阿娜力斯，王 敏，張裕鳳

（內蒙古師范大學地理科學學院，內蒙古 呼和浩特 010022）

城市是一個國家或地區(qū)政治、經濟、文化和科技的聚集中心，也是觀念、信息、技術、創(chuàng)新的傳播中心，城市的發(fā)展對國家或地區(qū)的經濟發(fā)展和社會文明進步具有極其重要的意義[1]。中國已進入初級城市型社會，城市發(fā)展水平較低，且存在地區(qū)發(fā)展不平衡，西部地區(qū)明顯低于東部地區(qū)。2000年以來，多城市通過建新區(qū)以謀求更大發(fā)展空間，然而“攤大餅”式的規(guī)劃嚴重超越經濟發(fā)展實際，甚至一些城市發(fā)展規(guī)劃與當?shù)貙嶋H狀況不適應，人口、產業(yè)、經濟等多方面出現(xiàn)了不同程度的問題，導致資源浪費引發(fā)地方債務危機[2]。

近年國內研究中，發(fā)現(xiàn)城市新區(qū)普遍存在以下問題：土地利用粗放、空間規(guī)模擴張快，產業(yè)缺乏實質性支撐，產城互動效果弱，產業(yè)發(fā)展后勁不足；人口吸引能力低于預期，職住分離嚴重；超高速目標設定，發(fā)展路徑與現(xiàn)狀不匹配等。學者們提出政府要加強監(jiān)管，發(fā)展速度理性回歸，強化基礎設施建設，產城融合，吸引和培育新型產業(yè)[3-7]。產城融合要求產業(yè)與城市功能融合、與城市空間整合[6]，新區(qū)產業(yè)與城市功能同步發(fā)展，保障城市功能完整；新區(qū)選取、布局的產業(yè)與城市未來發(fā)展定位相適應[8]。未來新區(qū)研究的趨勢是有關城市新區(qū)的演化及其生命周期、基于節(jié)約理念的城市新區(qū)開發(fā)模式研究。國外關于城市新區(qū)研究趨向于新區(qū)內部問題尤其是社會問題分析、大尺度區(qū)域問題視角下的新城研究[9]。美國通過強化基礎設施吸引投資，予以稅收優(yōu)惠政策，推進高新技術支撐[10]；澳大利亞通過大力發(fā)展旅游業(yè)、挖掘城市特色[4,9]；日本東京都地區(qū)新宿、銀座依托大型基礎設施建設，通過編制規(guī)劃促進城市規(guī)?；?，形成城市副中心[11]。本文以內蒙古鄂爾多斯市康巴什新區(qū)為例，分析產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題，以“產城融合”為重要方向，促進產業(yè)和經濟結構轉型，提出合理城市產業(yè)發(fā)展對策，探索城市新區(qū)的健康發(fā)展新路徑，對中西部城市健康發(fā)展具有借鑒意義。

1 康巴什新區(qū)城市發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 康巴什新區(qū)的建設背景

康巴什新區(qū)位于內蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市東南部，總面積為352.55 km2，建成區(qū)面積38.42 km2，2015年總人口為10.3×104人，平均人口密度為293人/km2。康巴什新區(qū)建設的功能定位是：鄂爾多斯市政治、文化、金融、科學教育中心和汽車制造業(yè)基地?？蛋褪残聟^(qū)地理位置優(yōu)越，交通便捷，地處西部能源經濟區(qū)[12]，在此發(fā)展工業(yè)能減少運輸費用、降低成本，又整合西部能源經濟區(qū)資源，促進產業(yè)集聚，有力促進西部地區(qū)工業(yè)協(xié)調發(fā)展；土地資源充足，環(huán)境承載能力強；原料能源豐富，位于鄂爾多斯市大型能源重化工產業(yè)基地，“一圈一帶”大工業(yè)板塊中心地，準格爾煤田、東勝煤田等保障康巴什工業(yè)發(fā)展；距離東勝區(qū)25 km、伊金霍洛旗阿勒騰席熱鎮(zhèn)3 km，與東勝區(qū)、阿勒騰席熱鎮(zhèn)共同組成鄂爾多斯市城市核心區(qū)。但是，2010年美國《時代周刊》中一篇文章將康巴什新區(qū)定義為“鬼城”，是中國房地產泡沫的最佳展示品[13]。一時間，康巴什新區(qū)甚至鄂爾多斯成為眾矢之的，其發(fā)展狀況成為人們最關心的話題。

1.2 康巴什新區(qū)的城市發(fā)展現(xiàn)狀

1.2.1 經濟發(fā)展概況 2016年，康巴什新區(qū)地區(qū)生產總值完成84×108元，同比增長7%[14]，固定資產投資增長率高于東勝區(qū)12.2%；社會消費品零售總額增長率低于東勝區(qū)9.4%；公共財政預算收入增長率高于東勝區(qū)3%[15-16]，2016年產業(yè)結構比為0.01∶19.54∶80.45。各項主要經濟指標總體上呈平穩(wěn)增長態(tài)勢。

1.2.2 旅游業(yè)發(fā)展狀況 2012年康巴什新區(qū)被命名為“國家AAAA級旅游區(qū)”，以環(huán)境藝術為示范點，景點有7個主題廣場、4座主題公園、3個博物館、6大文化建筑，景區(qū)與城市融為一體，獨特新穎，具有濃厚的民族文化特色。隨著康巴什新區(qū)基礎設施的日臻完善和人口不斷增加，旅游業(yè)得到穩(wěn)定發(fā)展。2015年接待游客人次7.1×104人，同比增長133.53%，實現(xiàn)旅游綜合收入78×108元，同比增長136.67%[17]，2016年分別增長96.15%和118.31%，被評為國家生態(tài)旅游城市等。總體而言，近年康巴什旅游人數(shù)及收入都呈較快增長趨勢，旅游業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展，與相鄰伊金霍洛旗相比，旅游總人數(shù)是其1/2，這說明康巴什新區(qū)旅游人數(shù)增長基數(shù)低，增速快，具有發(fā)展前景。

1.2.3 康巴什產業(yè)園區(qū)建設情況 康巴什產業(yè)園區(qū)是康巴什新區(qū)培育產業(yè)、提升城市核心競爭力的重要產業(yè)基地，位于東勝區(qū)與康巴什新區(qū)之間，距離康巴什新區(qū)7 km，距離東勝區(qū)15 km。作為鄂爾多斯市18個重點工業(yè)園區(qū)之一，康巴什產業(yè)園區(qū)立足“生態(tài)、科技、創(chuàng)新”的發(fā)展理念，按照高起點規(guī)劃、高標準建設、高效能管理的原則，力爭將園區(qū)打造成為一個具有戰(zhàn)略意義的新興裝備制造產業(yè)生產研發(fā)基地?？蛋褪伯a業(yè)園區(qū)按照“一軸兩翼五區(qū)”規(guī)劃建設，即以貫穿南北的東康西線作為景觀和交通軸線，東翼8 km2規(guī)劃為智能制造產業(yè)區(qū)、新能源產業(yè)區(qū)和現(xiàn)代服務業(yè)產業(yè)區(qū)，西翼12 km2規(guī)劃為節(jié)能汽車產業(yè)基地和零部件配套產業(yè)區(qū)[18]。

在規(guī)劃產業(yè)園區(qū)中，入駐東翼智能制造產業(yè)區(qū)的南京白云化工環(huán)境監(jiān)測有限公司總投資1.7×108元，于2014年成立，目前建筑主體已基本完工；新能源產業(yè)區(qū)的奇瑞新能源汽車項目落戶裝備制造基地，推動中興特汽、金龍客車、吉利汽車發(fā)展[19]。政府通過積極招商引資，康巴什產業(yè)園區(qū)各項產業(yè)項目都在規(guī)劃建設中。

1.2.4 基礎民生建設情況 康巴什新區(qū)正在加大基礎設施建設的力度，增強城市承載能力。各類管網一次性下地、同步建設，建成城市道路318 km、管網5105 km，供熱、供氣能力達到1200×104m2和8.2×104m3/h，日供水、污水處理能力達到7.5×104t，基礎設施和城市環(huán)境承載能力進一步提高[20]。該區(qū)適度超前規(guī)劃公共服務設施，優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)。鄂爾多斯市高等教育和職業(yè)教育主要集中在康巴什新區(qū)，共建成各類學校31所，醫(yī)療衛(wèi)生機構25所。積極開展文化活動，先后承辦第十一屆亞洲藝術節(jié)、第十屆全國民族運動會、《聯(lián)合國防治荒漠化公約》第十三次締約方大會等大型活動，提升城市文明程度，展示城市建設景觀和經濟發(fā)展成果。

2 康巴什新區(qū)城市產業(yè)發(fā)展存在問題及原因分析

2016年中國三次產業(yè)結構比為8.56∶39.81∶51. 63，相比全國平均水平，康巴什二次產業(yè)增加值較少，服務業(yè)發(fā)展水平較快?？蛋褪彩逡?guī)劃發(fā)展將目標設定為：非煤產業(yè)占工業(yè)增加值比重達到60%以上，三產占地區(qū)生產總值比重達到45%以上，經濟增長質量效益持續(xù)提升，把鄂爾多斯建設成為中國中西部地區(qū)的區(qū)域性中心城市[17]，但現(xiàn)實情況并不理想。

2.1 第二產業(yè)競爭力弱，工業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定，產業(yè)集聚效益較低

2016年，康巴什新區(qū)登記注冊工業(yè)企業(yè)71家，規(guī)模以上企業(yè)4家，落地企業(yè)和項目22個，簽約項目130個。2011—2016年康巴什新區(qū)的工業(yè)總產值呈現(xiàn)波動變化，其中2014—2015年受房地產市場泡沫和煤炭市場波動的影響，工業(yè)總產值下降，而2016年有較大增幅，其原因是積極推進產業(yè)轉型升級，尤其是大力發(fā)展裝備制造、電子信息等戰(zhàn)略性新興產業(yè)。第二產業(yè)比重小說明該區(qū)產業(yè)正處于準備建設或大規(guī)?；A建設向經濟建設的過渡轉型期，沒有形成完整的產業(yè)體系和多極支撐的產業(yè)格局，產業(yè)鏈條短，集聚效益較低，拉動作用較小。新區(qū)產業(yè)發(fā)展趨勢較好，但目前產業(yè)基礎較為薄弱，需要進一步加強集聚。

2.2 項目落地困難，城市房地產業(yè)發(fā)展不平衡

2.2.1 制定優(yōu)惠獎勵政策，但補貼滯后 康巴什新區(qū)設想“先安商氣，再聚人氣”[21]，引導第三產業(yè)持續(xù)、健康、快速發(fā)展，商務局制定了《康巴什新區(qū)扶持第三產業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策及獎勵辦法》。按照政策規(guī)定，從2010年開始，政府財政每年投入1×108元專項資金，用于商戶水、電、暖的補貼，減免各項費用，小額貼息貸款，獎勵先進等。政策實行第一年，根據商鋪的規(guī)模大小分別給予商戶五萬、十幾萬、二十幾萬元的補貼，但2011—2012年補貼款沒有按時發(fā)放，2012年底仍沒有實質結果，沒有政府的更多支持且收益效果較低，大多商戶都有搬遷之意。2015年底，政府對仍在經營的商戶以各種形式將補貼政策落實到位。

2.2.2 房地產業(yè)發(fā)展不平衡，規(guī)模不經濟 房地產業(yè)對國民經濟發(fā)展具有先導作用，通過房地產業(yè)的關聯(lián)效應和擴散效應，能促進相關產業(yè)的發(fā)展。中國城市房地產業(yè)保持著較高的增速[1]，但中國房地產業(yè)又表現(xiàn)出另一種發(fā)展態(tài)勢：城市中生活著大量的中低收入階層，他們沒有購買房屋的有效能力；同時，城市中房地產的空置率卻只升不降，一些地區(qū)出現(xiàn)了“有房子沒人住”和“有人沒房子住”的矛盾現(xiàn)象。康巴什新區(qū)被輿論稱作是“鬼城”的原因之一就是因為有這種矛盾的部分存在?？蛋褪残聟^(qū)暫住人員有各校的住校學生、行政企事業(yè)單位工作人員、務工人員，這些人約占新區(qū)總人口的79%，本應是消費住房的主力軍，但學生大都住在學校宿舍，有陪讀的家長也是以租房形式居?。淮蟛糠中姓笫聵I(yè)單位都是從老城東勝區(qū)搬遷過來的，即使單位分配住房，仍有一些人白天在新區(qū)上班，晚上回到東勝區(qū)??；務工人員迫于經濟壓力買不起房。2016年至今的去庫存、強基礎設施和流動人口增加等使此狀況有所改觀，房價已升到近6000元/m2，說明康巴什房地產市場在經歷房地產泡沫及高空置率后，隨著政府引導、市場調節(jié)正在逐步回溫。

2.3 康巴什新區(qū)城市吸引能力弱，人口增長緩慢

城市產業(yè)集聚效益弱，房地產業(yè)發(fā)展不平衡，難以形成城市對人口的較強吸引力?？蛋褪步ㄔO初期總人口為0.7×104人；2010年總人口為5.8×104人；2012年總人口為7.2×104人，年均增長率為12.06%；2015年總人口為10.3萬人，年均增長率為14.35%。2016年至今隨著“加快房地產市場去庫存”和市政、綠化、文化娛樂等基礎設施的加大投入，康巴什已成為鄂爾多斯市新的政治、文化、教育中心，優(yōu)越的條件吸引了許多人到康巴什落戶，2016年末全區(qū)人口增加到15.3×104人，其中多數(shù)是從毗鄰盟市、旗（縣）甚至是陜西等省份搬過來的[17]，但從目前人口增長趨勢看，仍然較難達到2020年康巴什新區(qū)30萬人口的規(guī)劃目標[22]。

3 推進康巴什新區(qū)城市產業(yè)發(fā)展對策分析

3.1 康巴什新區(qū)城市發(fā)展路徑的定位

通過10多年的規(guī)劃發(fā)展，康巴什新區(qū)城市環(huán)境不斷優(yōu)化，各項基礎設施正在完善，總人口已超過15×104人。綜合環(huán)境、交通、氣候、資源等條件，未來發(fā)展應通過繼續(xù)強化基礎設施建設，將產業(yè)與城市功能同步發(fā)展，促進康巴什城市功能由產業(yè)型城市向綜合型城市發(fā)展；結合城市的發(fā)展定位和規(guī)劃設計，選取與城市未來發(fā)展定位相適應的產業(yè)，加強會議會展、創(chuàng)意產業(yè)建設，推動新區(qū)與老城東勝區(qū)的有機融合。定位為以文化旅游生態(tài)休閑為核心，醫(yī)療健康養(yǎng)老與特色教育為雙翼，發(fā)展特色制造業(yè)，重點實施美麗新區(qū)戰(zhàn)略，強力推進生態(tài)文明建設，走一條融合發(fā)展的城市新路徑，成為鄂爾多斯市的行政、文化、商業(yè)服務中心。

3.2 實現(xiàn)康巴什新區(qū)城市發(fā)展路徑的舉措

3.2.1 文化發(fā)展路徑 康巴什新區(qū)政府應塑造康巴什新區(qū)的旅游形象和品牌，并向消費者進行有效傳播。首先，發(fā)揮國家AAAA級旅游區(qū)的宣傳效果，做好旅游景區(qū)的品牌營銷宣傳，強調康巴什新區(qū)獨具特色的人文景觀，打造綠色精品城市。其次，注重利用具有民族特色的文化資源，突出鄂爾多斯民族文化旅游特色。第三，政府應積極主動制定優(yōu)惠政策，推動旅游業(yè)發(fā)展，居民應以淳樸民風為旅游業(yè)增添動力。第四，推動創(chuàng)新服務業(yè)及創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展。注重新技術開發(fā)和引進，促進服務和產品協(xié)同發(fā)展，堅持人文、科技的融合推動發(fā)展。

3.2.2 經濟發(fā)展路徑 近年來，鄂爾多斯市大力推進城區(qū)整合、商業(yè)和金融整合，有效實現(xiàn)了區(qū)域聯(lián)動，康巴什新區(qū)、東勝、伊金霍洛旗三地產業(yè)一體化發(fā)展的雛形已基本形成?？蛋褪残聟^(qū)應總結經驗與不足，抓住機會，研究制定健康的產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展經濟，善用傳統(tǒng)產業(yè)優(yōu)勢，吸引、培育新型產業(yè)，推進康巴什物流園區(qū)、裝備制造基地的建設；合理布局，提高產業(yè)準入門檻，提升產業(yè)核心競爭力。

首先，以吸引人口為方向，將現(xiàn)有制造業(yè)、高新技術產業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)做精做強，要加強康巴什物流園區(qū)、裝備制造基地建設和發(fā)展，帶動人口就業(yè)，加強人口集聚，推動經濟發(fā)展。鄂爾多斯市烏蘭煤炭（集團）有限責任公司對煤炭進行加工，熱電、化工、餐飲住宿、酒業(yè)一體化發(fā)展，產業(yè)由鄂爾多斯市延伸到包頭、呼和浩特、興安盟、北京等地。其次，推進品牌建設，盤活存量房地產。內蒙古鄂爾多斯羊絨制品股份有限公司以羊絨紡織為主業(yè)，是國內首屈一指的羊絨深加工企業(yè)，既與當?shù)匕l(fā)展環(huán)境相適應，又促進就業(yè)。在房地產方面，康巴什新區(qū)應嚴格控制房地產的開發(fā)，調控中高檔商品住宅的供應，滿足不同收入層次的居民及外來人口的住房需求，鼓勵二手房交易，減少一人多房。通過實地調查，康巴什新區(qū)的滿世尚都小區(qū)入住率為43%；興泰·攬晴苑小區(qū)入住率為50%；馨泰苑等相鄰三個小區(qū)入住已達60%；康城·康澤苑小區(qū)入住率達70%；華瑩馨城小區(qū)入住率達80%；神華康城一期E區(qū)、F區(qū)入住率高達90%。這說明康巴什新區(qū)的房產正在被消費，康巴什新區(qū)的人口也在慢慢增加，不論從哪方面說，它都不是一座“鬼城”。第三，優(yōu)化與西部能源區(qū)城市的銜接，發(fā)揮系統(tǒng)協(xié)調功能，增強輻射帶動作用。推動“多元化”創(chuàng)業(yè)就業(yè)項目與包頭市的合作，提升康巴什區(qū)酒店餐飲、商貿流通行業(yè)服務能力和水平[8]；推進與銀川市合作，借鑒銀川市在宣傳、旅游、民族經濟等方面的良好實踐；大力發(fā)展與東部產業(yè)承接，并發(fā)揮西部能源經濟區(qū)各區(qū)域互補優(yōu)勢，推進區(qū)域一體化建設。

3.2.3 制度發(fā)展路徑 （1）制定吸引和培養(yǎng)人才政策。第一，政府應健全社會服務體系，為人才營造良好的生活環(huán)境。出臺各項優(yōu)惠政策，比如降低戶口遷移政策門檻，方便人才流入；制定引進高層次人才的鼓勵和管理服務政策，為人才提供優(yōu)質服務和良好發(fā)展平臺。第二，制定扶持年輕人創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，吸引更多人才，獲得人力資本，為園區(qū)的發(fā)展壯大實力。在教育方面，康巴什新區(qū)學校的硬件基礎設備齊全，但軟件師資隊伍的綜合素質更重要；高等院?；A能力較弱，綜合實力較低，康巴什新區(qū)應提供專項資金用于加強特色學科的建設，加強高等職業(yè)教育與產學研的結合；提高本科教育教學質量，增強院校實力水平，吸引人才流入。（2）財政大力支持產業(yè)發(fā)展。財政優(yōu)惠政策一直都是發(fā)展康巴什新區(qū)吸引商家和人口的重要手段，財政部門應運用多種資金投入方式，利用鄂爾多斯特有煤炭資源，制定優(yōu)惠政策來招商引資或利用土地資源充足優(yōu)勢，吸引大型產業(yè)入駐產業(yè)園區(qū)，或對于缺少資金但發(fā)展前景好的產業(yè)項目，提供直接資金補助，支持產業(yè)項目發(fā)展等。同時，相關部門要時刻監(jiān)督相關政策的執(zhí)行力。

4 研究結論

本文依據前人對城市新區(qū)土地規(guī)模、產業(yè)問題、發(fā)展路徑等方面的研究，分析康巴什新區(qū)產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，以“產城融合”為重要方向，得出存在問題及原因，尤其在康巴什新區(qū)已取得相對成功經驗的基礎上，定位整體發(fā)展路徑，從文化、經濟、制度三個視角分別提出促進產業(yè)健康發(fā)展的舉措，對城市新區(qū)未來發(fā)展提供具體可行的方向。

（1）康巴什城市產業(yè)發(fā)展存在的問題主要有：由于缺少多極支撐的產業(yè)格局，工業(yè)發(fā)展不穩(wěn)定，產業(yè)集聚效益較低，缺乏核心競爭力；優(yōu)惠獎勵政策補貼的滯后導致項目落地困難；職住分離和經濟壓力使得城市房地產業(yè)發(fā)展不平衡；造成城市對人口缺乏較強吸引力，人口增長緩慢。

（2）造成以上問題的主要原因有：康巴什新區(qū)產業(yè)基礎較為薄弱，產業(yè)結構單一，易受市場波動影響；急于快速發(fā)展，產業(yè)引入門檻較低，缺乏市場核心競爭力；市場需求量較小或產品推廣力度小，面臨產業(yè)過剩經濟壓力；城市產業(yè)集聚效益弱，房地產業(yè)發(fā)展不平衡，難以形成城市對人口的較強吸引力。

（3）康巴什新區(qū)產業(yè)發(fā)展對策建議：產業(yè)與城市功能應同步發(fā)展，產業(yè)選取要與城市未來發(fā)展定位相適應，形成產業(yè)集聚區(qū)，使新區(qū)與老城東勝區(qū)有機融合，促進康巴什由產業(yè)型城市向綜合型城市發(fā)展；以發(fā)展民族文化旅游業(yè)為核心，因地制宜地發(fā)展產業(yè)經濟、完善產業(yè)結構；提高產業(yè)準入門檻，推進品牌建設，繼續(xù)推進房地產去庫存；制定優(yōu)惠政策吸引高層次人才，加大對高等教育事業(yè)的投入，加強高等職業(yè)教育與產學研的結合。

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