李 瑜

（225300 泰州市海陵區(qū)人民檢察院預(yù)防科 江蘇 泰州）

淺析如何提升檢察建議的實(shí)效

李 瑜

（225300 泰州市海陵區(qū)人民檢察院預(yù)防科 江蘇 泰州）

當(dāng)前，國(guó)家監(jiān)察體制改革的推進(jìn)，一方面使得現(xiàn)有的檢察職能面臨大幅度的調(diào)整和配置，但另一方面也給檢察機(jī)關(guān)大力發(fā)展法律監(jiān)督帶來了機(jī)遇，而檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督的重要的武器，理應(yīng)發(fā)揮最大的法律監(jiān)督功效。但是從實(shí)踐情況來看，檢察建議在實(shí)施過程中，確實(shí)存在法律依據(jù)不足、規(guī)范性不強(qiáng)等問題，制約了檢察建議功效的充分發(fā)揮。本文試圖挖掘影響檢察建議實(shí)際效果的原因，并就如何有效提升檢察建議的實(shí)效提出對(duì)策和建議。

提升；檢察；建議；實(shí)效

一、檢察建議的概念和現(xiàn)狀

最高人民檢察院頒布的《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》第二條規(guī)定：檢察建議是人民檢察院為促進(jìn)法律正確實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定，在履行法律監(jiān)督職能過程中，結(jié)合執(zhí)法辦案，建議有關(guān)單位完善制度，加強(qiáng)內(nèi)部制約、監(jiān)督，正確實(shí)施法律法規(guī)，完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式。

不同于起訴書、批準(zhǔn)逮捕決定等檢察文書，檢察建議書并沒有在基本法律中予以明確，在實(shí)踐中也不具有法律上的強(qiáng)制效力，它只是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)相關(guān)單位、行業(yè)存在的制度、管理等方面的問題，提出的建議，是一種準(zhǔn)“司法文書”。由于其靈活性強(qiáng)、針對(duì)性強(qiáng)，也易于被建議單位接受采納，所以被檢察機(jī)關(guān)幾乎所有的業(yè)務(wù)部門都作為一項(xiàng)法律監(jiān)督的重點(diǎn)手段在工作中大力推進(jìn)。但是在實(shí)踐中，卻由于法律依據(jù)不足、建議內(nèi)容質(zhì)量不高等原因，導(dǎo)致建議很難真正落實(shí)，檢察建議的實(shí)效不佳。

二、導(dǎo)致檢察建議實(shí)效不高的原則分析

原因之一：法律依據(jù)不明確，建議缺乏司法權(quán)威。不同于起訴書、批準(zhǔn)逮捕決定書等檢察文書，《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》等基本法律并沒有明確規(guī)定檢察建議權(quán)，檢察建議僅僅出現(xiàn)在《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定（試行）》等檢察機(jī)關(guān)自制的規(guī)范性文件中，這使得檢察建議書的法律依據(jù)不明確，“書出無明”成為其不被受建議單位重視或認(rèn)真落實(shí)的重要原因之一。

原因之二：屬于準(zhǔn)司法文書，建議不具有強(qiáng)制效力。檢察建議是一種“準(zhǔn)司法文書”，其本身并沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，加之法律也沒有對(duì)檢察建議的適用范圍、程序和執(zhí)行保障作出明確規(guī)定，使得檢察機(jī)關(guān)無權(quán)要求受建議單位落實(shí)建議內(nèi)容，更無權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行。

原因之三：調(diào)研不夠深入，建議針對(duì)性不強(qiáng)。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)在司法辦案的基礎(chǔ)上，分析相關(guān)單位存在的機(jī)制、制度等方面的管理漏洞，并在其基礎(chǔ)上提出具體、詳細(xì)和明確可行的建議。但在實(shí)踐中，一些檢察干警往往沒有深入相關(guān)單位進(jìn)行調(diào)查研究，沒有排查漏洞的根本原因，而是簡(jiǎn)單的就事論事，導(dǎo)致檢察建議針對(duì)性不強(qiáng)，不能得到受建議單位的認(rèn)可。

原因之四：專業(yè)知識(shí)貧乏，建議的可操作性差?！案粜腥绺羯健保瑱z察干警的知識(shí)面是有限的，面對(duì)其他行業(yè)、領(lǐng)域中的專業(yè)問題，往往很難依靠自身的知識(shí)能力，分析出深層問題，提出的對(duì)策和建議也存在可操作性、實(shí)用性不強(qiáng)的問題。

原因之五：文書管理不規(guī)范，建議的公信力不高。檢察機(jī)關(guān)的偵查、預(yù)防、刑執(zhí)、民刑、公訴等多個(gè)部門都有制作檢察建議的職能，但是不同部門制作的檢察建議從格式、文號(hào)、內(nèi)容等方面都缺乏統(tǒng)一規(guī)范的要求，加之為應(yīng)付考核的需要，甚至出現(xiàn)了多個(gè)部門在不同訴訟階段，向同一單位發(fā)出了多份內(nèi)容相同的檢察建議書，這些都嚴(yán)重降低了檢察建議的嚴(yán)肅性和公信力。

三、提升檢察建議實(shí)效的對(duì)策

一是推動(dòng)檢察建議的立法工作，明確檢察建議的法律地位。明不正則言不順，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極推動(dòng)立法機(jī)關(guān)通過立法活動(dòng)盡快將檢察建議權(quán)納入人民檢察院職權(quán)范圍。同時(shí)，要進(jìn)一步厘清檢察建議權(quán)的概念，并明確制發(fā)檢察建議的對(duì)象范圍、工作流程、落實(shí)保障和補(bǔ)救措施等相關(guān)事宜，尤其是要統(tǒng)一檢察建議的文號(hào)、制發(fā)部門，以提升檢察建議書的規(guī)范性、合法性，從而確保檢察建議權(quán)行使適當(dāng)，規(guī)范統(tǒng)一，落實(shí)有據(jù)。

二是加強(qiáng)檢察建議的前期調(diào)查工作，提升檢察建議的針對(duì)性。要杜絕“閉門造車”式的檢察建議，制發(fā)建議前，要深入剖析案件或者行業(yè)、領(lǐng)域中的存在的犯罪風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)管理漏洞，要深入工作的第一線，全面了解情況，進(jìn)行深層剖析，透過表面現(xiàn)象找出問題的實(shí)質(zhì)和根源，抓住要害，對(duì)癥下藥，提出有建設(shè)性的、針對(duì)性強(qiáng)的治理整改意見，避免頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳。

三是建立建議的專家會(huì)診制度，確保檢察建議的可操作性。檢察干警只是法律專業(yè)人員，對(duì)法律以外的其他業(yè)務(wù)知識(shí)很難做到面面俱到，在不借助外力的情況下，提出的問題和對(duì)策往往是“外行人說外行話”。因此要建立建議的專家會(huì)診制度，在針對(duì)一個(gè)行業(yè)制作檢察建議前，務(wù)必要吸收該行業(yè)的專業(yè)人員共同會(huì)診，充分借助專業(yè)人士的知識(shí)，幫助我們找準(zhǔn)“病灶”，開出良方，拿出操作性強(qiáng)的對(duì)策，提升建議的質(zhì)量。

四是強(qiáng)化建議發(fā)出的回訪工作，確保建議的落實(shí)和反饋。要明確檢察建議的發(fā)出不是檢察建議工作的終點(diǎn)，而是通過檢察建議權(quán)實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的起點(diǎn)。檢察機(jī)關(guān)要積極開展回訪活動(dòng)，及時(shí)了解檢察建議的落實(shí)情況、整改效果如何等。對(duì)檢察建議不重視、敷衍塞責(zé)的，向其上級(jí)機(jī)關(guān)或主管部門反映，共同督促落實(shí)。對(duì)于被建議單位領(lǐng)導(dǎo)思想上不重視檢察建議作用的，加強(qiáng)溝通，對(duì)其詳細(xì)分析該單位存在的隱患，進(jìn)行法制教育，使其認(rèn)識(shí)到問題的嚴(yán)重性并加以整改。

[1]杜文海.《法制與經(jīng)濟(jì)（中旬刊）》,2012年10期

[2]陳筑珺，魏文波.《法制博覽》,2014年24期

[3]高欣欣.南京師范大學(xué)：訴訟法學(xué),2013

[4]張謎.西南政法大學(xué)：法律學(xué),2014