李淑一

（610000 西南民族大學(xué)法學(xué)院 四川 成都）

對(duì)網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入法律問題的分析

李淑一

（610000 西南民族大學(xué)法學(xué)院 四川 成都）

雖然《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》就網(wǎng)約車的車輛準(zhǔn)入問題留給了地方政府較大的發(fā)揮空間，但是地方政府必須在法律的約束下行使立法權(quán)。根據(jù)我國(guó)《立法法》《行政許可法》的規(guī)定，地方政府既沒有為網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入新設(shè)限制條件的權(quán)利，也沒有設(shè)置網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入數(shù)量的權(quán)利。

網(wǎng)約車；行政許可法；立法法

網(wǎng)約車是網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車的簡(jiǎn)稱，是伴隨著互聯(lián)網(wǎng)共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)晶。為了規(guī)制這種新興的互聯(lián)網(wǎng)共享經(jīng)濟(jì)，2016年7月28日，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），同時(shí)，交通部、公安部、國(guó)家質(zhì)檢總局等部門也頒布了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）?！吨笇?dǎo)意見》和《暫行辦法》兩文件的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)初步形成網(wǎng)約車中央監(jiān)管框架。2016年8月交通部就貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見》和《暫行辦法》發(fā)出通知，要求各城市交通運(yùn)輸部門要在城市人民政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以兩個(gè)文件為依據(jù)，結(jié)合地方實(shí)際，3個(gè)月內(nèi)完成實(shí)施細(xì)則的制定工作。截止至2017年6月，全國(guó)已經(jīng)有91個(gè)城市正式公布了網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則。從當(dāng)前我國(guó)各地城市的網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則的具體內(nèi)容來看，在網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入的規(guī)制方面主要圍繞著以下兩個(gè)問題存在爭(zhēng)論：①地方網(wǎng)約車管理實(shí)施條例對(duì)網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件的限定是否合理；②要不要對(duì)網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入實(shí)施數(shù)量管理。

一、網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件存在的法律問題

對(duì)于網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入的條件《暫行辦法》的具體規(guī)定是：①7座及以下乘用車，②安裝具有行駛記錄功能的車輛衛(wèi)星定位裝置、應(yīng)急報(bào)警裝置，③車輛技術(shù)性能符合運(yùn)營(yíng)安全相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求。并且還規(guī)定了車輛的具體標(biāo)準(zhǔn)和營(yíng)運(yùn)要求，由相應(yīng)的出租汽車行政主管部門，按照高品質(zhì)服務(wù)、差異化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展原則，結(jié)合本地實(shí)際情況確定。由此可見，《暫行辦法》對(duì)網(wǎng)約車車輛的準(zhǔn)入并沒有設(shè)定過高的條件，而是放權(quán)于地方政府為網(wǎng)約車的車輛準(zhǔn)入結(jié)合地方實(shí)際增設(shè)其他條件。但是，地方政府對(duì)網(wǎng)約車的車輛準(zhǔn)入設(shè)定限制條件面臨著諸多的限制?！缎姓S可法》第十六條第四款規(guī)定：“法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件?！庇纱丝梢?，地方政府對(duì)網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件進(jìn)行規(guī)定時(shí)只能對(duì)《暫行辦法》規(guī)定的網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件進(jìn)行解釋，而不能提高網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入的門檻，更不得增設(shè)其他違反上位法的其他條件。

日前，地方網(wǎng)約車實(shí)施細(xì)則對(duì)網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件的規(guī)定所引起的爭(zhēng)議主要集中在“7座以及下乘用車”的解釋與限定上?！吨猩绞芯W(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則（暫行）》中要求“取得中山市機(jī)動(dòng)車行駛證的7座及以下乘用車”并且還要求“機(jī)動(dòng)車銷售發(fā)票金額不低于13萬元”。一種觀點(diǎn)認(rèn)為《暫行規(guī)定》明確要求網(wǎng)約車車輛為“7座及以下乘用車”，針對(duì)這項(xiàng)具體規(guī)定也就只能圍繞什么是“乘用車”等概念進(jìn)行解釋，而不能規(guī)定網(wǎng)約車車輛限于“7座及以下單價(jià)13萬元以上乘用車”。如果將網(wǎng)約車車輛限于單價(jià)13萬元以上乘用車，就是與上位法抵觸。該觀點(diǎn)主要依據(jù)于上文所提到的《行政許可法》第十六條第四款以及最高人民法院的司法觀點(diǎn)“上位法規(guī)定的適用條件一般就行政事項(xiàng)的范圍進(jìn)行了規(guī)定，如果下位法對(duì)適用條件進(jìn)行增高或者限縮，顯然目的在于擴(kuò)大自己的權(quán)限或者縮小自己的行政義務(wù)，此時(shí)可以判斷為與上位法相抵觸”。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)務(wù)院第412號(hào)令《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》設(shè)立了對(duì)出租汽車經(jīng)營(yíng)、車輛運(yùn)營(yíng)和駕駛員資格行政許可事項(xiàng)。并且交通運(yùn)輸部等七部委《60號(hào)部令》明確要求城市人民政府可以結(jié)合實(shí)際情況規(guī)定相關(guān)的準(zhǔn)入條件。所以對(duì)網(wǎng)約車車輛的準(zhǔn)入要求“7座及以下單價(jià)13萬元以上乘用車并取得中山市機(jī)動(dòng)車行駛證”是合法合理的。但是這兩種觀點(diǎn)都忽視了重要的一點(diǎn)：《行政許可法》第十五條第二款明確規(guī)定“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，其設(shè)定的行政許可，不得限制其他地區(qū)的個(gè)人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進(jìn)入本地區(qū)市場(chǎng)?！辈⑶以?016年國(guó)務(wù)院新發(fā)布實(shí)施的《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》中也明確規(guī)定“不得設(shè)置不合理和歧視性的準(zhǔn)入條件，不得限制外地商品、服務(wù)進(jìn)入本地市場(chǎng)等”。網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入條件中要求具有中山市機(jī)動(dòng)車行駛證的規(guī)定，簡(jiǎn)化了中山市對(duì)網(wǎng)約車車輛管理的同時(shí)卻違背了平等原則。

二、網(wǎng)約車準(zhǔn)入數(shù)量管制存在的法律問題

對(duì)網(wǎng)約車準(zhǔn)入是否進(jìn)行數(shù)量管制這一問題一直存在著爭(zhēng)論?！稌盒修k法》第十三條規(guī)定“服務(wù)所在地出租汽車行政主管部門依車輛所有人或者網(wǎng)約車平臺(tái)公司申請(qǐng)，按第十二條規(guī)定的條件審核后，對(duì)符合條件并登記為預(yù)約出租客運(yùn)的車輛，發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證》。城市人民政府對(duì)網(wǎng)約車發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運(yùn)輸證》另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！钡牵?015年出臺(tái)的《暫行辦法（征求意見表）》第十三條第二款規(guī)定“城市人民政府對(duì)網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車配置數(shù)量有規(guī)定和要求的，道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)依據(jù)其規(guī)定和要求，對(duì)車輛發(fā)放《道路運(yùn)輸證》”因?yàn)闃I(yè)內(nèi)專家以及網(wǎng)約車業(yè)主的反對(duì)聲音過強(qiáng)，在《暫行辦法》中刪除了有關(guān)數(shù)量管制的規(guī)定。

2016年8月蘭州市城運(yùn)處起草的《蘭州市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定“網(wǎng)約車總量被控制在3000輛以內(nèi)”，引起了社會(huì)上極大的反響。反對(duì)者認(rèn)為:對(duì)網(wǎng)約車準(zhǔn)入進(jìn)行數(shù)量限制是“有數(shù)量限制的行政許可”，《行政許可法》中規(guī)定了五種可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，結(jié)合《中華人民共和國(guó)行政許可法釋義》（以下簡(jiǎn)稱《釋義》）的解釋，只有“有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等，需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)”這一項(xiàng)能設(shè)立有數(shù)量限制的行政許可，顯然網(wǎng)約車準(zhǔn)入數(shù)量管制不屬于該事項(xiàng)。并且在2013年3月14日全國(guó)人大會(huì)議中批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中規(guī)定“按照市場(chǎng)主體能夠自主決定、市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織能夠自律管理、行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督能夠解決的事項(xiàng)不設(shè)立審批的原則，最大限度地減少對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和產(chǎn)品物品的許可，最大限度地減少對(duì)各類機(jī)構(gòu)及其活動(dòng)的認(rèn)定等非許可審批”。支持者認(rèn)為，根據(jù)《行政許可法》和《立法法》的規(guī)定，我國(guó)地方性立法在行政許可的創(chuàng)設(shè)上還有一定的空間?！读⒎ǚā返谄呤龡l規(guī)定“地方性法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況作具體規(guī)定的事項(xiàng)；（二）屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)。除本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)外，其他事項(xiàng)國(guó)家尚未制定法律或者行政法規(guī)的，省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市、自治州根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，可以先制定地方性法規(guī)?！辈⑶以诘谄呤l規(guī)定到“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！彼裕瑢?duì)于網(wǎng)約車事項(xiàng)設(shè)立行政許可，關(guān)鍵在于判斷其是否屬于“城鄉(xiāng)建設(shè)和管理”的立法范圍。2015年12月24日印發(fā)的《共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見》中明確到“城市管理的主要職責(zé)是市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應(yīng)急管理和城市規(guī)劃實(shí)施管理等”。綜上，網(wǎng)約車準(zhǔn)入的數(shù)量管控屬于城市管理繼而屬于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理，各個(gè)地方政府所出臺(tái)的網(wǎng)約車細(xì)則可以對(duì)網(wǎng)約車準(zhǔn)入的數(shù)量進(jìn)行管控。但是，分析支持者的觀點(diǎn)可以發(fā)現(xiàn)，其忽視了一個(gè)重要的節(jié)點(diǎn)，根據(jù)《立法法》地方網(wǎng)約車管理?xiàng)l例可以的設(shè)定行政許可，但是不能設(shè)定關(guān)于網(wǎng)約車數(shù)量限制的行政許可。因?yàn)楦鶕?jù)《行政許可法》規(guī)定和《釋義》的解釋，可以設(shè)定行政許可數(shù)量限制的只有涉及有限自然資源開發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入這三種事項(xiàng)，而網(wǎng)約車車輛準(zhǔn)入的數(shù)量管控不屬于這三種事項(xiàng)。

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李淑一，女，漢族，河南長(zhǎng)垣人，單位：西南民族大學(xué)法學(xué)院，法律碩士研究生，學(xué)號(hào)150351012772

西南民族大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金優(yōu)秀學(xué)生培養(yǎng)工程項(xiàng)目，項(xiàng)目編號(hào)：2017ZYXS46。