劉 慧 顧 玲 朱月柏

射陽縣人民檢察院，江蘇 射陽 224300

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檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟舉證責(zé)任分配研究

劉 慧 顧 玲 朱月柏

射陽縣人民檢察院，江蘇 射陽 224300

舉證責(zé)任是指訴訟當(dāng)事人對(duì)自己所提出的主張負(fù)有提供證據(jù)證明的義務(wù)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中其應(yīng)承擔(dān)的證明責(zé)任應(yīng)結(jié)合其訴訟地位、舉證可能性、舉證效率等進(jìn)行綜合考量。本文從當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟面臨的問題、舉證責(zé)任分配中應(yīng)考量的原則等進(jìn)行分析，提出對(duì)民事公益訴訟、行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)針對(duì)不同類型的案件不能統(tǒng)一劃分分配原則，而應(yīng)根據(jù)案件的不同類型分別討論其應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任。

公益訴訟；責(zé)任分配；民事；行政；檢察機(jī)關(guān)

2015年7月，十二屆全國人大常委會(huì)十五次會(huì)議作出《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高人民檢察院以生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，在江蘇、安徽、山東等13個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的檢察機(jī)關(guān)開展為期2年的公益訴訟試點(diǎn)。在課題組所在市，被江蘇省檢察院確定為第一批公益訴訟試點(diǎn)院。截止2017年2月，試點(diǎn)地區(qū)共辦理訴前程序類案件24件，起訴1件。其他試點(diǎn)地區(qū)數(shù)據(jù)差異不大。這一數(shù)據(jù)一方面反映出檢察機(jī)關(guān)履行了訴前程序后，絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)都能對(duì)行政不作為等行為進(jìn)行整改，而無需進(jìn)入訴訟程序。另一方面也說明對(duì)檢察機(jī)關(guān)而言，公益訴訟在起訴的方式、證據(jù)的收集、舉證方面都不如提起公訴一般熟悉，故檢察機(jī)關(guān)往往慎用公益訴訟。

一、當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟舉證存在的問題

舉證責(zé)任，即民事或行政案件的當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張有收集或提供證據(jù)的義務(wù)。對(duì)舉證責(zé)任進(jìn)行研究最為核心無疑是對(duì)舉證責(zé)任分配問題的研究。檢察機(jī)關(guān)作為國家司法機(jī)關(guān)，由其提起公益訴訟應(yīng)有別于一般主體提起的民事或者行政訴訟，其在公益訴訟中應(yīng)作為一個(gè)特殊的訴訟主體而存在。對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟舉證責(zé)任進(jìn)行研究，有利于解決實(shí)踐中檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)公益訴訟的案件中哪些待證事實(shí)需要檢察機(jī)關(guān)提供證據(jù)予以證實(shí)，哪些待證事實(shí)需要由被告來承擔(dān)證明的責(zé)任。厘清公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任，有利于幫助檢察機(jī)關(guān)在提起公益訴訟前確定其應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任，從而更有針對(duì)性的收集提供證據(jù)材料。當(dāng)前公益訴訟對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來說是一個(gè)新的領(lǐng)域，尚處于探索階段，訴前程序相對(duì)簡(jiǎn)單，一旦進(jìn)入訴訟階段，對(duì)于舉證責(zé)任的分配，確實(shí)存在諸多困難。

(一)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟所要求的相關(guān)法律法規(guī)尚未完善

最高人民檢察院發(fā)布關(guān)于《人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第十七條、第十九條、第四十四條、第四十五條；最高人民法院發(fā)布關(guān)于《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第二條、第十二條均對(duì)檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟、行政公益訴訟時(shí)應(yīng)提交的相關(guān)材料作出了規(guī)定，但上述規(guī)定中，除要求檢察機(jī)關(guān)需按規(guī)履行訴前程序外，其他規(guī)定則較為籠統(tǒng)，立法上的缺失直接導(dǎo)致案件承辦人對(duì)于應(yīng)舉證的范圍難以把握?！皣液蜕鐣?huì)公共利益受到侵害的初步證明材料”或“環(huán)境污染、破壞生態(tài)、在食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益行為的初步材料”，即對(duì)公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)訴訟相對(duì)人行為造成的危害結(jié)果承擔(dān)舉證責(zé)任。這就帶來了一個(gè)對(duì)于“初步”的界定問題？檢察機(jī)關(guān)在履行訴前程序發(fā)出檢察建議書中都會(huì)對(duì)危害結(jié)果進(jìn)行客觀表述，如某縣檢察院辦理的畜禽養(yǎng)殖環(huán)境污染案對(duì)行政機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議中，對(duì)環(huán)境造成的損害結(jié)果表述為“養(yǎng)殖設(shè)施簡(jiǎn)陋，基本無糞便、污水等處理設(shè)施，許多污物堆放在農(nóng)田旁或直接排入附近河溝，導(dǎo)致周圍環(huán)境惡化，河水污濁，臭氣熏天，形成廣泛性面源污染。該村村委會(huì)多次向相關(guān)部門反映，但污染問題始終得不到解決，該村生態(tài)環(huán)境遭受損害的現(xiàn)象仍在持續(xù)中”。這樣的文字性表述是否能夠達(dá)到初步證明的舉證程度？如果達(dá)到了舉證程度，那么是否檢察機(jī)關(guān)就只需將檢察建議中的表述作為危害結(jié)果的證據(jù)材料提交法庭；如果達(dá)不到舉證的程度，那么檢察機(jī)關(guān)還需要提交哪些證據(jù)材料才能達(dá)到“初步”的證明效果。

(二)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中法律地位存在爭(zhēng)議

對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)到底是以何種身份來參與到訴訟過程中來進(jìn)行探討是基于訴訟中法律地位的不同直接關(guān)系到訴訟權(quán)利的差異，繼而對(duì)舉證責(zé)任的承擔(dān)問題上會(huì)產(chǎn)生不同程度的影響。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中的法律主體地位問題，理論界主要有以下四種觀點(diǎn)：

一是原告代理人說。該說認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的目的是保護(hù)社會(huì)公共利益免受損害。檢察機(jī)關(guān)出面代表代表不特定的公眾來提起公益型群體性訴訟，是以訴訟代理人的身份來參與到訴訟活動(dòng)中的。該說的缺陷在于：其未考慮到公益訴訟中“訴訟”的特點(diǎn)。既然認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是原告的訴訟代理人，那誰是原告呢？國家、社會(huì)還是不特定的多數(shù)人？顯然都不是。國家、社會(huì)以及不特定的多數(shù)人最多只能說是實(shí)體權(quán)利的享有者，卻不是訴訟的原告。既然沒有原告，那又何談起“原告代理人”呢？

二是雙重地位說。此種觀點(diǎn)著眼于檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中應(yīng)承擔(dān)原告及監(jiān)督者的雙重角色，即當(dāng)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立提起公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然地具有原告資格；但其他主體提起公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可以作為法律的監(jiān)督者來支持起訴。

三是公益代表人說。該觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中應(yīng)處于社會(huì)公益代表人的地位。檢察機(jī)關(guān)的職能是進(jìn)行法律監(jiān)督。在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)包括實(shí)體和程序兩個(gè)方面的監(jiān)督，這種監(jiān)督是代表國家公益的。但持反對(duì)意見的學(xué)者則認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)以國家的名義代表公益起訴時(shí)，稱其為公益代表人并無不妥，但公益代表人不是訴訟上的概念，難以反映檢察機(jī)關(guān)的程序地位，更無法反映檢察機(jī)關(guān)應(yīng)享有的訴訟權(quán)利和應(yīng)承擔(dān)的訴訟義務(wù)。

四是原告說。該說認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中的法律地位應(yīng)當(dāng)是而且只能是當(dāng)事人。作為訴訟的當(dāng)事人，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)享有原告的訴訟權(quán)利，也承擔(dān)訴訟義務(wù)。檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的當(dāng)事人化，對(duì)維護(hù)被告的合法權(quán)益以及人民法院的公正審判具有十分重要的意義。

對(duì)于以上四種觀點(diǎn)，筆者贊成原告說。即檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立提起公益訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)當(dāng)然地具有原告資格。當(dāng)前，刑事案件從過去以“偵查中心主義”到全面推進(jìn)“以審判為中心”的訴訟制度，即更加強(qiáng)調(diào)公訴機(jī)關(guān)與刑事被告人在訴訟中的地位平等。那么我們認(rèn)為，即使是由檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，并不能因其司法地位的不同而不同，在訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)法律監(jiān)督者的角色出現(xiàn)。如果在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)既當(dāng)參與者又當(dāng)裁判者，這本身便有失公允。

(三)民事公益訴訟與行政公益訴訟競(jìng)合時(shí)的證據(jù)取得

在環(huán)境污染案件中往往會(huì)存在民事公益訴訟與行政公益訴訟的交叉。例如A造紙廠向周圍湖中排放污水，對(duì)當(dāng)?shù)厮|(zhì)造成嚴(yán)重污染。檢察機(jī)關(guān)可以在履行訴前程序后，對(duì)A造紙廠提起民事公益訴訟。同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)亦可向轄區(qū)內(nèi)環(huán)保部門提出督促履職類檢察建議，如果當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門置之不理，檢察機(jī)關(guān)則可以環(huán)保機(jī)關(guān)為被告提起行政公益訴訟。

但司法實(shí)踐中我們往往會(huì)遇到這樣的情況：環(huán)境問題取證具有較強(qiáng)的技術(shù)性，大氣、水源等環(huán)境要素是一種隨時(shí)都在變化的證據(jù)，具有流動(dòng)性，為證據(jù)的提取增加了難度。因此，對(duì)有害物質(zhì)等較多證據(jù)的提取、檢驗(yàn)和固定工作需要專業(yè)技術(shù)和人員的幫助和支持，檢察機(jī)關(guān)往往欠缺這種能力。當(dāng)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟時(shí)，環(huán)保部門的鑒定意見往往是一項(xiàng)重要的證據(jù)。但是，當(dāng)檢察機(jī)關(guān)請(qǐng)環(huán)保部門協(xié)助對(duì)污染情況進(jìn)行鑒定時(shí)，相關(guān)負(fù)責(zé)人由于對(duì)公益訴訟并不十分了解而擔(dān)心檢察機(jī)關(guān)會(huì)對(duì)其瀆職立案?jìng)刹?，追究其刑事?zé)任，故對(duì)檢察機(jī)關(guān)的協(xié)助請(qǐng)求進(jìn)行軟抵抗。

二、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟舉證分配應(yīng)遵循的原則

要解決公益訴訟舉證責(zé)任分配的問題，就是先要在舉證責(zé)任分配設(shè)計(jì)前，對(duì)其應(yīng)考慮的原則問題進(jìn)行探討，我們認(rèn)為，對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟舉證分配的設(shè)計(jì)，應(yīng)著重考慮以下幾點(diǎn)原則：

(一)公平原則

這一原則著眼于在當(dāng)事人舉證責(zé)任分配上應(yīng)考量權(quán)利義務(wù)的對(duì)等性及舉證實(shí)現(xiàn)的可能性。檢察機(jī)關(guān)相對(duì)于普通民眾來說在調(diào)查取證上確存在一定的優(yōu)勢(shì)地位。但在公益訴訟中，大部分案件均具有較強(qiáng)的專業(yè)性，如環(huán)境污染領(lǐng)域，專業(yè)技術(shù)要求高，檢測(cè)數(shù)據(jù)要求多，可能對(duì)樣本在一個(gè)時(shí)間段的不同時(shí)間點(diǎn)均有不同的規(guī)定。而水、大氣又具有較強(qiáng)的流動(dòng)性，這對(duì)于門外漢的檢察機(jī)關(guān)來說調(diào)查檢測(cè)存在較大難度。在這類專業(yè)性較強(qiáng)的案件中，應(yīng)公平考量檢察機(jī)關(guān)舉證的難易，舉證責(zé)任應(yīng)適度向舉證能力強(qiáng)的一方傾斜。

(二)經(jīng)濟(jì)原則

對(duì)公益訴訟案件待證事實(shí)的鑒定和檢測(cè)，往往需要專業(yè)的技術(shù)員人和精密的儀器設(shè)備，在檢測(cè)的過程中需要包括調(diào)查費(fèi)、檢測(cè)費(fèi)、評(píng)估費(fèi)等各種費(fèi)用。而這些證據(jù)的收集取證如果由檢察機(jī)關(guān)來提供可能花費(fèi)較多的金錢和時(shí)間。如果檢察機(jī)關(guān)勝訴，可要求訴訟相對(duì)人承擔(dān)鑒定費(fèi)用等，但一旦敗訴，檢察機(jī)關(guān)就必須承擔(dān)因舉證面臨的支付高額證明費(fèi)用的情況。而術(shù)業(yè)有專攻，作為訴訟相對(duì)人的企業(yè)和行政機(jī)關(guān)對(duì)于相關(guān)證據(jù)的提取、鑒定有著天然的優(yōu)勢(shì)。因此，為了提高經(jīng)濟(jì)效益，避免由于檢察機(jī)關(guān)由于缺乏專業(yè)性而導(dǎo)致訴訟成本的增加。故在檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟舉證責(zé)任分配中，應(yīng)注意考量經(jīng)濟(jì)利益，以最少的司法成本來達(dá)到保護(hù)社會(huì)公益的目的。

(三)效率原則

檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟都是以國家、社會(huì)及對(duì)不特定的多數(shù)人的公共利益受到損害為前提的，通過公益訴訟的方式讓侵權(quán)人停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失來減少損害的加深。而資源環(huán)境、生態(tài)系統(tǒng)、食品藥品領(lǐng)域一旦造成危害往往具有不可逆性。如果訴訟時(shí)間耗費(fèi)太長(zhǎng)，勢(shì)必會(huì)使國家、社會(huì)及不特定的多數(shù)人的利益長(zhǎng)期處于危險(xiǎn)狀態(tài)下，有違公益訴訟的立法初衷。故在進(jìn)行舉證責(zé)任分配時(shí)，要充分考量訴訟的效率，充分考慮舉證責(zé)任雙方舉證的便利性，以便訴訟程序能夠較快完結(jié)。

(四)限制處分原則

處分原則是民事訴訟法的基本原則之一，指的是民事訴訟當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，自由支配和處置自己依法享有的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利。而檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟中應(yīng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的處分權(quán)進(jìn)行一定的限制，實(shí)行限制處分原則下，作為原告的檢察機(jī)關(guān)不能對(duì)民事權(quán)利和訴訟權(quán)利進(jìn)行完全自由處分，在檢察機(jī)關(guān)作出對(duì)己不利的權(quán)利處分時(shí)，法庭應(yīng)當(dāng)對(duì)此不予承認(rèn)。對(duì)檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行限制處分的原因在于：處分原則其實(shí)是對(duì)私權(quán)利的認(rèn)可，普通民事訴訟和行政訴訟，原告當(dāng)然的具有自由處分權(quán)利，但是在公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上代表著國家、社會(huì)以及不特定的多數(shù)人，在有可能是使檢察機(jī)關(guān)陷入不利情形下，檢察機(jī)關(guān)在不可能獲得授權(quán)的情形下，是沒有資格通過遵循處分原則來讓渡訴訟權(quán)利的。

三、檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)公益訴訟舉證責(zé)任分配體系的構(gòu)建

課題組認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的舉證責(zé)任應(yīng)從兩個(gè)方面來加以規(guī)定：第一，檢察機(jī)關(guān)對(duì)其所提起的公益訴訟案件均應(yīng)承擔(dān)一定的證明責(zé)任，但舉證責(zé)任的分配應(yīng)由案件類型決定，有些案件應(yīng)承擔(dān)全部的證明責(zé)任，有些案件則僅需承擔(dān)部分證明責(zé)任。第二，對(duì)于舉證責(zé)任倒置的案件，檢察機(jī)關(guān)在起訴階段只承擔(dān)初步的舉證責(zé)任?？傊?，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任主要是由不同案件的性質(zhì)來決定，而非因起訴人的主體身份的不同而有所差異。故檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟不能簡(jiǎn)單的劃歸一個(gè)原則，而應(yīng)以類型不同進(jìn)行不同的舉證責(zé)任配置。

(一)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟舉證分配制度的建構(gòu)

1.原則的確定

當(dāng)前，我國現(xiàn)行民事訴訟中對(duì)于舉證責(zé)任，主要有以下三個(gè)原則：

一是“誰主張，誰舉證”原則。這是《民事訴訟法》中對(duì)舉證責(zé)任分配的一般原則?！睹袷略V訟法》第六十四條第一款規(guī)定：“當(dāng)事人對(duì)自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)?！奔串?dāng)事人各方對(duì)自己的主張，有責(zé)任提供證據(jù)來證明，如其不能提供證據(jù)來印證自己的主張，就應(yīng)承擔(dān)于己不利的法律后果。

二是“舉證責(zé)任倒置”原則。我國現(xiàn)行的《民事訴訟法》中并沒有“舉證責(zé)任倒置”原則的規(guī)定。其主要是在最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉若干問題的意見》和我國《民法通則》、《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》中對(duì)環(huán)境污染、動(dòng)物侵權(quán)、醫(yī)療行為等8種侵權(quán)案件在舉證分配上作的特別規(guī)定。舉證責(zé)任倒置原則要求由侵權(quán)人負(fù)責(zé)舉證，證明與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系或受害人有過錯(cuò)或者第三人有過錯(cuò)承擔(dān)舉證責(zé)任。

三是法院分擔(dān)當(dāng)事人的舉證責(zé)任?！睹袷略V訟法》第六十四條第二款規(guī)定“當(dāng)事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)，或者人民法院認(rèn)為審理案件需要的證據(jù)，人民法院應(yīng)調(diào)查收集。”該條文表明，在特定情形下，當(dāng)事人可以依申請(qǐng)或者法院認(rèn)為有必要時(shí)可以依職權(quán)來調(diào)查取證，承擔(dān)舉證責(zé)任。

2.具體的責(zé)任分配

那么，檢察機(jī)關(guān)提起的民事公益訴訟應(yīng)適用何種原則呢？從目前的案件類型來看，檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟大多集中于環(huán)境污染、生態(tài)破壞、食品藥品領(lǐng)域。檢察機(jī)關(guān)雖有一定的調(diào)查權(quán)，但調(diào)查權(quán)的行使應(yīng)兼容公平、經(jīng)濟(jì)、效率等原則，根據(jù)案件類型中檢察機(jī)關(guān)的舉證難易加以區(qū)分。

第一，破壞環(huán)境、生態(tài)類公益訴訟。由于檢察機(jī)關(guān)對(duì)這類案件舉證難度大，行為人又不可能主動(dòng)提供相關(guān)證據(jù)，履行監(jiān)督職責(zé)的行政機(jī)關(guān)由于害怕追責(zé)而不愿提供相關(guān)鑒定或提供虛假的鑒定意見。故對(duì)于這類案件課題組認(rèn)為不應(yīng)考慮檢察機(jī)關(guān)的特定身份，而應(yīng)予環(huán)境污染案件一樣，適用舉證責(zé)任倒置原則，即檢察機(jī)關(guān)只需要提供證據(jù)證明損害事實(shí)的客觀存在即可，推定行為人與損害事實(shí)之間存在因果關(guān)系。

第二，食品、藥品領(lǐng)域類公益訴訟。在這類案件中，由于樣品的固定、取證相較環(huán)境類案件來說簡(jiǎn)單，需檢測(cè)的數(shù)據(jù)也比較單一。例如2008年的毒奶粉事件，檢察機(jī)關(guān)可以較為容易的固定證據(jù)，并將固定的樣品送交檢驗(yàn)是否含有三聚氰胺或三聚氰胺是否超標(biāo)。而三聚氰胺對(duì)于腎功能的危害，《國際化學(xué)品安全手冊(cè)》早有認(rèn)定。故在這類案件中，檢察機(jī)關(guān)可適用“誰主張，誰舉證”原則。

(二)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟舉證分配制度的建構(gòu)

當(dāng)前，我國《行政訴訟法》規(guī)定的行政訴訟中的舉證原則為“舉證責(zé)任倒置”，即由被訴的行政機(jī)關(guān)對(duì)其所做出的行政行為的合理性加以證明，這主要是基于“民”與“官”之間地位懸殊的考量，便于普通公眾進(jìn)行訴訟。但檢察機(jī)關(guān)作為“官”，那“官”與“官”之間應(yīng)當(dāng)如何分配舉證的責(zé)任呢？誠如上文所述，課題組亦認(rèn)為在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)同樣地應(yīng)根據(jù)不同的行政公益訴訟案件類型來承擔(dān)程度不一的證明責(zé)任。具體觀點(diǎn)如下：

第一，在公共利益受到行政行為侵害的事實(shí)或者有被侵害的危險(xiǎn)的事實(shí)情形下，特別是國有資產(chǎn)保護(hù)及國有土地權(quán)出讓案件中應(yīng)適用“誰主張誰舉證原則”。如某糧管所國有資產(chǎn)流失案，該案中糧食局對(duì)國有糧食企業(yè)資產(chǎn)負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，但該縣糧食局在國有財(cái)產(chǎn)遭受損害的情形下，未能履行監(jiān)管職責(zé)，及時(shí)督促和協(xié)助縣糧食購銷總公司、糧管所采取相應(yīng)措施，挽回國有財(cái)產(chǎn)損失，造成國有資產(chǎn)流失。在這類案件中，由于案涉證據(jù)對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來說舉證并不困難，故針對(duì)這類案件，課題組認(rèn)為可由檢察機(jī)關(guān)可承擔(dān)較多的證明責(zé)任。

第二，只有受益人而無特定受害人的侵犯公共利益的違法行政行為，如某化工企業(yè)向作為水源地的水庫中超標(biāo)排放工業(yè)廢水，導(dǎo)致水源地水質(zhì)發(fā)生污染。作為排放企業(yè)的A是不可能主動(dòng)提供其超標(biāo)排放污水的證據(jù)，而環(huán)保機(jī)構(gòu)由于存在監(jiān)管不力情形往往不愿向檢察機(jī)關(guān)提供證據(jù)，因而取證比較困難。因此，對(duì)此類案件，檢察機(jī)關(guān)只需要提供證據(jù)證明損害事實(shí)的客觀存在即可，從而推定被告的行政行為與該事實(shí)之間存在因果關(guān)系。

第三，由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)主要的證明責(zé)任和說服責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟仍然屬于行政訴訟的范疇，所以，在行政公益訴訟中的舉證責(zé)任分配仍然實(shí)行舉證責(zé)任倒置，由被告行政機(jī)關(guān)對(duì)其作出的行政行為的合法性負(fù)證明和說服的案件，檢察機(jī)關(guān)只能負(fù)有訴訟的推進(jìn)責(zé)任，也就是說，檢察機(jī)關(guān)只要能夠證明損害已經(jīng)發(fā)生即可完成舉證責(zé)任。至于該損害后果與行政機(jī)關(guān)怠于職守之間是否存在必然的因果關(guān)系的舉證責(zé)任則要由行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)。這是因?yàn)殛P(guān)于被訴行政行為合法性的大多數(shù)材料都由行政機(jī)關(guān)掌握，即便是同樣作為國家機(jī)關(guān)的檢察院也不能像行政機(jī)關(guān)那樣有效地掌握，而且，如果讓原告主體檢察機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)主要的證明和說服責(zé)任的話，那么會(huì)很大程度地減損檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的積極性，不利于保護(hù)社會(huì)公共利益，與行政公益訴訟的目的相違背。

四、結(jié)語

公益訴訟案件大多是涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、舉證難度大，因此我們認(rèn)為，在檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟時(shí)可將過錯(cuò)推定原則作為一般原則，實(shí)行舉證責(zé)任倒置，侵害方必須對(duì)其行為不存在過錯(cuò)進(jìn)行舉證，如果侵害方不能證明其行為已經(jīng)盡到了應(yīng)有的合理注意或者證明自己有法律規(guī)定的免責(zé)事由，即應(yīng)承擔(dān)敗訴責(zé)任。只有在一些檢察機(jī)關(guān)舉證相對(duì)于容易、對(duì)鑒定要求比較低的案件例外適用“誰主張，誰舉證”原則。

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A

2095-4379-(2017)17-0035-04

課題組組長(zhǎng)：劉慧，女，江蘇射陽人，射陽縣政協(xié)，副主席，射陽縣人民檢察院，黨組成員，副檢察長(zhǎng)；課題組成員：顧玲，女，江蘇大豐人，射陽縣人民檢察院，書記員；朱月柏，男，江蘇射陽人，射陽縣人民檢察院，書記員。