺乏對(duì)“三權(quán)分置”下集體經(jīng)濟(jì)組織的構(gòu)建及運(yùn)行機(jī)制、農(nóng)民的組織及集體所有制等問(wèn)題的研究，除此之外對(duì)于各種方式和步驟的實(shí)現(xiàn)時(shí)序問(wèn)題也缺乏一定的說(shuō)明，可能會(huì)導(dǎo)致制度難以落地[62]。

6 結(jié)論與展望

本文從制度背景背景、政策解讀、理論爭(zhēng)鳴及體系構(gòu)建等方面對(duì)農(nóng)地“三權(quán)分置”理論進(jìn)行了分析。從既有研究成果看，盡管在國(guó)家政策明確引導(dǎo)下，學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界就“三權(quán)分置”改革展開了激烈探討，然而，令人遺憾的是，學(xué)界對(duì)于“三權(quán)分置”的諸多問(wèn)題并形成基本共識(shí)，農(nóng)地“三權(quán)分置”并未獲得法律上的認(rèn)可，諸多探討僅僅停留在政策層面，究其原因，乃在于“三權(quán)分置”存在政策上與法律上不同的解讀路徑[63]，而兩條路徑又存在難以調(diào)和的矛盾，即政策上所明確的雙重用益物權(quán)的結(jié)構(gòu)體系，違背了“物權(quán)法定”與“一物一權(quán)”的物權(quán)法邏輯以及法律的體系性，而法律邏輯上的成員權(quán)和用益物權(quán)設(shè)計(jì)卻與政策所要求的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置不符[63]。

從政策層面來(lái)看，經(jīng)濟(jì)學(xué)界和管理學(xué)界從主觀上的良好愿望出發(fā)，對(duì)“三權(quán)分置”政策進(jìn)行了解讀，論證了其必要性，肯定了其積極效應(yīng)，認(rèn)為“三權(quán)分置”既兼顧了城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與保護(hù)土地資源和農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的需要，也兼顧了農(nóng)地制度創(chuàng)新中的效率與公平兩大命題，同時(shí)還兼顧了未來(lái)發(fā)展的必要性和現(xiàn)實(shí)條件的可行性，是具備充分可能的一種制度安排。然而，對(duì)“三權(quán)分置”政策這種教條化而非法律性的解讀為政策的法律化埋下了隱患，不僅面臨著現(xiàn)行法律規(guī)范和農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)實(shí)踐的拷問(wèn)，而且在一定程度上誤導(dǎo)了新的農(nóng)村土地權(quán)利制度框架的構(gòu)建。

從法律層面來(lái)看，學(xué)界在三權(quán)應(yīng)否分置、權(quán)能如何配置、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)如何定位等問(wèn)題上未能形成基本共識(shí)。諸多法學(xué)學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置”改革在法理層面并不成熟，其缺乏演變?yōu)榉芍贫鹊暮侠硇?。“三?quán)分置”在法理層面的缺失，使得國(guó)家一些涉農(nóng)新政策的出臺(tái)反倒引起了農(nóng)地制度建構(gòu)的混亂。

政策安排和法律設(shè)計(jì)之間的紛爭(zhēng)使得學(xué)者們對(duì)于“三權(quán)分置”的制度實(shí)現(xiàn)和體系構(gòu)建存在不同的看法。既有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該采用創(chuàng)制型思維路徑，從立法輪的角度塑造“三權(quán)分置”的制度實(shí)現(xiàn)框架；也有學(xué)者認(rèn)為存規(guī)范體系能夠滿足“三權(quán)分置”的制度需求，主張修改法律以契合政策的要求，但是對(duì)于應(yīng)當(dāng)遵循何種標(biāo)準(zhǔn)和方向進(jìn)行修改并未形成基本共識(shí)。

“三權(quán)分置”改革作為新時(shí)期土地制度改革中一種可行的政治選擇，既滿足了中國(guó)農(nóng)地制度變革的宏觀制度約束，又有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造了有利條件，因此不能消極地依現(xiàn)行物權(quán)法對(duì)“三權(quán)分置”作出批判，學(xué)界應(yīng)該積極消弭分歧、形成共識(shí)，思考現(xiàn)實(shí)為何會(huì)提出這樣的問(wèn)題，一方面運(yùn)用法律語(yǔ)言解讀政策文件的革新思想及其要旨，以使立法、修法既符合政策意旨，又具備法律理性，而不應(yīng)使法律或法學(xué)理論成為改革的“絆腳石”或“攔路虎”[64]，另一方面要從立法、司法和行政層面重構(gòu)農(nóng)村土地法律制度，同時(shí)對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的金融、保險(xiǎn)、社會(huì)保障、科技推廣等相關(guān)的法律制度進(jìn)行調(diào)整與更新[65-67]。

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Review on the Background, Policy Interpretation, Theoretical Controversies and Construction of Tripartite Rural Land Entitlement System of Farmland Property Rights

ZHANG Xu-peng1, LU Xin-hai1，2, HAN Jing1，2
（1. College of Public Administration, Huazhong University of Science and Technology, Wuhan 430074, China;2. College of Public Administration, Central China Normal University, Wuhan 430079, China）

The purpose of this paper is to review the research status of the theory concerning tripartite rural land entitlement system of farmland property rights, with a special interest in deepening the understanding of the theoretical research and policy implementation, and then to make a holistic judgment and outline on the rural land system evolution.Methods employed are literature analysis and comparative analysis. The results show that academic research on the necessity, function value and positive effects of the reform on tripartite rural land entitlement system of farmland property rights had common understanding, but there were diverse opinions on the academic fields concerning the nature and contents of contractual right and management right of rural land and how to choose the legal system in order to speed upthe land management right transfer. In conclusion, at the present stage, there is a violation between policy and legal logic of tripartite rural land entitlement system of farmland property rights. Also, there is a contradiction between the policy and legal interpretation about the system in academia. In order to exploit the function of tripartite rural land entitlement system of farmland property rights, we should mitigate our differences and reach a consensus, and we also need to adjust and improve the relevant law on the basis of summarizing practical experiences so as ultimately to a achieve a perfect integration between political agenda and legal system.

land institution; rural land property; tripartite rural land entitlement system of farmland property rights;contractual right; management right

F301.11

A

1001-8158（2017）08-0088-09

10.11994/zgtdkx.20170925.101802

2017-02-02；

2017-08-15

國(guó)家自然科學(xué)基金（71673096，41371522，41501589）；Royal Society International Exchange Project（IE151186）。

張旭鵬（1986-），男，河南洛陽(yáng)人，博士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)、土地經(jīng)濟(jì)。E-mail: xupeng1986@hust.edu.cn

韓璟（1985-），男，河南鄧州人，講師。主要研究方向?yàn)槌鞘邪l(fā)展與土地可持續(xù)利用。E-mail: dzhanjing1985@163.com

（本文責(zé)編：陳美景）