劉先媛

華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海 201620

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“息訪協(xié)議”之行政可訴性分析

劉先媛

華東政法大學(xué)法律學(xué)院，上海 201620

新《行政訴訟法》將“行政協(xié)議”納入行政訴訟受案范圍，然其可訴性邊界尚未在司法實務(wù)中達(dá)成共識。而實踐中因“息訪協(xié)議”引發(fā)的糾紛呈井噴式增加，故其是否作為行政協(xié)議之一種而當(dāng)然具有行政可訴性亟待明確。對此首先應(yīng)肯定，“息訪協(xié)議”可以對當(dāng)事人實體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，因而具有可訴性。其次應(yīng)認(rèn)定，“息訪協(xié)議”會產(chǎn)生行政法上的法律效果，屬于《行政訴訟法》規(guī)定的行政協(xié)議種類之一，因而具有行政可訴性。

息訪協(xié)議；行政協(xié)議；行政訴訟受案范圍

2014年新修訂的《行政訴訟法》最大的亮點(diǎn)之一就是將“行政協(xié)議”明確納入行政訴訟受案范圍。行政協(xié)議原本不符合傳統(tǒng)行政行為理論，但出于實踐的迫切需要，法律只得肯定其行政可訴性。而學(xué)理尚存狹義的行政協(xié)議、中義的行政協(xié)議及廣義的行政協(xié)議之分類，其可訴性的邊界何如目前仍在摸索階段。其中，作為一類日益普遍的行政協(xié)議，“息訪協(xié)議”是否具有行政可訴性則仍未明朗，導(dǎo)致實踐中“同案不同判”現(xiàn)象嚴(yán)重。

一、背景分析

(一)信訪現(xiàn)狀

信訪制度是“直接調(diào)整國家與社會之間關(guān)系的總體性機(jī)制”①，源于1951年政務(wù)院《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》，其設(shè)立之初定位為國家與人民聯(lián)系的紐帶，用以保持國家與人民的密切聯(lián)系。然而，今日之信訪已然成為各類怪相集中誕生與爆發(fā)之處，成為中國社會最積重難返的側(cè)寫，“信訪村”、“馬家樓”、“黑監(jiān)獄”這些信訪的代名詞成為社會不忍直視的傷疤。我國數(shù)千年封建社會人治思想根深蒂固，有著悠久的“告御狀”傳統(tǒng)，百姓中甚至存在對信訪的制度崇拜和路徑依賴。

在信訪大量出現(xiàn)引發(fā)一系列社會問題后，“息訪”逐漸成為各級政府機(jī)關(guān)的重要戰(zhàn)略任務(wù)與考核標(biāo)準(zhǔn)。較之限制信訪者人身自由的攔截、盯梢乃至暴力壓制，息訪協(xié)議作為政府機(jī)關(guān)的文明執(zhí)法方式，因其更為符合“法制化”要求而逐漸得到廣泛青睞。中國裁判文書網(wǎng)數(shù)據(jù)顯示，自2012年至今涉及息訪協(xié)議的案件每年呈翻倍態(tài)勢增長。

(二)司法現(xiàn)狀

雖然行政協(xié)議已然納入行政訴訟受案范圍，但息訪協(xié)議是否屬于行政訴訟受案范圍，實踐中卻態(tài)度不一。行政庭反對其屬于行政訴訟受案范圍，如河南省鄭州市法院認(rèn)為，“《息訴罷訪協(xié)議》的簽訂與執(zhí)行均不是人民法院行政訴訟審查內(nèi)容。”②“本院認(rèn)為，上訴人與鄭州市中原區(qū)須水街道辦事處簽訂的《息訴罷訪協(xié)議書》，該協(xié)議的簽訂和履行不是人民法院行政訴訟審查的內(nèi)容，不屬于人民法院的受案范圍，上訴人提起行政訴訟，不符合法律規(guī)定?！雹鄱裢t反對其屬于民事訴訟受案范圍，如四川省綿陽市法院認(rèn)為，“上訴人提出的撤銷《息訴罷訪協(xié)議》的訴訟請求，并不是民訴法確定的平等主體之間因人身關(guān)系或財產(chǎn)關(guān)系，不屬于民事法律調(diào)整的范疇?！雹?/p>

如此則由于息訪協(xié)議兼具行政性與民事性的特點(diǎn)，導(dǎo)致法院相互推諉，行政相對人不但未得到雙重保護(hù)，反而事實上陷于法律保護(hù)的真空狀態(tài)。

(三)研究現(xiàn)狀

與息訪協(xié)議的大量出現(xiàn)、司法實踐的混亂審判形成鮮明矛盾的是學(xué)術(shù)研究的鮮有涉及，學(xué)術(shù)界基本沒有關(guān)于此項制度的研究。經(jīng)中國知網(wǎng)知識資源總庫以“息訪協(xié)議”為檢索詞，行政法學(xué)科主題檢索只有兩篇論文，而兩篇文章一則發(fā)表于2008年，一則發(fā)表于2011年，時至今日無論社會現(xiàn)實亦或法律規(guī)定都發(fā)生了天翻地覆的變化。

二、息訪協(xié)議可訴性分析

為使司法保護(hù)更加及時、穩(wěn)妥、準(zhǔn)確，法律必規(guī)定一系列起訴的條件，而這些基本條件往往見諸一國的民事訴訟法。我國《行政訴訟法》第一百零一條亦將行政案件受案范圍之判斷標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)引至《民事訴訟法》。

《民事訴訟法》第一百一十九條規(guī)定了民事起訴的四個要件，前三個要件規(guī)范當(dāng)事人能否提起訴訟，第四個要件規(guī)范當(dāng)事人能否提起民事訴訟。首先，從起訴主體角度分析，《民事訴訟法》對原告與被告的資格確定標(biāo)準(zhǔn)做出了區(qū)分。被告僅要求“明確”，而原告則要求“與本案有直接利害關(guān)系”。從學(xué)理角度分析，適格被告只需“書狀表示”即可，而適格原告則須兼?zhèn)洹皶鵂畋硎尽奔啊皩嶓w法律關(guān)系”的要求。書狀表示見于起訴狀自不待言，需著重研究的是有關(guān)“實體法律關(guān)系”的把握，即息訪協(xié)議是否導(dǎo)致當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的變動，若其根本不發(fā)生法律效果，則無訴訟之必要。

(一)信訪權(quán)利定性

給予司法救濟(jì)的前提是權(quán)利受有損害，無損害則無需救濟(jì)。探究息訪協(xié)議是否具有可訴性，首先須明確信訪本身是否屬于公民的“權(quán)利”，而這在理論上存有爭議。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為：信訪是公民行使憲法和法律賦予的權(quán)利的方式，是實現(xiàn)法定權(quán)利的途徑，負(fù)載著一定的政治民主權(quán)利或訴訟權(quán)利，但其本身不是一項權(quán)利，沒有獨(dú)立的權(quán)利外觀。

上述觀點(diǎn)似有合理之處，然究其實質(zhì)乃根源于重實體而輕程序之狹隘觀念。相反，本人傾向于認(rèn)可信訪本身就是公民的一項權(quán)利，其道理與訴權(quán)是一項權(quán)利如出一轍。雖然信訪人內(nèi)心之追求實乃實體法上的權(quán)利，但實體法上的權(quán)利總要依賴程序法上的權(quán)利予以保障，離開了程序法上權(quán)利的保障，實體法上的權(quán)利將無以為“濟(jì)”。

(二)息訪協(xié)議法律效果

在肯定信訪是公民權(quán)利的基礎(chǔ)之上，探究息訪協(xié)議是否具有可訴性，須判斷其能否引起當(dāng)事人權(quán)利狀態(tài)的變動。

實踐中，大量法院只要碰到涉訪案件，便引用《最高人民法院關(guān)于不服信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)<信訪條例>處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復(fù)函》⑤來否認(rèn)信訪人享有相關(guān)訴權(quán)。研讀《復(fù)函》后不難發(fā)現(xiàn)，其并沒有突破基本行政法理論，其判斷行政訴訟受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)仍在于行政行為是否對相對人權(quán)利產(chǎn)生實質(zhì)性影響，而《復(fù)函》涉及的兩項規(guī)定，恰巧都對信訪人的權(quán)利狀態(tài)不產(chǎn)生實質(zhì)性影響。

《復(fù)函》之一涉及信訪機(jī)構(gòu)受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、督促檢查、指導(dǎo)等行為，而信訪機(jī)構(gòu)履行這些職責(zé)并不直接代替主管部門做出決定，也無權(quán)改變主管部門的行政行為，其角色定位為聯(lián)系主管部門與信訪人的紐帶、導(dǎo)管。因此信訪機(jī)構(gòu)的行為并未對信訪人的實體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，自然不具有可訴性。然而一旦信訪機(jī)構(gòu)成為息訪協(xié)議的一方當(dāng)事人，則情況或有不同。

而《復(fù)函》之二對信訪事項有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)作出的“意見”只是表明一種傾向，尚未產(chǎn)生拘束力，尚未對信訪人的權(quán)利狀態(tài)產(chǎn)生影響，因此法院不宜將無強(qiáng)制力的“意見”納入訴訟范圍，因為這有違司法有限性原則、司法謙抑原則，可能導(dǎo)致本來就脆弱的司法公信力雪上加霜。而“意見”只有經(jīng)過法定行政程序的轉(zhuǎn)換，上升為“決定”方可對信訪人的權(quán)利狀態(tài)產(chǎn)生影響。然而，一旦有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)成為息訪協(xié)議的一方當(dāng)事人，則情況或有不同。

究其實質(zhì)，息訪協(xié)議乃行政機(jī)關(guān)通過一定的代價換取相對人做出息訪之承諾、換取相對人對程序終結(jié)的認(rèn)可，而程序終結(jié)將導(dǎo)致相對人信訪權(quán)的喪失。同時，相對人亦因息訪協(xié)議獲得了請求行政機(jī)關(guān)支付相應(yīng)對價的權(quán)利。可見，息訪協(xié)議會對相對人造成實質(zhì)性影響，因而具有可訴性。

三、息訪協(xié)議行政可訴性分析

在認(rèn)可息訪協(xié)議可以向人民法院提起訴訟的基礎(chǔ)之上，需要進(jìn)一步分析其屬于民事訴訟受案范圍亦或行政訴訟受案范圍。

(一)行政協(xié)議可訴性分析

《行政訴訟法》第十二條第一款規(guī)定，“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：……(十一)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等協(xié)議的?！薄蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十一條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規(guī)定的行政協(xié)議。公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：(一)政府特許經(jīng)營協(xié)議；(二)土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；(三)其他行政協(xié)議?！睋?jù)此，行政協(xié)議屬于行政訴訟的受案范圍已無爭議。

(二)息訪協(xié)議行政性分析

在明確行政協(xié)議已然納入行政訴訟受案范圍的基礎(chǔ)之上，若認(rèn)定息訪協(xié)議屬于行政協(xié)議，則其自然得以納入行政訴訟受案范圍。而行政協(xié)議必須具備以下幾個法定條件，一是協(xié)議一方恒定是行政機(jī)關(guān)；二是簽訂協(xié)議的目的是為實現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)；三是協(xié)議內(nèi)容必須具有行政法上的權(quán)利義務(wù)。⑥下文就此三點(diǎn)要素逐一分析。

1.息訪協(xié)議主體

就實踐來看，信訪案件幾乎全部是行政機(jī)關(guān)處理。而就息訪協(xié)議來看，主要也是行政機(jī)關(guān)與信訪人訂立，其主體身份導(dǎo)致協(xié)議雙方地位的不平等。信訪人在協(xié)議締結(jié)伊始除了要承擔(dān)協(xié)議規(guī)定的義務(wù)，還要承擔(dān)行政機(jī)關(guān)因為行政優(yōu)益權(quán)給自己帶來的風(fēng)險，其在協(xié)議締結(jié)及履行過程中的弱勢地位決定了息訪協(xié)議不是一種單純的民事合同。

2.息訪協(xié)議目的

對于協(xié)議的行政性，在實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)上，行政法學(xué)論著中表述為“為實現(xiàn)國家行政管理的某些目標(biāo)”、“為了實現(xiàn)公共利益目的”、“在行政法律關(guān)系的基礎(chǔ)上”等，但其都意在表達(dá)行政協(xié)議所追求的目的是實現(xiàn)行政目的，可見我國行政法學(xué)者對行政協(xié)議的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)均采用“行政目的說”，只是行文方式不同而已。行政主體與信訪人簽訂息訪協(xié)議是為了解決信訪人的實際困難，給予其適當(dāng)救濟(jì)，促使信訪人不再信訪，防止經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展和社會體制轉(zhuǎn)軌過程中引發(fā)的各類社會矛盾激化，進(jìn)而破壞穩(wěn)定的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。其實際目的也是為了實現(xiàn)行政管理的目標(biāo)，從而維護(hù)社會秩序穩(wěn)定，保障社會公共利益，這與“行政目的說”完全吻合。

3.息訪協(xié)議內(nèi)容

息訪協(xié)議的內(nèi)容往往包含行政機(jī)關(guān)給予信訪人一定好處，通常為財產(chǎn)性利益，而信訪人承諾不再到有關(guān)部門信訪，其合同標(biāo)的涉及信訪人公法上的權(quán)利，這有別于民事合同處分私法上的權(quán)利。而關(guān)于息訪協(xié)議內(nèi)容所引發(fā)的當(dāng)事人實際權(quán)利義務(wù)的變動情況，理論上存在不同的觀點(diǎn)。⑦

喪失信訪權(quán)說認(rèn)為，有效的息訪協(xié)議將導(dǎo)致行政相對人信訪權(quán)喪失⑧，實踐中亦有不少法院采此觀點(diǎn)⑨，包括最高人民法院。⑩

協(xié)議無效說認(rèn)為，信訪權(quán)為公民基本權(quán)利，任何單位或個人不得剝奪，包括公民自己，故息訪協(xié)議本身無效。此說思考頗為深刻，然而這一層面尚未被學(xué)術(shù)界和實務(wù)界普遍認(rèn)識。

兩種觀點(diǎn)各有瑕疵，第二種觀點(diǎn)直接否認(rèn)了第一種觀點(diǎn)的合理性，因為意思表示的界限不得逾越人的基本權(quán)利的紅線，而第二種觀點(diǎn)又違背了誠實信用原則，信訪人據(jù)此得以不受本人意思表示之拘束，辜負(fù)了他人的信賴與期待。因此，本人自創(chuàng)程序終結(jié)說?，認(rèn)為雖然息訪協(xié)議本身不可剝奪相對人的信訪權(quán)，然而基于“禁反言原則”、“有限救濟(jì)原則”、“程序終結(jié)原則”?，在當(dāng)事人已然用盡救濟(jì)之時救濟(jì)程序應(yīng)當(dāng)終結(jié)，而息訪協(xié)議正是救濟(jì)用盡最有力的證據(jù)，因為相對人在此表示了對程序終結(jié)的認(rèn)可。?

易言之，息訪協(xié)議實質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)出于公共利益和實現(xiàn)行政管理職能的需要，在其職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)，與信訪人達(dá)成的有關(guān)行政機(jī)關(guān)給予信訪人一定好處，而信訪人承諾息訪的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于可訴的行政協(xié)議范疇。

四、結(jié)論

息訪協(xié)議符合中國當(dāng)前國情，極具中國特色，是一種以合同形式追求社會穩(wěn)定的糾紛解決方式，其程序靈活，可以隨時隨地開展調(diào)解活動；其實施高效，多項糾紛一并協(xié)調(diào)綜合處理，起到良好的緩和矛盾、促進(jìn)社會和諧的積極作用。

然而，從息訪協(xié)議誕生之日起就不斷給法學(xué)界帶來沖擊與困惑，無數(shù)問題與之相伴而生，難以克服。究其根本乃在于此種協(xié)議始終游離于法制軌道之外，因此難以達(dá)到雙方共同追求之效果。為此，應(yīng)當(dāng)以法律方式對之予以規(guī)范，首先肯定其可以對當(dāng)事人實體權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，因而具有可訴性。其次確認(rèn)其會產(chǎn)生行政法上的法律效果，屬于《行政訴訟法》規(guī)定的行政協(xié)議種類之一，因而具有行政可訴性，以此將息訪協(xié)議納入行政訴訟受案范圍。

[ 注 釋 ]

①馮仕政.國家政權(quán)建設(shè)與新中國信訪制度的形成及演變[J].社會學(xué)研究，2012，04：25-47+242.

②孫某某與鄭州市中原區(qū)須水街道辦事處案【(2015)鄭行終字第588號】.

③孫某某與鄭州市中原區(qū)須水街道辦事處拒絕履行協(xié)議案【(2016)豫01行終101號】.

④汪成林訴四川仁智油田技術(shù)服務(wù)股份有限公司合同糾紛案【(2015)綿民終字第1260號】.

⑤《最高人民法院關(guān)于不服信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)<信訪條例>處理信訪事項的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復(fù)函》：“一、信訪工作機(jī)構(gòu)是各級人民政府或政府工作部門授權(quán)負(fù)責(zé)信訪工作的專門機(jī)構(gòu)，其依據(jù)<信訪條例>作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、承辦、協(xié)調(diào)處理、督促檢查、指導(dǎo)信訪事項等行為，對信訪人不具有強(qiáng)制力，對信訪人的實體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實質(zhì)影響.信訪人對信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)<信訪條例>處理信訪事項的行為或者不履行<信訪條例>規(guī)定的職責(zé)不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理.二、對信訪事項有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依據(jù)<信訪條例>作出的處理意見、復(fù)查意見、復(fù)核意見和不再受理決定，信訪人不服提起行政訴訟的，人民法院不予受理.”

⑥韓甲文訴黑龍江省肇源縣人民政府案【(2016)最高法行申45號】.

⑦由于本文核心聚焦在程序法上“信訪”是否屬于行政訴訟受案范圍，故在此不對實體法權(quán)利義務(wù)之變動形態(tài)做過多論述.

⑧黎福亮.論息訪協(xié)議及其效力[D].吉林大學(xué)，2011.

⑨鄭麗英訴王志強(qiáng)、王殿軍申請執(zhí)行人執(zhí)行異議糾紛案【(2015)吉民一終字第82號】.

⑩張志成、李大芳與天津市人民政府再審行政裁定書【(2016)最高法行申2386號】.

?本人提出“程序終結(jié)說”來源于訴訟法相關(guān)制度設(shè)計.最為接近者，當(dāng)屬訴訟法中“認(rèn)諾”這一行為.原告在法庭上向被告提出訴訟請求，被告對原告作出同意履行其訴請的意思表示，這一意思表示本身并不會使被告負(fù)擔(dān)新的債務(wù)，只是對債務(wù)存在的客觀事實予以認(rèn)可并表示自己愿意履行，因此“認(rèn)諾”并不產(chǎn)生新的法律效果.從另一個角度來說，若被告原本對原告并無任何債務(wù)，而被告卻誤為“認(rèn)諾”之意思表示，其仍不因此對原告負(fù)有債務(wù).在此，“認(rèn)諾”僅具訴訟法上的意義，其在程序上免去了原告的舉證負(fù)擔(dān)，而其本身并無實體法上導(dǎo)致權(quán)利義務(wù)關(guān)系變動的效果.若被告“認(rèn)諾”后，成功舉證證明其債務(wù)根本不存在，原告依然承擔(dān)敗訴的不利后果.

?<關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見>：“對涉法涉訴信訪事項，已經(jīng)窮盡法律程序的，依法作出的判決、裁定為終結(jié)決定.”是救濟(jì)用盡后程序終結(jié)導(dǎo)致相對人信訪權(quán)的喪失，而非相對人做出的息訪承諾導(dǎo)致其信訪權(quán)的喪失.

?本人觀點(diǎn)與“喪失信訪權(quán)說”區(qū)別如下：其一，“喪失信訪權(quán)說”認(rèn)為，如果相對人并未做出息訪承諾，則理論上仍享有信訪權(quán)利；而本人認(rèn)為，當(dāng)信訪歷經(jīng)三級，即便相對人并未做出息訪承諾，其仍不得再次就相同事項尋求救濟(jì)，這是制度規(guī)定，而不以相對人意思為轉(zhuǎn)移.其二，“喪失信訪權(quán)說”認(rèn)為，相對人在尚未尋求任何救濟(jì)之時，即做出的息訪承諾將導(dǎo)致其信訪權(quán)利消滅；而本人認(rèn)為，在救濟(jì)用盡前，即便其做出息訪承諾，其仍享有信訪權(quán)利.其三，“喪失信訪權(quán)說”認(rèn)為，其若承諾今后永不信訪，則其信訪權(quán)永久消滅，而本人認(rèn)為其信訪權(quán)僅就涉案事由喪失，其仍可以其他事由行使其信訪權(quán).

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2095-4379-(2017)14-0008-03

劉先媛，華東政法大學(xué)法律學(xué)院，本科生，研究方向：民商法。