駱慶國

（梧州學(xué)院文法學(xué)院，廣西梧州543002）

論糧食儲(chǔ)備的法律規(guī)制

駱慶國

（梧州學(xué)院文法學(xué)院，廣西梧州543002）

對(duì)糧食儲(chǔ)備進(jìn)行法律規(guī)制，主要基于其重要性與市場屬性，這也是當(dāng)前世界主要國家的普遍做法，在我國，對(duì)糧食儲(chǔ)備進(jìn)行法律規(guī)制既有充分的法理依據(jù)，又有客觀的迫切需求。當(dāng)前的首要任務(wù)是制定專門的糧食儲(chǔ)備法，使糧食儲(chǔ)備有法可依；其次，立法要在主體和行為兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)突破。主體方面，一是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)納入到糧食儲(chǔ)備中來，使規(guī)模經(jīng)營下的農(nóng)業(yè)公司成為糧食儲(chǔ)備的主體；二是將糧油購銷公司從地方糧食行政部門剝離出來，成為完全獨(dú)立的法人實(shí)體，從而使糧食行政部門的執(zhí)法監(jiān)督落到實(shí)處。行為方面，重點(diǎn)是糧食入庫、保管和出庫，目標(biāo)是入庫保質(zhì)量，庫存保安全，出庫保流向。

糧食儲(chǔ)備；法律規(guī)制；農(nóng)業(yè)企業(yè)；購銷企業(yè)

常言道：民以食為天。人們要生存必須首先解決吃飯問題，但切不可忘了“病從口入”的古訓(xùn)。糧食既可成為人們安身立命的根本，也可成為致人損傷的元兇。陳化米或以陳化米為原料衍生出來的各種有毒有害食品充斥于食品市場，接連發(fā)生的食品安全事故不斷刺激著消費(fèi)者的神經(jīng)。

盡管近些年來糧食安全事件的發(fā)生多半與糧食儲(chǔ)備的行為本身有關(guān)，但有關(guān)糧食儲(chǔ)備安全的研究卻始終偏重于數(shù)量安全的研究，研究領(lǐng)域多限于經(jīng)濟(jì)學(xué)范疇。如趙子軍[1]的糧食規(guī)模儲(chǔ)蓄研究；程國強(qiáng)[2]的糧食儲(chǔ)備宏觀調(diào)控研究；朱玉東等[3]的地方糧食儲(chǔ)備研究；呂新業(yè)[4]的糧食農(nóng)戶儲(chǔ)備研究。以法律為視角，以規(guī)范糧食儲(chǔ)備質(zhì)量安全的研究付之闕如。劉凌[5]針對(duì)糧食儲(chǔ)備監(jiān)管所提出的立法建議，為我們以法律為進(jìn)路，關(guān)注糧食儲(chǔ)備的質(zhì)量安全起到了很好的引領(lǐng)作用，為研究糧食儲(chǔ)備的法律規(guī)制問題做了很好的鋪墊。

糧食儲(chǔ)備作為一種制度理性，從其誕生之日起就承載了固國體、濟(jì)民命的宏大使命。①然而，圍繞糧食儲(chǔ)備諸行為卻有著善惡的分野，為善則造福國家和民眾，為惡則損人利己。為此，歷朝歷代均以法律規(guī)范之。當(dāng)前，因糧食儲(chǔ)備不當(dāng)所造成的經(jīng)濟(jì)損失十分驚人，而且變質(zhì)糧的出現(xiàn)為業(yè)內(nèi)奸商為惡提供了現(xiàn)實(shí)可能。如何使糧食儲(chǔ)備制度不辱使命，法律規(guī)制是一種可供選擇的有效手段。因此，將糧食儲(chǔ)備從糧食安全的宏大主題中分化出來，將糧食儲(chǔ)備的法律規(guī)制作為一項(xiàng)專題進(jìn)行研究，其意義不僅僅是學(xué)術(shù)上的拋磚引玉，更重要的是隨著研究的展開，一些新觀點(diǎn)的碰撞必將為我國糧食儲(chǔ)備實(shí)踐提供有益的啟迪。

一、糧食儲(chǔ)備的主要規(guī)制手段

（一）行政手段

糧食儲(chǔ)備事關(guān)國家安危和百姓福祉，如何規(guī)制糧食儲(chǔ)備，業(yè)已成為國家層面的永恒命題。處理糧食儲(chǔ)備事務(wù)，行政手段歷來是最常規(guī)的工具，西周就有“倉人掌粟，廩人掌九谷之?dāng)?shù)”的行政安排，時(shí)至今日，行政手段仍然是規(guī)制糧食儲(chǔ)備的主要方式。到目前為止，各省、自治區(qū)和直轄市均制定了儲(chǔ)備糧地方管理辦法，部分省份甚至制定了省、市、縣三級(jí)儲(chǔ)備糧管理辦法。例如，江西省贛州市、新建縣在2004年分別出臺(tái)了《贛州市地方儲(chǔ)備糧管理辦法》和《新建縣縣級(jí)儲(chǔ)備糧管理辦法》。行政手段的權(quán)威性、高效率和超強(qiáng)的內(nèi)化約束力特征，滿足了人們基于糧食儲(chǔ)備重要性而對(duì)制度安排所寄予的期望。

（二）市場手段

國家在市場中的定位是“裁判員”，應(yīng)當(dāng)處于超然狀態(tài)。國家既是“裁判員”，又是“運(yùn)動(dòng)員”被認(rèn)為是市場不成熟的標(biāo)志。盡管糧食的重要性和普及性超過了市場上的任何一種商品，但國家不能以市場主體的身份直接參與，而應(yīng)以借助公司的形式參與其中，通過國有企業(yè)和地方糧食行政管理部門內(nèi)設(shè)的糧油購銷公司儲(chǔ)存的糧食發(fā)揮蓄水池的作用，即通過逆市場的行為平抑糧價(jià)，實(shí)現(xiàn)“豐則貴糴、歉則賤糶”的國家職能，穩(wěn)定糧食市場，避免出現(xiàn)“米貴傷民，糧賤傷農(nóng)”情況的發(fā)生。

（三）科技手段

“無蟲、無變質(zhì)、無鼠害、無事故”是糧食儲(chǔ)備努力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。鑒于糧食的生物屬性，對(duì)溫度、濕度敏感，糧食儲(chǔ)備不可避免地面臨著物理的和化學(xué)的損耗，而且這種損耗是不可逆的，是一種絕對(duì)的損耗?？茖W(xué)技術(shù)作為一種理性的社會(huì)工具，正被日益廣泛地應(yīng)用于社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，糧食儲(chǔ)備也概莫能外。超大規(guī)模的糧食儲(chǔ)備，離開現(xiàn)代儲(chǔ)藏技術(shù)，將會(huì)變得寸步難行。超大規(guī)模的糧倉，需要借助干控技術(shù)創(chuàng)造一個(gè)不利于蟲霉生長的干燥環(huán)境；借助溫控技術(shù)創(chuàng)造一個(gè)不利于蟲霉生長的低溫環(huán)境；借助氣控技術(shù)改變儲(chǔ)糧環(huán)境的氣體配比，達(dá)到殺蟲、抑霉的目的；借助化控技術(shù)阻斷蟲霉正常的代謝過程。

（四）法律手段

通過法律制度保障糧食儲(chǔ)備安全有著悠久的歷史，許多封建王朝制定有自己的官倉法規(guī)。例如，秦朝制定有《倉律》，對(duì)倉糧的入庫、驗(yàn)收、保管、加工、損耗折算等做了嚴(yán)格規(guī)定；唐王朝制定的《廄庫律》共計(jì)28條，一直保存至今；宋元明清相繼四個(gè)朝代，均制定有《倉庫律》或《廄庫律》。由此可見，相對(duì)于其他領(lǐng)域，中國古代在糧食儲(chǔ)備方面的法律規(guī)制是比較細(xì)致和完備的。以法律手段來規(guī)制糧食儲(chǔ)備同樣是當(dāng)前我國糧食管理領(lǐng)域不可或缺的一種重要手段，但需要指出的是，當(dāng)前在糧食儲(chǔ)備方面仍然保持了偏重行政治理的慣性思維，法治意識(shí)不濃厚，其突出的表現(xiàn)就是在現(xiàn)有的法律體系中，僅有《農(nóng)業(yè)法》涉及糧食儲(chǔ)備問題，其他涉及糧食儲(chǔ)備的規(guī)范性文件都是行政法規(guī)、地方性法規(guī)或部門規(guī)章，如《糧食收購條例》《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》《農(nóng)業(yè)基金管理辦法》，法律在糧食儲(chǔ)備中并不占有突出的位置。僅有的涉及糧食儲(chǔ)備的《農(nóng)業(yè)法》因其內(nèi)容過于宏觀，缺乏可操作性，實(shí)務(wù)中充其量僅具有文本法上的意義。

二、用法律規(guī)制糧食儲(chǔ)備的必要性分析

（一）法理學(xué)分析

1.法是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的基本保障。法既是表述公民權(quán)利的基本載體，同時(shí)又是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的重要手段。只有將人們的應(yīng)然權(quán)利法律化和制度化，應(yīng)然權(quán)利才有轉(zhuǎn)化為實(shí)然權(quán)利的可能。[6]生命權(quán)與健康權(quán)是人們最基本的人權(quán)，當(dāng)人的生命和健康都無法得到保護(hù)時(shí)，自由、平等、公平、正義等基本人權(quán)于個(gè)體將變得毫無意義。而維系個(gè)體生命和健康的基本生活資料就是糧食。社會(huì)分工的存在使糧食的供給由農(nóng)田—餐桌變成農(nóng)田—倉儲(chǔ)—餐桌；城鎮(zhèn)化建設(shè)的不斷推進(jìn)，城市人口的幾何級(jí)增長，則使農(nóng)田—倉儲(chǔ)—餐桌的受眾越來越多。同時(shí)，以倉儲(chǔ)糧為依托的現(xiàn)代食品加工業(yè)也獲得快速發(fā)展?，F(xiàn)代食品加工業(yè)在豐富人們生活、提升人們生活品位的同時(shí)，也使陳化糧喬裝打扮進(jìn)入食品序列有了可乘之機(jī)。由此可見，倉儲(chǔ)之于糧食安全，進(jìn)而之于人的生命健康是何等重要！當(dāng)人們呼吁將食品安全上升為人類基本人權(quán)的時(shí)候，用法律規(guī)制糧食儲(chǔ)備不僅理所當(dāng)然，而且變得十分迫切。

2.維護(hù)公共安全是法的基本價(jià)值。法是有價(jià)值取向的，法的價(jià)值取向是多元的，多元的價(jià)值取向是有位階的。在法的諸價(jià)值中，自由、公平、正義、秩序和效率具有不可撼動(dòng)的地位，而且作為法的基本價(jià)值早已成為人們的一種共識(shí)。[7]法是對(duì)社會(huì)物質(zhì)生活的反映，而人類的物質(zhì)生活條件是不斷發(fā)展變化的，這就決定了法是一種流動(dòng)的理性，并進(jìn)而決定了法的基本價(jià)值始終處于一種開放的狀態(tài)。當(dāng)社會(huì)公共安全問題日益成為社會(huì)熱點(diǎn)，而且其威脅主要來自于人類自身的行為時(shí)，作為調(diào)整人類行為的法律理當(dāng)反映社會(huì)的這種需求——將安全納入到自己的價(jià)值體系當(dāng)中，并有必要將其置于價(jià)值位階的最前沿。因?yàn)闆]有安全就沒有生命和健康，沒有生命和健康，自由、公平、正義、秩序和效率就失去了歸依。正如博登海默[8]所言：“人的安全乃是至高無上的法的價(jià)值”。

糧食安全是一個(gè)很寬泛的概念，通常指數(shù)量安全和質(zhì)量安全。在我國，當(dāng)前糧食安全的主要關(guān)注點(diǎn)是質(zhì)量安全。質(zhì)量安全的威脅主要來自于生產(chǎn)環(huán)節(jié)農(nóng)藥的殘存、生物技術(shù)的濫用和水土資源的污染，儲(chǔ)藏環(huán)節(jié)陳化糧的產(chǎn)生和無序流通，加工環(huán)節(jié)食品添加劑的無節(jié)制添加。以上行為，都應(yīng)該納入到法律規(guī)制的范圍中來。

（二）現(xiàn)實(shí)情況分析

1.糧食存儲(chǔ)缺乏法律規(guī)制，糧食物理損耗大。當(dāng)前，我國糧食倉儲(chǔ)缺乏法律層面的統(tǒng)一規(guī)范，糧食儲(chǔ)備庫存管理的依據(jù)主要是2003年頒布的《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》和2009年頒布的《糧油倉儲(chǔ)管理辦法》。這些規(guī)范性文件不僅滯后，而且缺乏法律所具有的強(qiáng)制執(zhí)行力，造成實(shí)踐中糧食存儲(chǔ)隨意性大，浪費(fèi)驚人。農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品加工局局長張?zhí)熳舯硎?，由于糧食存儲(chǔ)不當(dāng)，糧食產(chǎn)后損失率超過8%，每年損失量高達(dá)250億公斤，幾乎占每年糧食總產(chǎn)量的5%，大大超過發(fā)達(dá)國家糧食存儲(chǔ)損失率的平均水平。[9]近些年來，在糧食增產(chǎn)和敞開收購農(nóng)民余糧的雙重?cái)D壓下，國有糧庫的容積明顯不足，由于缺乏法律的強(qiáng)制，糧油存儲(chǔ)企業(yè)缺乏修建優(yōu)質(zhì)庫的動(dòng)力，將大量的糧食存放在代儲(chǔ)庫中，甚至采取簡易穴囤、搭棚做囤、露天堆囤方式。這種簡易的存儲(chǔ)方式，難以采取應(yīng)有的防護(hù)措施，放任雨淋鼠咬，同時(shí)也為火災(zāi)的發(fā)生埋下了隱患。2013年5月3日黑龍江林甸中儲(chǔ)糧直屬庫發(fā)生大火，造成78個(gè)儲(chǔ)糧囤表面過火，損失儲(chǔ)糧4.7萬噸，加上火災(zāi)中糧庫其他設(shè)施的毀損，直接經(jīng)濟(jì)損失近8 000萬元。[10]

2.糧食存儲(chǔ)缺乏法律規(guī)制，糧食化學(xué)損耗大。糧食存儲(chǔ)缺乏法律上的強(qiáng)制，使許多不具備存儲(chǔ)條件的糧倉濫竽充數(shù)在其中。以中國儲(chǔ)備糧管理總公司（以下簡稱“中儲(chǔ)糧”）為例，目前中儲(chǔ)糧有338個(gè)直屬庫，其中優(yōu)質(zhì)庫的存儲(chǔ)量大約在6 000萬噸，而中儲(chǔ)糧每年存儲(chǔ)的糧食和油料大致是大米和大小麥3 000萬噸，玉米5 000萬噸，大豆1 500萬噸，油脂420萬噸，多出來的部分都存儲(chǔ)在1 000多個(gè)代儲(chǔ)庫中。[11]如此算下來，大約有40%的糧油存儲(chǔ)在設(shè)施不達(dá)標(biāo)的庫容中，這種做法極易造成糧食品質(zhì)下降或變質(zhì)。有專家指出：品質(zhì)下降的稻谷不宜加工食用，不僅其色澤暗淡，而有異味無新米香味，而且糧食酸值增高，長期食用有害人體健康。[12]近些年來，國家在擴(kuò)大儲(chǔ)糧倉容方面加大了投入，中儲(chǔ)糧各地直屬倉庫的存儲(chǔ)條件有了明顯改善，但由于缺乏法律規(guī)制，在糧食收購?fù)?，糧食存儲(chǔ)的隨意性并沒有得到根本改變，穴囤、搭棚做囤、露天堆囤等原始存儲(chǔ)方式仍然大行其道。

3.變質(zhì)糧流通缺乏法律規(guī)制，食品安全事件頻發(fā)。糧食是維系人類生存和繁衍的根基，其質(zhì)量安全是保證人體健康的根本。當(dāng)前，我國公民的食品安全遭受著前所未有的威脅，這種威脅有相當(dāng)一部分來自于糧食倉儲(chǔ)環(huán)節(jié)。為加強(qiáng)對(duì)陳化糧處理的監(jiān)管，制止陳化糧倒賣，2002年8月，國家計(jì)劃委員會(huì)、財(cái)政部、國家工商總局、國家糧食局、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行聯(lián)合制定了《陳化糧處理若干規(guī)定》，對(duì)陳化米的購買和處理進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，但實(shí)踐中部分陳化米仍然流入食品市場。為此，2004年國家發(fā)展和改革委員會(huì)、國家糧食局、國家工商總局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好陳化糧銷售處理和監(jiān)管工作的通知》，然而，盡管措辭嚴(yán)厲，但終因缺乏可操作性而流于形式，況且以“通知”的形式出現(xiàn)也難以達(dá)到法律所具有的威懾作用，更多地還是寄望于從業(yè)者的道德自覺。遺憾的是，部分糧食領(lǐng)域的從業(yè)人員在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，罔顧公眾的生命健康，將陳化米摻雜在優(yōu)質(zhì)米中搭配銷售，或通過食品科技拋光后作為優(yōu)質(zhì)米銷售，或?qū)㈥惢邹D(zhuǎn)化成其他食品后流入市場。典型的案件有江西南昌一次性查獲了120噸冒充優(yōu)質(zhì)米銷售的陳化米；號(hào)稱寧波特產(chǎn)的陳化米年糕；江西萍鄉(xiāng)的毒米粉事件；江蘇南通白蒲黃酒廠銷售的4 800萬瓶陳化米黃酒。

事實(shí)證明，糧食儲(chǔ)備事關(guān)國家安全、社會(huì)穩(wěn)定和民眾健康，儲(chǔ)備無小事。然而，承載了“固國體、濟(jì)民命”的糧食儲(chǔ)備，在依法治國的今天，卻仍然游離于法律的規(guī)制之外，并不斷重復(fù)著倉內(nèi)“損失驚人”，倉外“事件頻發(fā)”的故事。將糧食儲(chǔ)備納入法治的軌道，使之在規(guī)范化的道路上健康前行，已經(jīng)刻不容緩。

三、糧食儲(chǔ)備法律規(guī)制的域外啟示

（一）美國

美國是世界著名的產(chǎn)糧大國，糧食儲(chǔ)備方面的立法不僅技術(shù)水平高，而且內(nèi)容完備。1916年美國國會(huì)通過的《美國糧食倉儲(chǔ)法》是美國最早的糧食儲(chǔ)備立法，根據(jù)該法，美國于1917年完成了《糧食倉儲(chǔ)條例》的修訂。根據(jù)以上兩部法令的規(guī)定：凡是從事糧食儲(chǔ)備的主體，一要具備法人資格；二要取得國家的行政許可；三要滿足農(nóng)業(yè)行政主管部門（農(nóng)業(yè)部）規(guī)定的倉儲(chǔ)設(shè)施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)、對(duì)糧食儲(chǔ)備設(shè)施的控制能力以及財(cái)務(wù)健康標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，相關(guān)的法律和條例對(duì)倉儲(chǔ)庫容、倉儲(chǔ)主體的民事責(zé)任和糧食入庫的檢驗(yàn)、分級(jí)、稱重等做了周詳、具體和嚴(yán)密的規(guī)定。隨著糧食儲(chǔ)備行業(yè)不斷有農(nóng)業(yè)公司進(jìn)入，造成進(jìn)入國家糧食儲(chǔ)備庫存的數(shù)量逐年減少，而農(nóng)業(yè)企業(yè)的自有糧食儲(chǔ)備卻呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢?；谠摲N情況，美國國會(huì)著手制定了《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法》，根據(jù)該法的規(guī)定，凡是參與糧食儲(chǔ)備的農(nóng)業(yè)企業(yè)，一要納入國家糧食儲(chǔ)備計(jì)劃，并保證儲(chǔ)備糧食在三年內(nèi)不出現(xiàn)質(zhì)量問題；二要遵守國家關(guān)于儲(chǔ)備糧不得自行處理的規(guī)定，唯有糧食市場價(jià)格劇烈上漲時(shí)方可出售儲(chǔ)備糧，以此平抑市場糧食價(jià)格，當(dāng)糧食的市場價(jià)格仍然居高不下時(shí)，國家儲(chǔ)備糧才可以投放市場，再次進(jìn)行糧價(jià)平抑，以確保糧食價(jià)格回落到合理的水平；三要實(shí)施國家糧食種植計(jì)劃，從事糧食儲(chǔ)備的農(nóng)業(yè)企業(yè)，其糧食生產(chǎn)規(guī)模要與其糧食儲(chǔ)備規(guī)模相當(dāng)。

（二）日本

日本是一個(gè)土地資源匱乏、人均土地占有率極低的國家。面對(duì)這種基本國情，日本從國家到國民對(duì)糧食儲(chǔ)備一直保持著強(qiáng)烈的憂患意識(shí)，這可以從日本有關(guān)糧食儲(chǔ)備的立法中得到體現(xiàn)。日本有關(guān)糧食儲(chǔ)備的立法可以大致分為戰(zhàn)前和戰(zhàn)后兩個(gè)階段，糧食儲(chǔ)備的戰(zhàn)后立法主要有1995年通過的“新糧食法”，即《關(guān)于主要糧食需求及價(jià)格穩(wěn)定之法律》。根據(jù)該法的有關(guān)規(guī)定，日本的國家糧食儲(chǔ)備總量根據(jù)三個(gè)因素確定：一是在連續(xù)兩年歉收的情況下仍然有能力確保糧食的有效供給和糧食價(jià)格的相對(duì)平穩(wěn)；二是糧食儲(chǔ)備量對(duì)價(jià)格形成和市場供求關(guān)系的影響程度；三是國家對(duì)糧食儲(chǔ)備所應(yīng)支付的保管費(fèi)的承受能力。該法還規(guī)定，經(jīng)營糧食銷售的企業(yè)也要參與到國家糧食儲(chǔ)備中來，并根據(jù)各自的經(jīng)營規(guī)模制定企業(yè)的糧食儲(chǔ)備計(jì)劃，報(bào)農(nóng)業(yè)主管部門長官（農(nóng)林水產(chǎn)大臣）批準(zhǔn)后方可實(shí)施。對(duì)糧食銷售企業(yè)的糧食儲(chǔ)備計(jì)劃，該法做了類似于美國對(duì)農(nóng)場企業(yè)的要求。

（三）印度

印度是一個(gè)人口大國，土地資源相對(duì)比較豐富，但糧食儲(chǔ)備一直是國家和社會(huì)所關(guān)注的社會(huì)問題。為了確保國家糧食供給安全，印度上至聯(lián)邦下至地方各州，在糧食生產(chǎn)、儲(chǔ)存、流通和消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)都制定了比較完備的法律予以規(guī)范。在印度的糧食安全立法中，對(duì)糧食儲(chǔ)備環(huán)節(jié)十分重視，以立法的形式規(guī)定各聯(lián)邦及聯(lián)邦屬地都要建立起各自的糧食儲(chǔ)備管理機(jī)構(gòu)。在糧食儲(chǔ)備立法的推動(dòng)下，目前印度形成了覆蓋全國的從中央到地方的糧食儲(chǔ)備網(wǎng)絡(luò)。由于國家糧食儲(chǔ)備不斷增加，其所占政府財(cái)政支出的比例不斷上升，并成為政府的沉重負(fù)擔(dān)。為了減少政府糧食儲(chǔ)備的財(cái)政支出，立法機(jī)關(guān)通過修改法律，允許印度聯(lián)邦和地方各州的糧食儲(chǔ)備向有實(shí)力的企業(yè)開放，逐步形成了聯(lián)邦—州—企業(yè)分擔(dān)糧食儲(chǔ)備支出的模式。[13]

通過對(duì)以上具有代表性的域外國家糧食儲(chǔ)備立法的考察不難發(fā)現(xiàn)：糧食儲(chǔ)備主體開放、國家監(jiān)督和社會(huì)責(zé)任承擔(dān)，業(yè)已成為當(dāng)前域外國家糧食儲(chǔ)備立法的三大主要原則。

四、我國糧食儲(chǔ)備法律規(guī)制的現(xiàn)狀與路徑選擇

（一）法律規(guī)制的現(xiàn)狀

我國對(duì)糧食儲(chǔ)備的規(guī)制，目前主要以行政法規(guī)和部門規(guī)定的形式體現(xiàn)，代表性的行政法規(guī)有2003年國務(wù)院出臺(tái)的《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》，具體規(guī)定了我國糧食儲(chǔ)備的計(jì)劃、實(shí)施、監(jiān)督檢查以及相應(yīng)的責(zé)任等，為中央儲(chǔ)備糧的管理提供了主要依據(jù)，同時(shí)為國家調(diào)節(jié)糧食供需總量平衡、穩(wěn)定糧食市場和應(yīng)對(duì)糧食突發(fā)事件提供了法律以外的規(guī)范性依據(jù)，為保障儲(chǔ)備糧輪換的規(guī)范化、制度化和中央儲(chǔ)備糧質(zhì)量安全等發(fā)揮了很好的作用。為了應(yīng)對(duì)糧食流通體制改革下的新情況，2004年國務(wù)院頒布了《糧食流通管理?xiàng)l例》，重點(diǎn)在糧食經(jīng)營管理、國家宏觀調(diào)控、行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等方面做出規(guī)定，突出了糧食經(jīng)營企業(yè)在糧食收購、儲(chǔ)存、加工、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)的規(guī)范要求。為了配合《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》和《糧食流通管理?xiàng)l例》的貫徹實(shí)施，規(guī)范中央儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)、輪換資格審查和糧食收購質(zhì)量監(jiān)管，財(cái)政部頒布了《中央儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)資格認(rèn)定辦法》，國家糧食局則先后頒布了《糧食收購資格審核管理暫行辦法》《中央儲(chǔ)備糧代儲(chǔ)資格認(rèn)定辦法實(shí)施細(xì)則》《糧食流通監(jiān)督檢查辦法》和《糧食庫存檢查暫行辦法》等一系列配套的規(guī)章制度。2010年國家發(fā)展和改革委員會(huì)又制定了《糧油倉儲(chǔ)管理辦法》。除此之外，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》）也有關(guān)于糧食儲(chǔ)備的條款，其中第26條規(guī)定：國家建立中央和地方分級(jí)糧食儲(chǔ)備制度，國家運(yùn)用糧食儲(chǔ)備制度對(duì)糧食市場進(jìn)行調(diào)節(jié)，穩(wěn)定糧食供應(yīng)。以上諸多規(guī)范性文件的頒布實(shí)施，從文本意義上基本實(shí)現(xiàn)了將糧食儲(chǔ)備行為關(guān)進(jìn)法律制度的籠子。但是，我們應(yīng)該看到，時(shí)至今日，糧食儲(chǔ)備的上位法仍然缺位，現(xiàn)有的規(guī)范性文件均為行政法規(guī)或部門規(guī)章，不僅規(guī)范之間有重疊或不一致的地方，而且大部分內(nèi)容為指導(dǎo)性規(guī)定，籠統(tǒng)而不具體，時(shí)效性和可操作性均有欠缺。

對(duì)于重要事項(xiàng)采取專門性立法規(guī)范之，是現(xiàn)代國家的普遍做法。目前我國糧食儲(chǔ)備非體系化、非系統(tǒng)化的表達(dá)形式，不僅造成糧食儲(chǔ)備立法文本上的碎片化，而且客觀上弱化了糧食儲(chǔ)備的重要地位。當(dāng)前這種立法狀況所造成的負(fù)面影響主要有：第一，糧食儲(chǔ)備制度不完備。糧食儲(chǔ)備制度由儲(chǔ)備糧管理制度、儲(chǔ)備糧價(jià)格形成制度和儲(chǔ)備糧經(jīng)營制度構(gòu)成，三者缺一不可。其中儲(chǔ)備糧管理制度是關(guān)鍵，儲(chǔ)備糧價(jià)格形成制度是手段，儲(chǔ)備糧經(jīng)營制度是保障。這些制度如果被稀釋于其他規(guī)范性文件當(dāng)中，不僅使各制度本身的完備性受到質(zhì)疑，而且無法形成制度合力，造成糧食儲(chǔ)備制度不彰，法治難行。第二，糧食儲(chǔ)備違法現(xiàn)象嚴(yán)重。過失違法與故意違法并存，是當(dāng)前糧食儲(chǔ)備領(lǐng)域違法現(xiàn)象的突出特點(diǎn)。過失違法主要源于責(zé)任、設(shè)施和技術(shù)等主客觀因素；故意違法主要源于利己、制度和法律漏洞。為了獲得財(cái)政補(bǔ)貼故意拖延政策性儲(chǔ)備糧出庫、為了侵吞糧食收購資金在糧食輪換過程中玩“糧轉(zhuǎn)圈”等，早已成為業(yè)內(nèi)公開的秘密，但由于在糧食儲(chǔ)備領(lǐng)域因缺乏應(yīng)有的立法對(duì)策而大行其道。

綜上，我國當(dāng)前糧食儲(chǔ)備法律規(guī)制文本碎片化、效力層次低，與糧食儲(chǔ)備的重要性極不相稱，現(xiàn)實(shí)中糧食儲(chǔ)備違法、違規(guī)情況嚴(yán)重。

（二）完善我國糧食儲(chǔ)備法律規(guī)制的路徑選擇

1.制定糧食儲(chǔ)備單行法，做到有法可依。（1）為糧食儲(chǔ)備立法，這是由其重要性決定的。第一，糧食儲(chǔ)備是國家安全的重要內(nèi)容。國家安全離不開糧食安全，糧食安全離不開生產(chǎn)和儲(chǔ)備，生產(chǎn)保障糧食動(dòng)態(tài)安全，儲(chǔ)備保障糧食靜態(tài)安全。第二，糧食儲(chǔ)備是社會(huì)穩(wěn)定的物質(zhì)基礎(chǔ)。糧食是季節(jié)性生產(chǎn)、常年消費(fèi)的物質(zhì)，沒有糧食儲(chǔ)備就沒有社會(huì)的持續(xù)發(fā)展。（2）為糧食儲(chǔ)備立法，是由其面臨的國內(nèi)外因素決定的。從國內(nèi)來看，糧食儲(chǔ)備的市場化取向需要法律的規(guī)制，當(dāng)前我國糧食儲(chǔ)備的規(guī)定散見于《農(nóng)業(yè)法》《中央儲(chǔ)備糧管理?xiàng)l例》《糧食流通管理?xiàng)l例》，以及地方性法規(guī)和糧食儲(chǔ)備企業(yè)的內(nèi)部規(guī)定，導(dǎo)致糧食儲(chǔ)備的規(guī)制零碎不統(tǒng)一，龐雜相沖突；從國際來看，當(dāng)前世界主要國家都有針對(duì)糧食儲(chǔ)備的專門立法，作為世貿(mào)組織和國際糧食市場的重要一員，應(yīng)該借鑒他國的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)糧食儲(chǔ)備立法與國際接軌。

2.將農(nóng)業(yè)企業(yè)納入糧食儲(chǔ)備法律規(guī)制的范圍。根據(jù)《糧食流通管理?xiàng)l例》第8條的規(guī)定，要成為國家計(jì)劃內(nèi)的糧食儲(chǔ)備主體，前提條件是取得糧食收購許可證，除此之外，各地還附加了其他條件。例如，湖南省規(guī)定需擁有儲(chǔ)存150噸以上糧食并符合國家糧食儲(chǔ)存標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范要求的倉儲(chǔ)設(shè)施等條件，江西省則規(guī)定需擁有儲(chǔ)存不低于400噸糧食且符合國家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)技術(shù)規(guī)范要求的倉儲(chǔ)設(shè)施等條件。由于條件相對(duì)苛刻，民間資本難以進(jìn)入，地方國家糧食儲(chǔ)備均由各地糧食局內(nèi)設(shè)的糧油購銷公司承擔(dān)。在糧食儲(chǔ)備主體方面，應(yīng)該借鑒美國農(nóng)場主亦可成為國家糧食儲(chǔ)備主體的做法，將農(nóng)業(yè)企業(yè)納入到國家糧食儲(chǔ)備中來。這樣做的理由有三：一是契合我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展方向；二是減輕國家糧食儲(chǔ)備方面的財(cái)政支出；三是為未來農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼改革提供法律空間，即由以種植面積為依據(jù)的補(bǔ)貼改為以糧食產(chǎn)量為依據(jù)的補(bǔ)貼，杜絕當(dāng)前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼中的弄虛作假。

3.將隸屬于地方糧食行政部門的糧油購銷公司確定為完全獨(dú)立的法人實(shí)體。目前我國采取三級(jí)糧食儲(chǔ)備模式，即中央儲(chǔ)備、地方儲(chǔ)備和農(nóng)戶自儲(chǔ)，其中納入國家計(jì)劃的政策性儲(chǔ)備有中央儲(chǔ)備和地方儲(chǔ)備。中央儲(chǔ)備主要通過委托其直屬庫、中糧集團(tuán)和中國華糧集團(tuán)等國有企業(yè)完成，地方儲(chǔ)備主要是通過地方糧食局內(nèi)設(shè)的糧油購銷公司來完成，而這些購銷公司并非真正意義上的公司，并不享有獨(dú)立的人事權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。其人事安排由所屬糧食行政部門管轄；所使用的財(cái)物歸國家所有，用于糧食儲(chǔ)備的糧倉為原先糧食局下設(shè)的糧站提供；用于收購糧食的資金為國家財(cái)政提供的專項(xiàng)資金。未來的糧食儲(chǔ)備立法，應(yīng)將隸屬于糧食行政部門的糧油購銷公司徹底剝離出來，使之成為獨(dú)立的法人。理由如下：切斷糧食行政部門與糧油購銷公司的隸屬關(guān)系，理順執(zhí)法關(guān)系，變內(nèi)部監(jiān)督為外部監(jiān)督；糧油購銷公司成為自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人，可以強(qiáng)化其責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，使糧食儲(chǔ)備能夠得到更加有效的管理，資金能夠得到更加有效的利用。

4.入庫保質(zhì)量、庫存保安全、出庫保流向應(yīng)成為法律規(guī)制的方向?！懊褚允碁樘臁蓖鶑?qiáng)調(diào)的是糧食數(shù)量的重要性，“食以安全為先”往往強(qiáng)調(diào)的是糧食質(zhì)量的重要性。在基本解決溫飽問題的前提下，當(dāng)前人們更關(guān)注的是糧食質(zhì)量安全。為此，未來糧食儲(chǔ)備的法律規(guī)制一定要死死扭住入庫、庫存和出庫三個(gè)環(huán)節(jié)。入庫方面，立法一定要強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行國家統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)入庫的糧食要檢測其所含水分、農(nóng)藥殘留、污染指數(shù)、沙土含量和飽滿程度等指標(biāo)，把過去敞開收購農(nóng)民余糧的口號(hào)改成敞開收購農(nóng)民符合質(zhì)量要求的余糧。庫存方面，立法應(yīng)在實(shí)體和程序方面制定相應(yīng)的制度以保障其安全（不僅指質(zhì)量安全，也包括數(shù)量安全）。國家糧食局流通與科技發(fā)展司司長何毅認(rèn)為，導(dǎo)致我國糧食產(chǎn)后損失較大的因素之一就是儲(chǔ)糧條件差和管理不到位。[9]倉儲(chǔ)設(shè)施陳舊、落后及管理不力導(dǎo)致的鼠、蟲、霉害，致使存儲(chǔ)環(huán)節(jié)糧食損失率達(dá)到5%左右，相當(dāng)于1.5億人一年的口糧。出庫方面，立法應(yīng)規(guī)定儲(chǔ)備糧要做到來去清楚。對(duì)于流出糧庫的儲(chǔ)備糧，不僅要求儲(chǔ)備單位標(biāo)識(shí)其產(chǎn)地、產(chǎn)出時(shí)間、入庫時(shí)間、入庫批次和質(zhì)量等級(jí)，而且要求糧食儲(chǔ)備主體對(duì)出售的糧食承擔(dān)瑕疵擔(dān)保義務(wù)。同時(shí)，倉儲(chǔ)保管者要對(duì)陳化米加工企業(yè)的品質(zhì)承擔(dān)保證責(zé)任，造成他人人身或財(cái)產(chǎn)損失的，儲(chǔ)備單位應(yīng)當(dāng)按照其過錯(cuò)程度，與陳化米的加工者、銷售者一道承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，以確保陳化米的流通不失控、不濫用。

五、結(jié)語

綜合本文論述，得出以下基本觀點(diǎn)：

第一，糧食儲(chǔ)備在調(diào)劑糧食時(shí)空矛盾方面具有蓄水池的作用；糧食儲(chǔ)備事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定和人們身體健康；糧食儲(chǔ)備對(duì)糧食數(shù)量安全和質(zhì)量安全具有不可替代的作用。

第二，對(duì)糧食儲(chǔ)備的規(guī)制主要有行政手段、市場手段、科技手段和法律手段；用法律手段規(guī)制糧食儲(chǔ)備不僅有法理依據(jù)，而且也有實(shí)踐上的迫切需要；同時(shí)，這也是世界主要國家的通行做法。

第三，實(shí)現(xiàn)糧食儲(chǔ)備的法律規(guī)制，首要任務(wù)是制定專門的糧食儲(chǔ)備法，使糧食儲(chǔ)備有法可依。其次，立法要在兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)突破。具體說來，一是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)納入到糧食儲(chǔ)備中來，這種制度安排不僅體現(xiàn)了立法的前瞻性，而且契合了我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的發(fā)展方向，同時(shí)為減輕糧食儲(chǔ)備財(cái)政支出找到了出路，為農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼改革提供了法律空間。二是將糧油購銷公司從地方糧食行政部門剝離出來，使之成為完全獨(dú)立的法人實(shí)體。只有這樣，才能使糧食行政部門的執(zhí)法監(jiān)督落到實(shí)處，才能使地方糧油購銷公司成為真正意義上的市場主體。將糧食安全與其效益直接掛鉤，可以使其自覺地肩負(fù)起保護(hù)糧食安全的責(zé)任。

第四，入庫保質(zhì)量、庫存保安全、出庫保流向應(yīng)成為法律規(guī)制實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

注釋：

①開元二十七年（公元739年），唐玄宗明確強(qiáng)調(diào)：“理國者，在乎安人；安人者，在乎足食。以古先哲后，立法濟(jì)時(shí)，使家有三載之儲(chǔ)，國有九年之蓄，雖遇水旱，終?？祵帯！?/p>

[1]趙子軍.影響我國糧食安全的主要因素分析[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2008（12）：28-30.

[2]程國強(qiáng)，朱滿德.中國糧食宏觀調(diào)控的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)與政策框架[J].改革，2013（1）：18-34.

[3]朱玉東，梁杰.地方政府視角下我國糧食儲(chǔ)備體系分析[J].南方農(nóng)業(yè)，2015（7）：172-174.

[4]呂新業(yè).農(nóng)戶糧食儲(chǔ)備規(guī)模及行為影響因素分析——基于四省不同糧食品種的調(diào)查[J].農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2012（12）：22-30.

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[9]倉儲(chǔ)亟待升級(jí)以挽救糧食損失[EB/OL].（2016-07-05）[2016-07-05].http：//wl.100xuexi.com/ExamItem/ExamData Info.aspx.

[10]中儲(chǔ)糧被火燒醒了嗎[EB/OL].（2013-06-05）[2016-07-06].http：//www.southmoney.com/gegu/ggxw/201306/55980 4.html.

[11]中儲(chǔ)糧被揭出陳稻米[EB/OL].（2013-07-02）[2016-07-07].http：//finance.sina.com.cn/chanjing/gsnews/20130702/ 021615980230.shtml.

[12]米企不敢買的陳稻米[EB/OL].（2013-07-02）[2016-07-07].http：//finance.qq.com/a/20130702/017917.htm.

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責(zé)任編輯：林英澤

On the Legal Regulations of Grain Reserve

LUO Qing-guo
（Wuzhou University，Wuzhou，Guangxi543002，China）

Legal regulation of grain reserve will be based on the importance and market attribute of grain；it is also the popular way in world main countries.In China，legal regulation of grain reserve should have both sufficient legal basis and objective urgent demand.At present，the most important task for us is to formulate special law for grain reserve，and guarantee that there must be laws for that；besides，in terms of legislation，we should realize the breakthroughs from such two aspects as main players and behaviors.In terms of main players，first，we should involve agricultural producing enterprises into grain reserve and make related corporations，which did not reach the requirement of scale，to become the main players of grain reserve；and second，we should separate the related purchasing and selling corporation from local administrative department，make them to be the independent legal entity，and make the supervision to be effective.In terms of behaviors，the focus is to guarantee the quality，safety and the destination of flow in the stage of going in，being inside and going out of the warehouse.

grain reserve；legal regulation；agricultural enterprises；purchasing and selling enterprises

F259.21

A

1007-8266（2017）02-0122-07

2016-08-10

駱慶國（1968—），男，湖南省郴州市人，梧州學(xué)院文法學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)槊裆谭▽W(xué)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。