馮 帥

(重慶大學 法學院，重慶 400044)

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歐美氣候變化能力建設行動進展對我國的影響及其對策

馮 帥

(重慶大學 法學院，重慶 400044)

氣候變化能力建設行動有“他助”和“自助”之分，其中尤以“他助”為主。鑒于其發(fā)展中國家性質(zhì)，我國通常扮演著能力建設行動受援助一方的角色。近年來，作為發(fā)達國家陣營之主要代表和全球氣候治理的兩股重要力量，歐、美的能力建設行動已逐漸偏離《聯(lián)合國氣候變化框架公約》體系宗旨，并對我國能力建設行動方式、溫室氣體減排壓力和立法體系等帶來諸多挑戰(zhàn)。對此，我國應分別從國際層面和國內(nèi)層面來積極應對，提前擬定我國能力建設之未來策略，亦即在堅守并適時發(fā)展CBDR原則、強化本國氣候話語權和加強并逐漸引導國際氣候合作的基礎上，盡快實現(xiàn)氣候資金援助和氣候技術支持在國際法與國內(nèi)法上的有效銜接，并對現(xiàn)有國內(nèi)立法體系予以跟進，以完善我國應對氣候變化能力建設的法治建設。

應對氣候變化；能力建設行動；《巴黎協(xié)定》；歐盟；美國；中國

一、引言

氣候變化問題已經(jīng)成為全球性的公共問題。自1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會明確了“能力建設”(capacity building)*如無特別注明，本文所指之能力建設均為氣候變化領域的能力建設。是指“發(fā)展中國家或經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期國家的能力建設”之后，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(United Nations Framework Convention on Climate Change，以下簡稱《公約》)和《京都議定書》(Kyoto Protocol)先后確立了能力建設行動在應對氣候變化方面的重要性。2015年12月12日，第21屆聯(lián)合國氣候變化大會通過了具有法律約束力的《巴黎協(xié)定》(Paris Agreement)，并于第十一條制定了專門的能力建設條款*《巴黎協(xié)定》于2016年11月4日正式生效，旨在為2020年以后全球應對氣候變化的行動做出安排。在我國，全國人大常委會已于2016年9月3日批準了該協(xié)定，成為第23個批準該協(xié)定的締約方。。然而，一方面，由于《巴黎協(xié)定》的框架性意圖和原則性傾向較為明顯，因此，在實施上，能力建設條款仍然存在彈性空間[1]；另一方面，美國已于近日宣布退出《巴黎協(xié)定》，意味著《巴黎協(xié)定》將不對美國產(chǎn)生任何約束力，表明能力建設規(guī)則還存在普遍適用與否的危機，并在一定程度上阻礙了全球應對氣候變化行動的向前推進。

一直以來，我國積極探索能力建設的實施路徑并在國家自主貢獻預案(Intended Nationally Determined Contributions, INDC)中確立了較高的溫室氣體減排目標。但是，近年來，歐、美的能力建設行動給我國帶來了諸多挑戰(zhàn)，導致我國在實現(xiàn)INDC目標上具有較大難度，而且在美國宣布退出《巴黎協(xié)定》后，存在承擔更多國際責任之風險。筆者竊以為，對該問題的研究已刻不容緩。鑒于此種考量，本文擬從歐、美能力建設行動的進展及其給我國帶來的挑戰(zhàn)出發(fā)，探討我國之應對策略，希望借拙文拋磚引玉。

二、我國在氣候變化能力建設行動中的角色定位

根據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)于2001年編寫的《IPCC第三次評估報告：氣候變化》，能力建設行動是指“在應對氣候變化中，開發(fā)發(fā)展中國家和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期國家的技術技能和機構運轉(zhuǎn)能力，使這些國家參與從各個層面的氣候變化適應、減緩和研究并執(zhí)行京都機制等工作”[2]。由此，國際社會傾向于認為，能力建設行動應是從整體性和長遠性角度來根本性減緩和適應氣候變化的舉措[3]，以降低氣候變化的風險，具有現(xiàn)實緊迫性和實質(zhì)公平性，呼吁發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間氣候利益的分配與重置，強調(diào)氣候變化領域的國際交流、協(xié)調(diào)與合作。

在能力建設行動上，《公約》將各締約方劃分為“附件一國家”締約方和“非附件一國家”締約方，其中，前者主要指發(fā)達國家，后者主要包括發(fā)展中國家，并在第四條設置了氣候資金規(guī)則和氣候技術規(guī)則，要求發(fā)達國家對發(fā)展中國家進行氣候資金的援助和氣候技術的轉(zhuǎn)讓，以此作為全球應對氣候變化的助力和有效路徑之一。此即為能力建設行動的“他助”，意指發(fā)展中國家借助自身以外的力量來加強其應對氣候變化的能力。《巴黎協(xié)定》亦在顧及各方利益的基礎上，在第四條、第九條中于一定程度上堅持了共同但有區(qū)別責任(common but differentiated responsibilities, CBDR)原則，并承認將發(fā)展中國家作為能力建設行動的受援助一方。

除“他助”之外，“自助”型的能力建設行動亦開始受到關注。與“他助”不同，“自助”是通過內(nèi)力作用使然，主要表現(xiàn)為發(fā)展中國家通過完善國內(nèi)機構、政策和立法等來加強本國應對氣候變化的能力。如2013年“華沙決議”(Warsaw Outcomes)和2014年“利馬決議”(Lima Outcomes)等均強調(diào)本國機構在能力建設方面的重要性，并認為，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期國家的能力建設行動可由本國來驅(qū)動，以滿足國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。盡管如此，“自助”在能力建設行動中仍非主流方式。因為上述決議多具有“軟法”性，并無強制性的法律約束力。而且在“自助”的表述之前，這些決議往往首先重申能力建設行動的目標，即幫助發(fā)展中國家加強應對氣候變化的能力。

由此可見，在國際氣候立法文件所確立的現(xiàn)有能力建設規(guī)則中，能力建設行動應主要是指發(fā)達國家對發(fā)展中國家的幫助和扶持*一般來說，能力建設，泛指應對氣候變化能力的加強；能力建設行動，是指加強發(fā)展中國家能力的行為或措施；能力建設規(guī)則，系指由《公約》體系所確立的能力建設內(nèi)容之制度集合。三者的關系大致為：能力建設是能力建設規(guī)則的主要內(nèi)容，能力建設行動應是在能力建設規(guī)則指導下的行為，而能力建設行動所指向的應是發(fā)展中國家的能力建設。，也即以“他助”為主要方式，存在援助方和受援助方兩大陣營，其中，援助方主要指發(fā)達國家，受援助方主要指發(fā)展中國家。因此，作為發(fā)展中國家，我國在能力建設行動中的角色應是受援助方，也即處于氣候資金援助和氣候技術支持的接受方。

三、歐美氣候變化能力建設行動的進展及其對我國的影響

中、美、歐三方在國際氣候談判中的關系極為微妙，其分別代表了三大主要不同的利益集團，相互制約，但又在某些方面存在集體的氣候利益和共同的氣候立場。如歐盟和美國主張將中國等發(fā)展中大國納入強制性減排陣營，中國和歐盟極力反對美國退出《巴黎協(xié)定》，中國和美國堅決抵制歐盟獨裁式的航空碳稅機制等。盡管歐、美在溫室氣體減排議題上站在了對立方，但在能力建設問題上，三方關系更類似于第一種，并給正處于受援助一方的我國帶來較大挑戰(zhàn)。

(一)歐美氣候變化能力建設行動的進展

其一，歐盟的援助態(tài)度雖然積極，但方式和力度仍需推敲。作為全球應對氣候變化的“引領者”，在幫助發(fā)展中國家建設應對氣候變化的能力上，歐盟一直較為積極。一方面，歐盟已分別與發(fā)展中國家或最不發(fā)達國家建立了非洲—歐盟氣候變化與環(huán)境戰(zhàn)略伙伴關系，開展了歐盟—巴西亞馬遜河流域生態(tài)環(huán)境與氣候變化合作，舉行了歐盟—亞太圓桌會議等，并于2016年出資160萬歐元對因氣候變化而導致災害的莫桑比克進行氣候援助。另一方面，在2014年利馬氣候變化大會上，歐盟成員國之德國、比利時等紛紛承諾注資，突破了氣候基金總額的百億美元大關，并借2017年5月8日至18日波恩氣候變化大會的平臺，對美國施加壓力，呼吁、規(guī)勸其繼續(xù)留在《巴黎協(xié)定》框架內(nèi)，并敦促特朗普政府落實氣候承諾，以維護《巴黎協(xié)定》等全球氣候治理成果。目前，歐盟各國也正在起草各自的國家應對方案，以便更好地履行《巴黎協(xié)定》。

盡管從表面上來看，歐盟確實在積極履行《公約》體系*本文所指之“《公約》體系”，即為《公約》及其《京都議定書》、《巴黎協(xié)定》等形成的法律集合體。承諾，以襄助發(fā)展中國家的能力建設，但從更深層次的角度來分析，不難發(fā)現(xiàn)，其出發(fā)點仍是自身利益。主要原因有二：一則，歐盟采取的與發(fā)展中國家的氣候合作，并沒有在總量上降低全球溫室氣體排放量，而是通過清潔發(fā)展機制(clean development mechanism, CDM)*CDM是在《京都議定書》框架下所創(chuàng)設的一項國際法制度，其原理為：發(fā)達國家在發(fā)展中國家內(nèi)投資建設有利于溫室氣體減排的項目，這些項目所產(chǎn)生的排放信用反過來又被發(fā)達國家用于抵銷其境內(nèi)的排放指標。來購買發(fā)展中國家的碳減排量，以用于抵消其境內(nèi)的碳排放量，這一點在歐盟INDC文件中得到了印證，其刻意回避了氣候資金、損失損害等能力建設議題的相關內(nèi)容。二則，有分析指出，在歐盟嚴格的能源政策制定過程中，英國一度扮演著積極推動者的角色，如在削減火電廠顆粒排放物方面，雖然有以波蘭為代表的煤炭依賴成員國的反對，但英國的力推仍促導了該指令的達成，產(chǎn)生了正面的環(huán)境成效，而英國脫歐或?qū)е職W盟氣候政策發(fā)生演變，使其難再成為氣候治理的“領頭羊”[4]，從而降低對發(fā)展中國家能力建設的援助力度。

其二，美國的援助立場出現(xiàn)變動，未來前景令人擔憂。作為世界最大的經(jīng)濟體、第二大溫室氣體排放國和最大歷史累計排放國，在“奧巴馬”(Obama)時代，美國先后在2013年公布了第一份全國性的《氣候行動計劃》(Climate Action Plan)，目的在于減少發(fā)電廠的二氧化碳排放，并促進可再生能源發(fā)展；在2015年8月發(fā)布了《清潔電力計劃》(Clean Power Plan)，邁出了美國應對氣候變化之最大、最重要的一步；在2016年9月簽署了《巴黎協(xié)定》，承諾將執(zhí)行嚴格的碳減排標準并大力發(fā)展清潔能源[5]，同時表示，其將提供30億美元用來支持發(fā)展中國家的清潔能源建設。

然而，2017年1月20日，唐納德·特朗普(Donald John Trump)宣誓就職美國總統(tǒng)后，其氣候政策發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。首先，在對氣候變化的認知上，特朗普政府一直宣稱氣候變化為一場騙局，極力否認全球變暖的事實[6]，提議停止向聯(lián)合國應對氣候變化項目撥款，意圖取消125億美元的氣候變化研究基金，強烈抨擊《巴黎協(xié)定》要求發(fā)達國家每年籌資1000億美元用于支援發(fā)展中國家的承諾，認為該承諾是將美國財富轉(zhuǎn)移至其他國家的“不公平”條款，并威脅退出《巴黎協(xié)定》。其次，在對能源發(fā)展的態(tài)度上，特朗普宣誓就職美國總統(tǒng)當日即簽署了《美國優(yōu)先能源計劃》(An America First Energy Plan)，致力于廢除奧巴馬政府的《氣候行動計劃》，力圖重振美國煤炭工業(yè)，并積極要求為美國能源產(chǎn)業(yè)松綁。2017年3月28日，特朗普還簽署了一項名為《推動能源獨立和經(jīng)濟增長》(Promoting Energy Independence and Economic Growth)的總統(tǒng)行政令，取消國內(nèi)相關部門的國際氣候合作費用，停止向綠色氣候基金(Green Climate Fund, GCF)提供資助，要求美國環(huán)境保護署“暫緩、修改或廢除”現(xiàn)有發(fā)電廠的排放限制規(guī)定，并解綁石油、天然氣、頁巖氣開采的相關限制，旨在撤回奧巴馬政府的《清潔電力計劃》。最后，在對環(huán)境政策團隊的任命上，特朗普任命麥倫·伊波爾(Myron Ebell)為過渡時期的環(huán)境保護署署長，提名斯科特·普魯特(Scott Pruitt)為新的環(huán)境保護署署長，提名里克·佩里(Rick Perry)為能源部部長，這些人員要么出身石油行業(yè)，要么為氣候變化懷疑論者，此舉旨在為大幅度削減美國環(huán)境保護署的預算鋪路。

在上述一系列行動之后，2017年6月1日，特朗普正式對外宣布退出《巴黎協(xié)定》*此舉令美國成為明確拒絕加入《巴黎協(xié)定》的三個國家之一，另兩個國家分別為尼加拉瓜和敘利亞。盡管美國已經(jīng)宣布退出《巴黎協(xié)定》，但根據(jù)《巴黎協(xié)定》第二十八條規(guī)定，美國還需履行相關程序，最早也要到2020年底才能正式退出。需要注意，美國僅宣布退出《巴黎協(xié)定》，而不包括《公約》，由于《巴黎協(xié)定》是在《公約》框架下達成的，因此，即使美國宣布退出了《巴黎協(xié)定》，但它仍是《公約》的締約方之一。事實上，美國退出氣候協(xié)定之舉已有先例——早于2001年3月，布什政府便認為《京都議定書》將影響美國經(jīng)濟發(fā)展，而宣布退出1998年由克林頓政府簽署的《京都議定書》。，包括停止執(zhí)行美國INDC目標和GCF融資等，至此，特朗普政府的氣候政策正式成型，即拒絕承擔應對氣候變化的國際責任，并放棄全球氣候治理的領導權，其不僅缺乏溫室氣體減排意愿，更大大削弱了美國的能力建設援助立場。

(二)歐美氣候變化能力建設行動進展對我國的影響

從上不難看出，歐盟反復強調(diào)在應對氣候變化上的宏偉目標及所作出的努力，但始終難以脫離服務于其政治利益和經(jīng)濟利益的本質(zhì)；美國的氣候政策因特朗普上臺而出現(xiàn)了重大后退，其宣布退出《巴黎協(xié)定》并抨擊氣候援助之舉，不僅令全球氣候治理進程蒙上一層陰影，更對我國造成了較大沖擊。

1.動搖了我國能力建設行動的“他助”方式

根據(jù)《公約》體系規(guī)定，我國的發(fā)展中國家性質(zhì)決定了其在應對氣候變化方面的能力尚有待加強。然而，從歐、美能力建設行動的進展來看，其“保護主義”和“美國優(yōu)先”之傾向極為明顯，二者怠于對發(fā)展中國家施以援助，并對我國的發(fā)展中國家性質(zhì)提出了質(zhì)疑。隨著我國經(jīng)濟實力的增加，發(fā)達國家利用經(jīng)濟實力較弱的發(fā)展中國家渴望加強應對氣候變化能力的心態(tài)和訴求，試圖將我國納入氣候資金來源和氣候技術轉(zhuǎn)讓體系[7]，這成為其怠于履行現(xiàn)有能力建設規(guī)則或宣布退出《巴黎協(xié)定》的重要原因。在發(fā)達國家陣營和發(fā)展中國家陣營的內(nèi)外雙重壓力下，我國發(fā)展中國家身份在國際氣候談判中得到支撐的可能性將大大減少，意味著我國在能力建設行動中的受援助地位將面臨松動。

長此以往，在氣候變化領域，我國可能因經(jīng)濟實力的提高而被排擠出發(fā)展中國家陣營，從而在能力建設行動中處于極為被動的地位。因為，《公約》體系明確指出，能力建設行動應主要是指發(fā)達國家對發(fā)展中國家的援助。在此情形下，我國將處于援助方和受援助方的中間地帶，并逐漸朝著援助方的角色轉(zhuǎn)變，面臨著失去能力建設行動接受者身份的可能性，迫使我國的能力建設行動從“他助”方式轉(zhuǎn)向“自助”方式。

2.加大了我國的溫室氣體減排壓力

歐、美的能力建設行動意味著“發(fā)達國家與發(fā)展中國家”之“南北雙方”的二分法在氣候變化領域存在難以為繼的風險[8]。二者之主要區(qū)別在于，“南北雙方”的劃分方法是以歷史排放為基礎，而“排放大國與排放小國”的劃分方法則以當前排放為對象。若單以目前溫室氣體排放總量而論，我國無疑將被歸入排放大國之列，因為，我國的溫室氣體排放總量已躍居世界第一。由此，在2015年6月30日提交的INDC中，我國確立了宏偉的溫室氣體減排目標——二氧化碳排放量于2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰，單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放量比2005年下降60%-65%*另外，根據(jù)美國提交的INDC，至2025年，其溫室氣體排放量將比2005年降低26%-28%，占全球溫室氣體減排量的17.89%。宣布退出《巴黎協(xié)定》后，美國將不再兌現(xiàn)INDC項下的減排承諾，為了實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》中“將全球平均溫升較工業(yè)化前水平控制在2攝氏度之內(nèi)，并力爭控制在1.5攝氏度之內(nèi)”的目標，這部分減排量或?qū)⒎謹傊涟ㄎ覈趦?nèi)的其他國家。。有數(shù)據(jù)顯示，在減排程度上，我國做出的這一承諾已經(jīng)超過許多發(fā)達國家[9]，這與我國應對氣候變化的能力極不相稱。

因此，為了實現(xiàn)INDC目標，發(fā)達國家根據(jù)《公約》體系規(guī)定而對我國應對氣候變化的能力進行扶持就顯得尤為必要。然而，特朗普政府宣布退出《巴黎協(xié)定》的行為及對《氣候行動計劃》和《清潔電力計劃》的否定將直接導致國際氣候資金流的減少，并影響其他發(fā)達國家締約方的氣候資金供給行為*作為最大的發(fā)達國家，美國在GCF捐資中占據(jù)30%。美國宣布退出后，發(fā)達國家締約方將很難實現(xiàn)“在2020年之前每年出資1000億美元”的承諾，并導致奧巴馬政府的“提供30億美元用來支持發(fā)展中國家清潔能源”的承諾隨之落空，迫使《巴黎協(xié)定》的實施和推進面臨更大的資金缺口。，導致我國在減排上缺乏外在助力的支撐?；蜓灾?，在INDC承諾中，我國本已面臨較大壓力，而歐、美能力建設行動進展所導致的我國應對氣候變化能力止步不前，卻進一步加大了這種減排壓力[10]。

3.沖擊了我國能力建設行動的相關立法體系

歐美的能力建設行動進展表明，歐美國家在一定程度上試圖弱化CBDR原則的“區(qū)別責任”并強調(diào)“優(yōu)惠待遇”的適用，傾向于將“能力+影響”決定的二元歸責模式向“影響”決定的一元歸責模式轉(zhuǎn)變，其中，前者將各國應對氣候變化的能力考慮在內(nèi)，而后者則沒有，試圖借此沖淡CBDR原則的適用。這一點在《巴黎協(xié)定》的達成中可窺一二[11]。在“原則指導規(guī)則”的法律體中，當指導性的CBDR原則面臨重釋之危機時，相關的氣候資金規(guī)則和氣候技術規(guī)則亦存在適用與否的挑戰(zhàn)，并對現(xiàn)有能力建設規(guī)則的適用產(chǎn)生一定影響。

一般而言，為了更好地履行《公約》體系規(guī)定，各國往往將國際氣候立法原則和規(guī)則內(nèi)化為相關國內(nèi)立法，如我國2002年《清潔生產(chǎn)促進法》便吸收了大量《京都議定書》的規(guī)定。在能力建設方面，我國采取的是“政策+立法”型的規(guī)制模式，其中，尤以政策規(guī)劃為主，輔以相關法律制度，大力推行能源節(jié)約制度的同時，實施碳排放權交易機制。目前，我國現(xiàn)有能力建設法律制度在內(nèi)容及形式上均傾向于“被動調(diào)整”，也即我國僅需在國內(nèi)立法上表明相關立場即可，反映的是我國在能力建設行動上扮演的受援助角色及立法寬松環(huán)境?？梢?，國際氣候立法文件對我國能力建設法律制度的形成與發(fā)展確實具有重要的指導作用。因此，在CBDR原則及現(xiàn)有能力建設規(guī)則等面臨挑戰(zhàn)的情形下，我國相關立法必然也需予以跟進和完善。

四、歐美氣候變化能力建設行動進展影響下的我國應對

未來幾年，將是《巴黎協(xié)定》具體規(guī)則的制定和細化階段。在歐盟怠于履約、美國即將退出《巴黎協(xié)定》的背景下，筆者認為，我國應繼續(xù)強化全球應對氣候變化的科學性及其公平合理性，以化解歐、美能力建設行動進展對我國帶來的不利影響*需要注意，由于中、美兩國在《巴黎協(xié)定》的簽署和生效上發(fā)揮著大國引領作用，因此，在美國宣布退出《巴黎協(xié)定》不久，部分國家即推舉我國為全球氣候治理的領導者。一方面，這固然是近年來我國應對氣候變化的努力有目共睹，但另一方面，我們也要警惕部分國家對我國的“捧殺”，借贊美之名而行要求我國承擔更多國際責任之實。對此，我國應堅守其發(fā)展中國家立場，審慎對待這一言論，本部分所提對策即是在此基礎上做出的。。

(一)堅守并適時發(fā)展國際氣候立法原則，提升氣候外交策略

1.堅守CBDR原則并適時推動其發(fā)展

首先，明確CBDR的原則性地位*可以說，《公約》體系所確立的CBDR原則是人類在應對氣候變化方面所取得的重大成就，其兼顧、調(diào)和了各方不同利益，不僅關乎國際氣候法規(guī)則的未來發(fā)展方向，更對各締約方的能力建設行動產(chǎn)生重要影響，因此，對CBDR原則予以堅守和發(fā)展應是目前我國應對策略中的重中之重。。在國際氣候談判中，受各方利益博弈影響，CBDR被賦予了法律原則、倫理準則和談判策略等多種功能，這些功能的相互交錯產(chǎn)生了各方的不同立場，導致國際氣候談判一再陷入僵局[12]。相較于其他功能來說，法律原則更權威，也更規(guī)范。但是，受其他功能影響，CBDR的原則屬性已被逐漸淡化，其法律定位也逐漸偏離了《公約》體系宗旨，因此，我國應將CBDR拉回正確軌道，明確CBDR的原則性地位，充分發(fā)揮CBDR原則在國際氣候談判和國際氣候立法中的基礎性與指引性作用[13]。

其次，推動CBDR原則的重心從“共同責任”轉(zhuǎn)向“區(qū)別責任”。受發(fā)達國家締約方影響，《巴黎協(xié)定》首次確立了INDC機制，要求各締約方做出減排承諾，卻未依據(jù)各國能力而設置量化約束。這是CBDR原則中“共同責任”的具體反映。鑒于INDC機制是為將更廣泛的締約方主體拉入全球氣候治理進程而作出的過渡性安排，因此，為了得到各國的進一步認同，在實施INDC方案時，還需確?！皡^(qū)別責任”的落實。考慮到INDC機制在執(zhí)行上缺乏法律約束力，且各國的減排目標與減排模式極易出現(xiàn)背離之情形[14]，筆者認為，我國可在《巴黎協(xié)定》“自下而上”減排模式的基礎上，逐步探索“自下而上”模式與“自上而下”模式的轉(zhuǎn)化與融合，強調(diào)各締約方主體在減排能力上的差異性，重申CBDR原則中的“區(qū)別責任”。

最后，在CBDR原則中適時引入氣候公正理念。氣候公正(climate justice)理念與CBDR原則并不沖突，而是對后者的新發(fā)展，其強調(diào)代內(nèi)公平，注重不同國家之間的差別和不平等。該理念肯定了發(fā)達國家與發(fā)展中國家在氣候資金、氣候技術和能力建設等方面存在的差異性，但又并非僅僅關注發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的二元對立，它更重視雙方的差異彌合，從而實現(xiàn)二者的利益融合。此外，氣候公正理念還內(nèi)含生存權與發(fā)展權等人權的主要內(nèi)容，呼吁發(fā)達國家對發(fā)展中國家的氣候資金援助和氣候技術支持，指向的是發(fā)展中國家應對氣候變化能力的加強[15]?；诖耍覈稍跉夂蚬砟畹墓逃袃?nèi)涵之基礎上，將其導入CBDR原則的闡釋和運用之中。

2.進一步提升我國的氣候話語權

作為國際氣候規(guī)則制定和碳排放權交易市場競爭的有效前提，氣候話語權的重要性不言而喻[16]。從以往的經(jīng)驗來看，盡管我國在國際氣候談判中做出了明確承諾和讓步，但國際反響依然平平，表明我國在氣候變化領域內(nèi)的話語權仍然缺失[17]。隨著美國宣布退出《巴黎協(xié)定》，全球氣候治理或?qū)⑦M入一種全新模式，即在世界第一大經(jīng)濟體缺位的情形下，發(fā)展中國家逐漸從邊緣走向中心。對此，我國應抓住機遇，進一步提升我國的氣候話語權。

首先，全面轉(zhuǎn)變我國的氣候外交身份。在氣候外交中，我國一直基于發(fā)展中國家立場，以“積極參與者”身份活躍在國際舞臺，這種自我定位并未能贏得其他國家的贊同和認可，相反被指責為逃避責任[18]。因此，為了提升氣候話語權，我國應盡快實現(xiàn)從“積極參與者”到“規(guī)則主導者”或“氣候治理主控者”的角色轉(zhuǎn)變，以積極、開放的態(tài)度，尋求國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展與溫室氣體減排的平衡點，明確我國在氣候外交中的主體地位，掌握氣候主動權。

其次，進一步提高我國氣候策略博弈的靈活性。在國際氣候談判中，我國曾提出了“自主+相對”的減排方案，靈活運用了氣候外交策略，并得到印度和巴西等發(fā)展中國家的積極效仿與推廣，初步奠定了我國的氣候話語權基礎[17]。然而，隨著國內(nèi)碳排放量之持續(xù)增多，這一方案已不合時宜，我國應進一步提高氣候策略博弈的靈活性，當然，靈活性并不必然意味著原則立場的不堅定，相反，其服務于并落腳于國家的總體立場。筆者認為，“人均排放”論或可取代“國家排放”論，從而助力于新時期談判策略的形成。

最后，創(chuàng)新性提出全球氣候治理的中國方案。目前，我國正處于極為尷尬的地位——碳排放總量較多但人均排放較少，一直宣稱是發(fā)展中國家但GDP已位居全球第二，因此，無論是發(fā)達國家還是其他發(fā)展中國家提出的氣候治理方案，我國均將處于被動地位。對此，我國可積極爭取經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期的“緩沖”策略，在公平原則的基礎上，兼顧INDC目標，制定可實現(xiàn)、可完成的“中度限額”的減排方案[19]，創(chuàng)新性地提出適用于本國國情的全球氣候治理路徑，以提升我國的氣候話語權。

3.積極參與并漸次引導國際氣候合作

作為發(fā)展中國家，我國仍處于能力建設行動的受援助一方。但作為大國，為了有效回應發(fā)達國家對我國身份的質(zhì)疑，我國亦可在能力范圍之內(nèi)對其他更不發(fā)達國家施以援手，并發(fā)揮中介橋梁作用，實現(xiàn)氣候資金和氣候技術的“引進來”與“走出去”。

其一，加強與發(fā)達國家的氣候合作?！栋屠鑵f(xié)定》等《公約》體系符合全球發(fā)展大方向，而“附件一國家”締約方和“非附件一國家”締約方在氣候合作上尚未達成廣泛共識[20]。對此，我國可先與歐盟建立更深層次的應對氣候變化雙邊磋商機制，以增進接觸、協(xié)調(diào)立場。同時，鑒于美國宣布退出《巴黎協(xié)定》時保留了以新談判達成新協(xié)定之可能性*特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》時曾表示，其希望開啟新一輪談判以重返《巴黎協(xié)定》或進入某個全新的氣候協(xié)定。，且美國地方政府在減排問題上較為積極*在特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》不久，美國60多個城市(包括洛杉磯、紐約和匹茲堡等)的市長代表3600萬美國民眾發(fā)表共同聲明，表示他們并不歡迎特朗普政府的舉動，并將接受、尊重和恪守《巴黎協(xié)定》。同時，加利福尼亞、紐約和華盛頓等州也已結(jié)成“美國氣候聯(lián)盟”組織，并號召其他州共同參與，致力于維持美國對《巴黎協(xié)定》的承諾。，因此，低碳發(fā)展仍將是中美兩國的共同訴求，中、美在氣候治理領域仍然存在合作基礎和推進空間。對此，我國可通過中、美地方和企業(yè)低碳經(jīng)濟發(fā)展等領域合作，逐漸推動中、美、歐三方氣候談判，以重拾全球氣候治理的國際互信基礎*需要強調(diào)，我國在國際氣候合作中發(fā)揮的應是“引導”而非“領導”作用，前者側(cè)重于提出氣候合作的大致方向，而后者需要切實領銜氣候合作的具體行動。。

其二，深化與其他發(fā)展中國家的氣候合作。作為能力建設行動的受援助者，發(fā)展中國家在CBDR原則和能力建設規(guī)則等方面更易達成共識。因此，為了形成更廣泛的氣候同盟，我國應盡快將氣候“南南合作”上升為國家戰(zhàn)略層面，借助南南合作形式，積極并有針對性地開展與其他發(fā)展中國家的雙邊、多邊氣候外交[21]，將“氣候”援助擴展至“發(fā)展”援助，提升我國的氣候影響力，并強調(diào)發(fā)展中國家的共同屬性，重申各方“互利共贏”的“氣候變化命運共同體”意識，鞏固其他發(fā)展中國家對我國屬于同一陣營的身份認同。

其三，推動與國際組織的氣候合作。在能力建設行動上，國際組織是傳遞各國能力建設行動進展及立場的主要平臺，亦是發(fā)展中國家能力建設行動的重要合作伙伴。目前，歐洲投資銀行已成為氣候投資的最大貸方之一，而亞洲基礎設施投資銀行也已將氣候合作與能力建設等納入核心議題。對此，我國應把握機遇，在深化與亞洲開發(fā)銀行的氣候合作的基礎上，建立與歐洲投資銀行等國際組織的固定聯(lián)系和長久對話機制，就能力建設議題形成更廣泛的共識，以推動氣候公共資金治理規(guī)則的轉(zhuǎn)型與重建[22]。

(二)加強國內(nèi)組織機構的能力建設，完善相關立法體系

1.加強國內(nèi)組織機構的基礎能力建設

應對氣候變化的戰(zhàn)略決策往往關乎一國經(jīng)濟發(fā)展前景，因此，往往需要多部門的廣泛參與，并在此基礎上形成科學合理、高效統(tǒng)一的管理體制。事實上，面對節(jié)能減排形勢的加劇和應對氣候變化壓力的加大，我國已初步建立了應對氣候變化的管理體制和機制[23]。然而，盡管領導層面的機制已建立，但具體的執(zhí)行體制和機制卻依然匱乏，導致其在能力建設行動上仍然難以完全發(fā)揮效用。

對此，我國可從兩方面予以考慮：一是通過立法規(guī)范形式重申我國應對氣候變化的基本方針，設置科學化的應對氣候變化法律責任，明確中央政府、地方政府、企業(yè)和公民的法律責任，加大執(zhí)法力度，確立能力建設的基本政策及相應的激勵、處罰機制，同時建立地方應對氣候變化專家?guī)?，強化專業(yè)化的人才儲備，加強中央政府與地方政府間的協(xié)調(diào)，促進相關政策措施的有效落實，從而使應對氣候變化問題真正成為我國國內(nèi)法的調(diào)控領域[1]。二是細化國家應對氣候變化的戰(zhàn)略規(guī)劃，編制地方應對氣候變化的行動方案，在各有關部門職責中補充應對氣候變化的內(nèi)容，完善部門分工合作機制，將應對氣候變化納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌各級政府在能力建設方面的行動，并對地方應對氣候變化的成果進行考核評估，待時機成熟時，將評估結(jié)果納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展實績考核、環(huán)境保護目標責任考核和自然資源資產(chǎn)離任審計中，強化評估結(jié)果的運用。

2.實現(xiàn)氣候資金援助和氣候技術支持在國際法與國內(nèi)法上的有效銜接

作為能力建設行動之“兩翼”，氣候資金援助和氣候技術支持的重要性不言而喻。然而，正如上文所述，歐、美的能力建設行動仍在于維護其自身利益。筆者認為，盡管國內(nèi)法無法給他國強加義務，但適當?shù)募顧C制卻可實現(xiàn)雙贏。

因此，現(xiàn)階段，我國可以通過履約形式促進國內(nèi)氣候政策、決策體系等相關體制、機制改革，強化相關國際法規(guī)范的國內(nèi)適用，以增強協(xié)作共進的示范引領性。具體包括三方面：一是以科技領先，貫徹落實《科學技術進步法》、《清潔生產(chǎn)促進法》等對于技術創(chuàng)新與轉(zhuǎn)讓的各項規(guī)定，制定、落實稅收優(yōu)惠和財政支持等具體制度，維護投資各方合法權益不受侵犯，改進、簡化外資項目審批方法與程序，同時建立產(chǎn)學研相結(jié)合的技術創(chuàng)新與成果轉(zhuǎn)化體系，以確立并實現(xiàn)與國際承諾相一致的國內(nèi)法[24]；二是在《清潔發(fā)展機制項目運行管理辦法》基礎上制定高位階的行政法規(guī)，將CDM外資和技術引進等問題納入其中，促進CDM中介咨詢機構的規(guī)范化發(fā)展，并培養(yǎng)CDM高素質(zhì)人才隊伍，以推進CDM在我國的實施*盡管CDM并不能在總量上完全減少全球的溫室氣體排放，但不可否認，它確實是目前發(fā)展中國家用于履行溫室氣體減排承諾的較有效方式之一。，同時，在全國碳排放權交易市場總量和配額分配的基礎上，不斷探索、健全行之有效的碳排放權交易規(guī)則體系和低碳發(fā)展模式，建立統(tǒng)一的碳排放權交易平臺，保障國際間碳要素的自由流動和綠色市場的互聯(lián)互通，逐步形成制度完備、監(jiān)管嚴格、交易活躍、公開透明和健康持續(xù)的碳排放權交易市場；三是開拓和增加國際氣候資金的供給渠道，并制定國家適應計劃，在國家財政體系和國際、國內(nèi)民間資本中尋求多元化環(huán)境投入激勵[25]，籌集適應性資金，適時推出新興經(jīng)濟體緩解基金，設立符合我國國情的氣候?qū)ｍ椯Y金，并對中外投資利益予以切實保護。

3.積極跟進并逐步完善現(xiàn)有相關立法

由于國內(nèi)法律往往具有宜粗不宜細的特點，以強調(diào)法律的普遍適用性[26]，因此，我國能力建設立法往往較為籠統(tǒng)。再加上，我國現(xiàn)有相關立法大多根據(jù)“他助”而展開，在歐盟怠于履約、美國即將退出《巴黎協(xié)定》之際，“自助”在我國能力建設行動中所占比重應將有所增加。

首先，在能源立法體系中，實現(xiàn)能源結(jié)構的多元化機制，構建能源安全風險防范制度，以法律途徑激勵各類經(jīng)濟主體參與可再生能源和新能源的開發(fā)利用，不斷推進可再生能源和新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展標準體系之規(guī)范化、制度化建設[27]，增強國家能源安全，構建綠色貿(mào)易體系，并建立政府宏觀調(diào)控與市場機制相結(jié)合的管理模式，實現(xiàn)能源的高效利用、安全供給和可持續(xù)發(fā)展。其次，在農(nóng)林業(yè)立法體系中，制定農(nóng)田、草原保護建設規(guī)劃，完善農(nóng)林業(yè)建設目標責任制，促進國家和地方層面生態(tài)保護紅線的規(guī)則制定，嚴格控制生態(tài)破壞、污染物排放等行為，建立農(nóng)林業(yè)生態(tài)效益補償制度和執(zhí)法動態(tài)監(jiān)督機制，進一步細化、完善林業(yè)碳匯、陸地碳貯存及吸收匯制度[24]，加強碳匯交易，并推進農(nóng)林業(yè)基礎制度轉(zhuǎn)型。最后，在溫室氣體減排立法體系中，制定更嚴格、更細致和更具操作性的內(nèi)容，確立利益相關方的法律責任，形成較健全的、同國際銜接的國內(nèi)控排法律制度，并在《氣候變化應對法(建議稿)》中補充“能力建設”一章，對能力建設的基本內(nèi)涵、法律原則、行動方式和法律責任等進行具體設計，構建我國能力建設的“n+1+1”型立法例[13]，以強化能力建設立法的體系性。

五、結(jié)論

從現(xiàn)階段的進展情況來看，歐、美在能力建設行動上已逐漸悖離《公約》體系宗旨，尚未形成能力建設行動的立法共識，并對我國的能力建設行動方式、溫室氣體減排壓力和國內(nèi)立法體系等帶來諸多挑戰(zhàn)。

對此，筆者認為，由于特朗普宣布退出《巴黎協(xié)定》為全球氣候治理帶來了負面影響，導致美國氣候治理的道義優(yōu)先性發(fā)生下降，而歐盟受難民涌入和英國退歐等事件掣肘，亦無力維系其氣候治理的領導者地位，因此，全球氣候治理進程的“西降東升”趨勢或?qū)⒊霈F(xiàn)。換言之，未來，我國在氣候治理領域的作為空間將逐漸加大。對此，我國應把握機遇，在堅守其發(fā)展中國家立場的基礎上，與發(fā)達國家、其他發(fā)展中國家和國際組織等開展更為密切和長久的合作，擴大氣候外交影響力，在全球氣候治理的消極因素面前鼓勵、支持其他國家和國際組織繼續(xù)前行，堅決維護《巴黎協(xié)定》所確立的全球氣候治理新秩序，共同推動《公約》體系下的國際氣候規(guī)則朝著有利于互信、合作、共贏的方向落實，同時充分利用亞洲基礎設施投資銀行和歐洲投資銀行等的規(guī)則，提出應對氣候變化的中國方案，并對現(xiàn)有國內(nèi)立法體系予以完善，鞏固我國能力建設的已有成果，提升我國在后巴黎時代的能力建設。

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(本文責編：辛 城)

Impact of Capacity Building Actions for Coping with Climate Change in EU and US on China and China’s Countermeasures

FENG Shuai

(SchoolofLaw,ChongqingUniversity,Chongqing400044,China)

The capacity building for coping with climate change has two types, that is “other-help” and “self-help”, and the former has been given more priority. As a developing country with poor capacity on coping with climate change, China plays a role of being assisted. Both the EU and US, two significant forces of global climate governance, have gradually deviated from the aim of the United Nations Framework Convention on Climate Change with their capacity building actions, which have brought many challenges to China, such as the way of capacity building actions, the pressure of emission reduction, and the system of capacity building legislation. On that account, China should respond actively from the international and domestic levels, and draw up future strategies of capacity building of our country ahead. That is to say, China should hold fast to and duly develop the principle of Common But Differentiated Responsibilities, further strengthen the international power of climate discourse, enhance and guide the international climate’s cooperation with the developed countries, other developing countries, and international organizations to match the international law and domestic law on climate financial aid and climate technical assistance. Meanwhile, China should follow up the existing domestic legislation system, so as to perfect the legal construction of strengthening capacity building for coping with climate change.

coping with climate change; capacity building actions; Paris Agreement; European Union; United States; China

2016- 07- 18

2017- 06- 26

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“構建公平合理的國際氣候治理體系研究”(15JZD035)；國家社會科學基金青年項目“網(wǎng)絡安全國際合作法律制度研究”(17CFX047)；中國法學會部級法學研究課題一般課題“信息自由與信息主權的國際法協(xié)調(diào)研究”(CLS(2015)C19)。

馮帥(1989-)，男，安徽安慶人，重慶大學法學院博士研究生，荷蘭格羅寧根大學(UniversityofGroningen)法學院訪問學者，研究方向：國際環(huán)境法、國際經(jīng)濟法。

D996.9

A

1002-9753(2017)07-0010-10