□杭州市征地拆遷辦公室 徐春鷹

也談縮小征地范圍

□杭州市征地拆遷辦公室 徐春鷹

完善征地制度、縮小征地范圍是土地制度改革的重要課題，改革目標的提出已有時日，然而到目前為止減少征地面臨許多問題，困難重重。

一、縮小征地范圍所面臨的困難

縮小征地范圍所面臨的法律障礙主要是現(xiàn)行的土地管理法。

“公共利益”如何審核法律未作具體規(guī)定。城市的發(fā)展、基礎設施的建設、有效投資的擴大，都涉及土地資源，需要用地。《土地管理法》第二條規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。但是法律只提出了“公共利益”這樣一個抽象的概念，卻沒有對“公共利益”作具體的界定，也沒有出臺一系列配套的關于公共利益的審核程序，國務院、省政府在征地審批中也不對征收的目的、征收后的土地用途進行審核?，F(xiàn)實中，無論是否屬于公共利益都可以啟動征收，征地范圍非常寬泛。

何為公共利益？一般認為凡涉及社會中非特定的絕大多數(shù)人的利益，應當屬于公共利益的范疇，如學校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、高速公路等。然而，相同的建設項目因為不同建設主體、不同階段，情況就變得復雜，如私立學校、民辦醫(yī)院以盈利為目的但兼具公益性。此外，有些屬于直接公共利益,有些是間接公共利益，界定起來就不那么容易。

法律規(guī)定要用地先征地。在我國用地來源單一，主要依靠征地。因為《土地管理法》第43條規(guī)定，除了四種例外情況可以使用集體土地外，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，都必須依法申請使用國有土地。這四種情況分別是興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民建設住宅，建設鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設施和公益事業(yè)，但是這些用地主體只能是村民或村集體組織。而國有土地來源有兩種，一是原來即是國有土地，二是國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。由于現(xiàn)實中沒有那么多的既有國有土地可供，大量的城市建設用地就主要依靠征地了。

集體土地進入建設用地市場受法律限制。由于經(jīng)濟發(fā)展對建設用地的需求不減，要減少征地，將征地限于為公共利益目的，非公共利益的用地就要另辟蹊徑了，如集體土地入市。但是集體土地進入建設用地市場受到土地管理法的限制，土管法第63條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設。

二、縮小征地范圍的政策沿革與實踐探索

因為“縮小征地范圍”的改革是一項系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身，到目前為止真正落到具體政策措施的寥寥無幾。

2008年黨的十七屆三中全會決定中提出要改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設用地，逐步縮小征地范圍。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地范圍外，經(jīng)批準占用農(nóng)村集體土地建設非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權益。也就是允許圈外非公益性項目用地采取協(xié)商用地方式。

2010年國土資源部在全國選取了天津、沈陽、武漢、長沙、重慶和成都6城市，啟動縮小征地范圍改革試點工作,試點項目確定為圈外非公益性用地。試點中，有的地方嘗試推出了非公益性用地建議目錄，試點項目涉及的土地流轉收益大部分歸當?shù)丶w和農(nóng)民所有。而涉及農(nóng)用地轉為建設用地的，則仍然嚴格按程序報批并辦理農(nóng)轉用手續(xù)。在當前用地指標普遍不足的情況下，地方政府不是很愿意將指標用于圈外的試點項目。

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過了《關于全面深化改革若干重大問題的決定》?！稕Q定》指出，“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序”“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，以及“改革完善農(nóng)村宅基地制度”。然而由于受到土地管理法的限制，允許流轉入市的仍然只是在符合規(guī)劃和用途管制前提下的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地。集體建設用地雖然數(shù)量龐大，但主要是農(nóng)民宅基地，經(jīng)營性用地其實非常有限，僅靠這么少量的土地入市，對于縮小征地范圍意義不大。

三、建議破除法律障礙

修改土地管理法律法規(guī)?？s小征地范圍是一個順應時代發(fā)展的改革方向，征地制度改革涉及到利益的調整與分配，必須依法進行。決策者不應當僅僅滿足于提出改革目標，關鍵還是要將目標上升到法律層面，以法律的形式確定下來。

出臺公共利益審核細則。公共利益的界定在全世界都是一個難題。多數(shù)學者認為，我國現(xiàn)階段的公共利益界定需要綜合運用“目錄列舉”和“程序認定”兩種方法來明確。國家應當對此進行研究，制定《土地征收目錄》，該目錄是開放的、動態(tài)的，根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展進行增減完善。建立公共利益認定程序，在土地征收審批中增加用途和目的審核的環(huán)節(jié)。

加快集體建設用地市場建設。縮小征地范圍的目的是讓農(nóng)民作為土地的擁有者獲得更多的土地受益，從某種角度說，縮小征地范圍的試點，實際上是擴大范圍后的集體土地流轉試點?？s小征地范圍，需要同步建設集體建設用地市場，以下這些是必須面對和要解決的基礎問題，如項目用地確定在圈外還是包括圈內(nèi)，經(jīng)營性建設用地是指現(xiàn)狀還是指被規(guī)劃用于經(jīng)營性用途，項目所在集體土地如何流轉，如何保留集體所有的性質，兩種性質土地如何實現(xiàn)同權等。