杜曉輝 貢世康

1.西北政法大學(xué)法學(xué)研究所，陜西 西安 710063；2.西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，陜西 西安 710063

試析公務(wù)員任職回避制度的完善

杜曉輝1貢世康2

1.西北政法大學(xué)法學(xué)研究所，陜西 西安 710063；2.西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，陜西 西安 710063

我國(guó)古代就有從政者異地為官的傳統(tǒng)，現(xiàn)階段《公務(wù)員法》對(duì)此仍有相關(guān)的規(guī)定。公務(wù)員的任職回避制度是對(duì)公務(wù)員是否可以具體就職某項(xiàng)工作職位而進(jìn)行調(diào)節(jié)和確認(rèn)重要手段，其本身對(duì)于公務(wù)員的管理，工作效率，工作方式等方面都具有極大的推動(dòng)作用，然而該制度在執(zhí)行過程中卻出現(xiàn)了輕視回避制度、回避的范圍過窄、相關(guān)法律制度不完善，缺乏監(jiān)督與救濟(jì)等問題，因而急需改善和完善。本文將采用邏輯分析的方法，分析現(xiàn)階段這些問題存在的原因，并提出從思想上重視、擴(kuò)大回避的范圍、健全相應(yīng)的法律規(guī)范，完善救濟(jì)與監(jiān)督等解決方法，使公務(wù)員任職回避制度有一定的進(jìn)步。

存在問題；思想重視；豐富內(nèi)涵；監(jiān)督與救濟(jì)

我國(guó)古代就有從政者異地為官的傳統(tǒng)，并且一直延續(xù)至今?；乇苤饕ㄈN形式：任職回避、公務(wù)回避和地域回避，本文中筆者所要研究的是任職回避制度。任職回避是指對(duì)有法定親情關(guān)系的公務(wù)員，在擔(dān)任某些關(guān)系比較密切的職務(wù)方面所做出的限制。①它是對(duì)公務(wù)員在任用上作出的限制，②為了更好地落實(shí)這一制度，我國(guó)在1993年出臺(tái)實(shí)施了《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，于2005年出臺(tái)并在2006年正式實(shí)施了《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，2006年實(shí)施了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任職回避暫行規(guī)定》，2011年中組部、人力資源和社會(huì)保障部印發(fā)了《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》，這些法律法規(guī)都為公務(wù)員任職回避制度的確立以及深入發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。如《公務(wù)員法》第六十八條規(guī)定：“公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系的，不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)或者有直接上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)和財(cái)務(wù)工作。因地域或者工作性質(zhì)特殊，需要變通執(zhí)行任職回避的，由省級(jí)以上公務(wù)員主管部門規(guī)定?！钡谄呤畻l規(guī)定：“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)回避：涉及本人利害關(guān)系的；涉及與本人有本法第六十八條第一款所列親屬關(guān)系人員的利害關(guān)系的；其他可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的?！边@些規(guī)定明確的對(duì)公務(wù)員進(jìn)入機(jī)關(guān)單位任職做出了具體限制，使得具有親屬關(guān)系或具有其他利害關(guān)系的任職主體不能在同一機(jī)關(guān)內(nèi)任職，一定程度上避免了拉幫結(jié)派和貪污腐敗等行為的出現(xiàn)。但是在實(shí)際任職與工作中，卻出現(xiàn)了有法不守，有制不依，有位不避等問題，嚴(yán)重的影響了公務(wù)員任職回避制度的設(shè)立初衷與實(shí)施，降低了公務(wù)員在工作崗位中的純潔性與先進(jìn)性，損害了國(guó)家和人民的利益，因此，有必要對(duì)此采取相關(guān)措施，尋找解決途徑。

一、選題的背景及意義

我國(guó)在長(zhǎng)期的歷史發(fā)展中形成了重血緣重親情的優(yōu)良品格，從我國(guó)的傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，這種特殊關(guān)系在社會(huì)中占有相當(dāng)大的比重和重要地位，這種關(guān)系，一方面可以團(tuán)結(jié)親人、相互幫助，維護(hù)社會(huì)和諧，但另一方面也會(huì)造成相互抱團(tuán)、借情謀私，破壞規(guī)章制度的局面。在公務(wù)員的任職方面，這種親情關(guān)系更是損害國(guó)家和人民的利益，破壞社會(huì)秩序，形成不公正的就職風(fēng)氣，造成徇私舞弊的惡劣環(huán)境的潛在威脅。我國(guó)自古就有“內(nèi)舉不失親，外舉不棄仇”的觀念，其目的在于為國(guó)家選拔和推薦人才時(shí)不是出于個(gè)人感情好惡，而是做到不偏不倚，中正公道。但是這實(shí)際上只是道德上的要求，真正能做到的人少之又少，因此我們有必要在已有的任職回避制度上進(jìn)行探索和完善，使公務(wù)員處于非關(guān)系化和非利益化的工作氛圍中，實(shí)現(xiàn)科學(xué)管理，優(yōu)化調(diào)配，從而端正職務(wù)作風(fēng)，解決權(quán)益沖突，建立和諧的職位關(guān)系，保證公務(wù)員依法公正的履行職責(zé)，執(zhí)行職務(wù)，這有利于密切行政機(jī)關(guān)和人民群眾之間的關(guān)系，消除不安定因素，③進(jìn)而維護(hù)國(guó)家利益和人民利益，為公務(wù)員任職廉政建設(shè)創(chuàng)造法律條件和制度保障，為凈化社會(huì)風(fēng)氣改善社會(huì)環(huán)境做出貢。

二、任職回避制度存在的相關(guān)問題及不足

(一)公務(wù)員任職回避的思想觀念比較淡薄

我國(guó)公務(wù)員在任職回避方面的思想觀念淡薄是由諸多原因造成的。首先，我國(guó)深受儒家文化的熏陶影響，從傳統(tǒng)上就注重社會(huì)關(guān)系，屬于典型的人情社會(huì)，講關(guān)系談感情等行為貫穿于社會(huì)生活的方方面面，因此在公務(wù)員任職方面就不可避免的會(huì)出現(xiàn)知情不避或者放寬限度的情況；其次，相關(guān)的人事任免主體沒有真正的意識(shí)到回避的必要性和重要性，忽視了公務(wù)員之間可能存在的特殊關(guān)系，因而使得有內(nèi)在關(guān)系的人進(jìn)入到同一機(jī)關(guān)或單位任職，留下了破壞規(guī)章制度和損害國(guó)家利益的潛在風(fēng)險(xiǎn)；最后，由于現(xiàn)在的機(jī)關(guān)單位的公務(wù)員職位需要人數(shù)有限，而每年報(bào)考或者以其他選拔方式進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的人總數(shù)則相對(duì)較多，甚至超出了國(guó)家的預(yù)計(jì)，因此為了為數(shù)不多的職位和機(jī)會(huì)，意圖進(jìn)入公務(wù)員行列的人也會(huì)刻意的去忽略任職回避制度。根據(jù)我國(guó)《公務(wù)員法》的規(guī)定，公務(wù)員的任職方式主要分為選任制、委任制、聘任制以及考任制這四種方式，雖然這些任職方式可以極大的保證選拔方式多樣，使每位公務(wù)員人盡其才，為國(guó)家做貢獻(xiàn)。但是，我們不難看出，這四種任職方式都是注重于吸收人才，而不會(huì)使相關(guān)部門主動(dòng)去調(diào)查任職主體的關(guān)系，如果任職主體不積極主動(dòng)的說明有回避關(guān)系，其他人很難把握這種關(guān)系。

(二)任職回避的范圍過窄

從各國(guó)與各地區(qū)的回避理由的規(guī)定來(lái)看，公務(wù)員回避的理由：一是客觀上的“利害關(guān)系”，即本人、親屬或某些人情等因素；二是主觀上的“偏見”，即公務(wù)員本身的喜惡可能對(duì)判斷帶來(lái)不公正影響的因素。④由于這種主觀上的好惡與評(píng)價(jià)很難具體把握，所以結(jié)合我國(guó)的立法狀況和現(xiàn)實(shí)情況可以得出，任職回避的范圍大小在一定程度上決定了任職回避制度的實(shí)施，這兩者有著緊密的聯(lián)系?！豆珓?wù)員法》第六十八條，第七十條所規(guī)定的回避主體范圍主要是夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系，公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，涉及本人的利害關(guān)系和其他可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的關(guān)系，《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》做出了與《公務(wù)員法》第六十八條相同的規(guī)定。也即主要是血親、夫妻、姻親。這樣的規(guī)定，比較符合制定法律時(shí)的情況和要求，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，該規(guī)定的滯后性就顯現(xiàn)了出來(lái)，如今商業(yè)往來(lái)文化交流等形式的溝通形式極大的增加的人們的流動(dòng)速度和交往機(jī)會(huì)，打破了以前相對(duì)封閉的環(huán)境，因此同學(xué)、戰(zhàn)友、同鄉(xiāng)、朋友、伙伴、熟人以及有糾紛、有矛盾、有沖突等人際關(guān)系都會(huì)影響公平正義；同時(shí)，隨著公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部的調(diào)任、升遷、交流、掛職等事務(wù)的日益頻繁，為了保障公務(wù)員的管理，工作效率，工作方式等方面合法有效，所以任職回避制度的缺陷急需完善。

(三)對(duì)任職回避制度的法律規(guī)定不充足

法律的完善程度在一定程度上代表了國(guó)家對(duì)于某方面事務(wù)的關(guān)注度，只有具備了完整細(xì)致的法律體系，才能盡可能的規(guī)范人們的行為，發(fā)揮其應(yīng)有的作用。目前，我國(guó)對(duì)于公務(wù)員任職回避制度的規(guī)定主要存在于《公務(wù)員法》的少數(shù)條文和《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》之中，1996年5月27日人事部發(fā)布的《國(guó)家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》(已廢止)中關(guān)于任職回避的內(nèi)容也僅僅只有九條，這也就反映出國(guó)家對(duì)于公務(wù)員任職回避制度的重視度尚不足。具體來(lái)說，這些法規(guī)只是規(guī)定了公務(wù)員應(yīng)當(dāng)回避的法定情形，但是對(duì)于如何實(shí)施回避制度卻沒有做出具體詳細(xì)的程序性規(guī)定以及明確切實(shí)的操作過程，主要表現(xiàn)為：

1.任職回避制度的程序性規(guī)定仍不完備。《公務(wù)員法》只是規(guī)定了公務(wù)員應(yīng)當(dāng)回避的法定情形，但是對(duì)于如何實(shí)施并未明確規(guī)定，《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》第六條第一款規(guī)定回避程序由本人提出回避申請(qǐng)或者所在機(jī)關(guān)提出回避建議，顯然這將主動(dòng)權(quán)主要交給了任職的公務(wù)員本人，而且在決定主體上是由人事部門進(jìn)行審核，再由任免機(jī)關(guān)決定，整個(gè)過程則顯得有些冗長(zhǎng)，增加了暗箱操作的可能性。

2.對(duì)任職回避必要性的證明責(zé)任缺乏明確規(guī)定。任職回避關(guān)系到公務(wù)員個(gè)人的前途命運(yùn)，也關(guān)系到國(guó)家利益和人民群眾的利益，但是在所有法律中并未規(guī)定由誰(shuí)來(lái)證明公務(wù)員應(yīng)當(dāng)回避，這個(gè)證明責(zé)任由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)是影響公務(wù)員回避制度有效性的關(guān)鍵一步?！豆珓?wù)員回避規(guī)定(試行)》第六條第二款規(guī)定任免機(jī)關(guān)組織人事部門按照管理權(quán)限進(jìn)行審核，并提出回避意見報(bào)任免機(jī)關(guān)，在報(bào)任機(jī)關(guān)決定前，應(yīng)當(dāng)聽取公務(wù)員本人及相關(guān)人員的意見。這個(gè)規(guī)定似乎顯示了以人事機(jī)關(guān)為主，公務(wù)員本人為輔的證明責(zé)任，但其實(shí)只是工作方式，并未對(duì)舉證作出規(guī)定。

3.對(duì)公務(wù)員未回避的法律責(zé)任不完善。任職回避制度要真正的有效落實(shí)，付諸實(shí)施，就必須依賴于嚴(yán)格的責(zé)任機(jī)制。出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)回避而未回避的情形，《公務(wù)員法》規(guī)定對(duì)不按規(guī)定條件回避的公務(wù)員的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員給予批評(píng)和教育。而《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》第十四條規(guī)定公務(wù)員必須服從回避決定。無(wú)正當(dāng)理由拒不服從的，應(yīng)當(dāng)予以免職。第十六條規(guī)定各級(jí)公務(wù)員主管部門按照管理權(quán)限負(fù)責(zé)公務(wù)員回避工作的監(jiān)督檢查。對(duì)違反本規(guī)定的，有關(guān)機(jī)關(guān)予以糾正，并按規(guī)定追究相關(guān)人員責(zé)任?？梢钥闯?，對(duì)于應(yīng)回避的公務(wù)員，如果不回避，則應(yīng)當(dāng)免職，但是這里的免職范圍具體是新職位被免除還是新職位和原職位都被免除？法律并沒有交代清楚；而對(duì)于決定回避的領(lǐng)導(dǎo)人員，雖然追究責(zé)任，卻只是教育批評(píng)，并未深入追責(zé)。而且批評(píng)教育的的責(zé)任方式本質(zhì)上就是對(duì)道德和職業(yè)素養(yǎng)否定性評(píng)價(jià)，并不能根本上改變領(lǐng)導(dǎo)干部在回避上的工作態(tài)度和工作方式，從而使得回避制度的執(zhí)行效力大大降低。

(四)缺乏完善的監(jiān)督體系健全的監(jiān)督體系，是我國(guó)公務(wù)員任職回避制度得以貫徹落實(shí)的關(guān)鍵所在⑤

在整個(gè)任職回避制度的落實(shí)過程中，由于公務(wù)員隊(duì)伍的整體素質(zhì)良莠不齊，所以很難用公務(wù)員自身的職業(yè)素養(yǎng)和道德修養(yǎng)對(duì)其回避思維以及行為進(jìn)行有效約束，因此需要加大監(jiān)督力度?！豆珓?wù)員回避規(guī)定(試行)》第十六條規(guī)定由各級(jí)公務(wù)員主管部門按照管理權(quán)限負(fù)責(zé)公務(wù)員回避工作的監(jiān)督檢查。該規(guī)定雖然明確了公務(wù)員任職回避的監(jiān)督檢查主體是公務(wù)員主管部門，但是在實(shí)際工作中，公務(wù)員主管部門只能在有限的范圍內(nèi)對(duì)公務(wù)員之間的關(guān)系進(jìn)行審查，不能涉及到方方面面，因此需要借助其他途徑和方法進(jìn)行監(jiān)督。

(五)沒有完備的救濟(jì)手段

救濟(jì)是對(duì)權(quán)利的保護(hù)，彰顯著國(guó)家對(duì)權(quán)利的尊重。根據(jù)我國(guó)《公務(wù)員法》的第九十條的規(guī)定，公務(wù)員對(duì)涉及本人的人事處理不服的，可以通過申請(qǐng)復(fù)核和申訴進(jìn)行救濟(jì)，這兩種救濟(jì)方式都存在嚴(yán)重的不足，它們都不能解決公務(wù)員因錯(cuò)誤的回避決定而產(chǎn)生的問題與矛盾；而且從《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》的規(guī)定來(lái)看，行政機(jī)關(guān)對(duì)其內(nèi)部的行政行為，尤其是在獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰、任免等方面，不允許當(dāng)事人提起行政訴訟，法院對(duì)此也不予受理，所以公務(wù)員在因任職回避時(shí)合法權(quán)益受到侵犯就很難得到保護(hù)，因此有必要進(jìn)行完善相關(guān)的制度，維護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益。

三、任職回避制度的完善方式和對(duì)策

(一)增強(qiáng)和提高公務(wù)員任職回避的思想觀念

加強(qiáng)公務(wù)員的回避意識(shí)、提高公務(wù)員的素質(zhì)是落實(shí)公務(wù)員回避制度的基礎(chǔ)工程，也是實(shí)現(xiàn)法治的重要方式。⑥我國(guó)幾千年的歷史中主要都是以儒家思想作為正統(tǒng)，從而指導(dǎo)人們的生活和行為方式，就不可避免的造成了以和為貴，以情為首的局面；再加上現(xiàn)在正處于改革的深水區(qū)，因而公務(wù)員任職回避方面的行動(dòng)應(yīng)當(dāng)慎之又慎。首先應(yīng)當(dāng)由領(lǐng)導(dǎo)干部重視任職回避的重要性，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班開班時(shí)強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部是全面依法治國(guó)的關(guān)鍵，全面推進(jìn)依法治國(guó)必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，古人云“以吏為師”，所以在任職回避方面，由領(lǐng)導(dǎo)干部牽頭帶頭，加強(qiáng)自身任職回避的思想，從而為整個(gè)回避工作的實(shí)施樹榜樣，開新風(fēng)。其次，大力推動(dòng)宣傳工作，使公務(wù)員和任職決定主體都受到熏陶，意識(shí)到任職回避的益處，從而積極采取行動(dòng)避免出現(xiàn)和親人在同一機(jī)關(guān)工作的現(xiàn)象。最后，由公務(wù)員的主管機(jī)關(guān)定期或不定期聘請(qǐng)專家學(xué)者或者邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行專門講座，開展專項(xiàng)培訓(xùn)活動(dòng)，對(duì)新入職的公務(wù)員和入職時(shí)間較長(zhǎng)的公務(wù)員都要進(jìn)行宣教，使每位公務(wù)員都能學(xué)習(xí)相關(guān)知識(shí)，從而端正自身心態(tài)，明確責(zé)任后果，摒棄僥幸心理，從而依法任職。

(二)擴(kuò)大任職回避的范圍

擴(kuò)大任職回避的范圍，可以極大程度上避免有親情關(guān)系或者其他利害關(guān)系的公務(wù)員在工作中因私廢公、徇私舞弊，所以應(yīng)該著力推動(dòng)其發(fā)展。我國(guó)《公務(wù)員法》和《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》所確定的回避主體主要是夫妻關(guān)系，姻親關(guān)系以及血親關(guān)系，這樣的規(guī)定很明顯范圍太小，并不適合現(xiàn)在迅速發(fā)展的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。所以在回避范圍上，主要從以下方面著手：第一，擴(kuò)大具有正面關(guān)系的回避主體范圍，夫妻關(guān)系，姻親關(guān)系以及血親關(guān)系是最近的回避的主體，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)將基于同學(xué)、戰(zhàn)友、同鄉(xiāng)、朋友、伙伴、熟人的正面關(guān)系人都納入回避范圍，從而避免“人情”影響公務(wù)員正常履行職務(wù)；第二，將具有負(fù)面關(guān)系的主體納入回避范圍，公務(wù)員是普通人，也會(huì)受到情緒影響，所以凡是有糾紛、有矛盾、有沖突的公務(wù)員都不宜在同一機(jī)關(guān)任職，避免因?yàn)閭€(gè)人沖突而造成國(guó)家工作的損失。第三，在《公務(wù)員法》和《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》的回避主體范圍后附加兜底條款，只要是有可能影響任職回避利害關(guān)系人，都應(yīng)該回避，從而徹底杜絕應(yīng)當(dāng)回避而不回避的現(xiàn)象，使整個(gè)任職回避制度大幅度完善。

(三)完善關(guān)于任職回避制度的法律規(guī)定

法律的完善程度代表著一個(gè)國(guó)家法治文明的高度與層次，只有明確詳實(shí)的法律規(guī)定才能規(guī)范人們的行為方式，指引人們的行為模式，從而維護(hù)社會(huì)秩序。公務(wù)員的任職是牽一發(fā)而動(dòng)全局的大事，每一位公務(wù)員的任免升降都關(guān)系到整個(gè)國(guó)家利益，我們要爭(zhēng)取在合法范圍內(nèi)最大化的做到人盡其才，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處，從而為國(guó)家做貢獻(xiàn)。但是現(xiàn)階段關(guān)于公務(wù)員任職回避制度的法律規(guī)范少之又少，簡(jiǎn)單的條文根本不能解決紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題，所以為了解決法律規(guī)范不充足的問題，應(yīng)當(dāng)從以下方面著力改進(jìn)很完善：

1.大力完善任職回避制度的程序性規(guī)定

“法律的正義唯有通過正義的程序才能得到真正的實(shí)現(xiàn)”⑦只要有公正切實(shí)的程序可遵守，那么正義也就不遠(yuǎn)。通過對(duì)現(xiàn)行《公務(wù)員法》和《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》的研究可以得出，我國(guó)在進(jìn)行公務(wù)員任職回避制度的程序性完善時(shí)，在明確實(shí)施方法的過程時(shí)應(yīng)從以下三方面入手：

(1)回避的提出方面。在任職回避的提出主體方面，應(yīng)當(dāng)改變以前以公務(wù)員本人為主的形式，發(fā)揮由該公務(wù)員所在單位以及該單位的上級(jí)機(jī)關(guān)，和即將任職的機(jī)關(guān)以及利害關(guān)系人等多主體共同參與的方式；在任職回避的提出方式上，如果是公務(wù)員本人或者利害關(guān)系人提出回避，則應(yīng)以書面形式為原則，如果是公務(wù)員所在單位、即將任職單位，上級(jí)機(jī)關(guān)，公務(wù)員主管部門決定的回避，則應(yīng)當(dāng)以書面形式為一般原則，若是口頭決定的，應(yīng)當(dāng)予以備案；在任職回避的提出時(shí)間上，各提出主體應(yīng)當(dāng)在相關(guān)公務(wù)員任職之前提出，若是在公務(wù)員任職之后才發(fā)現(xiàn)有需要回避的情形時(shí)，則應(yīng)按照《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》第六條第三款的規(guī)定執(zhí)行。

(2)回避的審查方面。公務(wù)員的主管機(jī)關(guān)或者上級(jí)機(jī)關(guān)在接到公務(wù)員的回避申請(qǐng)之后，應(yīng)該盡快給予審查并作出批復(fù)。⑧審查方式應(yīng)當(dāng)以書面形式為主，特殊情況下應(yīng)當(dāng)允許以口頭問答方式審查，但必須事后備案；書面審查的，在接到任職回避申請(qǐng)后采取3個(gè)工作日時(shí)限，口頭方式的，應(yīng)當(dāng)在接到任職回避申請(qǐng)后1日內(nèi)作出。

(3)回避的決定方面。根據(jù)《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》的規(guī)定，任免機(jī)關(guān)組織人事部門按照管理權(quán)限進(jìn)行審核，并提出回避意見報(bào)任免機(jī)關(guān)，也即是先由人事部門審核，再由任免機(jī)關(guān)決定是否回避。這樣的規(guī)定雖然具有一定的合理性，但是過程較為冗長(zhǎng)，所以應(yīng)該建立以任免機(jī)關(guān)直接進(jìn)行審查，人事機(jī)關(guān)進(jìn)行輔助配合的機(jī)制，從而提高決定效率和質(zhì)量。

2.明確任職回避的證明責(zé)任

在任職回避時(shí)，屬于或不屬于回避關(guān)系的證明責(zé)任提出，是對(duì)公務(wù)員個(gè)人前途命運(yùn)的重要影響因素，具體由誰(shuí)承擔(dān)證明責(zé)任在我國(guó)相關(guān)法律規(guī)范中并沒有明確規(guī)定，這也就給實(shí)際工作帶來(lái)了執(zhí)行困難。結(jié)合我國(guó)《行政訴訟法》的規(guī)定，筆者認(rèn)為應(yīng)該確立以申請(qǐng)者為主，被申請(qǐng)者為輔的的舉證制度，也就是由申請(qǐng)者證明被申請(qǐng)者具有回避事由和回避關(guān)系，而被申請(qǐng)者則證明自己不屬于回避關(guān)系或者沒有回避事由，當(dāng)公務(wù)員本人自行提出回避時(shí)，應(yīng)該承擔(dān)證明責(zé)任，說明回避的理由。這樣的舉證制度，一方面可以確保任職公務(wù)員本人表示其意志，反映自身實(shí)際情況，另一方面也可以防止有人故意無(wú)正當(dāng)理由阻礙他人依法任職，從而確保整個(gè)任職回避制度有效執(zhí)行。

3.嚴(yán)格對(duì)未執(zhí)行公務(wù)員任職回避的相關(guān)主體的法律責(zé)任

嚴(yán)格的責(zé)任制度是有效落實(shí)任職回避制度的保障。根據(jù)《公務(wù)員法》和《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》的規(guī)定，對(duì)于不執(zhí)行貫徹的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員給予批評(píng)和教育，公務(wù)員無(wú)正當(dāng)理由拒不服從的，應(yīng)當(dāng)予以免職。根據(jù)實(shí)際情況來(lái)看，這種責(zé)任制度明顯過輕，不能促使廣大公務(wù)員認(rèn)真落實(shí)任職回避制度。筆者認(rèn)為在嚴(yán)格責(zé)任制度時(shí)，首先要明確領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人的責(zé)任，對(duì)于他們，不能僅僅只給予批評(píng)教育，因?yàn)榈赖碌姆穸偸巧n白無(wú)力的，所以要對(duì)規(guī)避或者不執(zhí)行任職回避的領(lǐng)導(dǎo)人員要予以記過和降級(jí)處分，若次數(shù)較多，情節(jié)嚴(yán)重的，可予以撤職處分；對(duì)于即將任職的公務(wù)員，若果應(yīng)當(dāng)回避而不回避，則應(yīng)該免除新職，并給予記過處分。這樣的規(guī)定，比以往的要求更為嚴(yán)格，從而追求人人不敢犯，人人都遵守的法律效果。

(四)完善任職回避的監(jiān)督體系

任職回避制度的落實(shí)只靠公務(wù)員的自覺履行和法律進(jìn)行規(guī)范是不夠的，只有將監(jiān)督體系納入整個(gè)任職回避制度，才能督促公務(wù)員守法遵規(guī)。我國(guó)《公務(wù)員回避規(guī)定(試行)》第十六條規(guī)定由各級(jí)公務(wù)員主管部門按照管理權(quán)限負(fù)責(zé)公務(wù)員回避工作的監(jiān)督檢查，雖然主管部門在一定程度上可以發(fā)現(xiàn)回避事由，進(jìn)行監(jiān)督，但是生活中的關(guān)系總是復(fù)雜的，所以只靠公務(wù)員主管部門監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。對(duì)此，我們可以從以下方面擴(kuò)大監(jiān)督方式：第一，建立獨(dú)立的公務(wù)員職務(wù)升降監(jiān)督機(jī)關(guān)，該機(jī)關(guān)主要職責(zé)之一就是審查公務(wù)員任職時(shí)是否有需要回避的情形，由于該機(jī)關(guān)設(shè)立于行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部，因此在審查監(jiān)督上具有天然的優(yōu)越條件，其可以與公務(wù)員主管部門共同監(jiān)督，但在工作中由該機(jī)關(guān)發(fā)揮主要作用；第二，加大人民群眾的監(jiān)督力度，人民群眾是國(guó)家的主人，依法享有監(jiān)督權(quán)，而且公務(wù)員的任職對(duì)人民群眾的影響是巨大的，同時(shí)相關(guān)群眾對(duì)公務(wù)員的私密情況也會(huì)有所了解，所以加大人民群眾的監(jiān)督是極有必要的；第三；增加公示方式，對(duì)于重要職位或重要人員的任職，才可以采用新聞、網(wǎng)絡(luò)、電視、傳單，公示牌等方式公示，及時(shí)廣泛的公開信息，使公務(wù)員出于輿論監(jiān)督的環(huán)境中，從而提高對(duì)公務(wù)員的管理，確保任職的權(quán)威性和正當(dāng)性。只有這些方法相互結(jié)合，共同協(xié)作，才能建立完善的監(jiān)督體系。

(五)對(duì)任職回避建立切實(shí)的救濟(jì)方式

任職回避的救濟(jì)不僅能夠?yàn)楣珓?wù)員提供合法行使回避制度的堅(jiān)強(qiáng)后盾，也能夠真正確保我國(guó)公務(wù)員回避制度實(shí)施的效果。⑨根據(jù)我國(guó)《公務(wù)員法》規(guī)定，若公務(wù)員對(duì)涉及本人的人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日起三十日內(nèi)向原處理機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)核；對(duì)復(fù)核結(jié)果不服的，可以按照規(guī)定向同級(jí)公務(wù)員主管部門或者作出該人事處理的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)提出申訴；或者也可以不經(jīng)復(fù)核，自知道該人事處理之日起三十日內(nèi)直接提出申訴。也就是說，公務(wù)員申請(qǐng)復(fù)核的單位是原處理機(jī)關(guān)，這樣的規(guī)定在一定程度會(huì)上弱化申請(qǐng)復(fù)核的作用，使公務(wù)員權(quán)利的救濟(jì)效果受到很大限制。因此，應(yīng)該將行政訴訟制度增加進(jìn)公務(wù)員任職回避的救濟(jì)方式中，公務(wù)員在任職時(shí)受到侵犯時(shí)，可以向決定回避的機(jī)關(guān)和申請(qǐng)人提起訴訟，從而增強(qiáng)對(duì)公務(wù)員權(quán)益的保護(hù)，而這也將是解決任職爭(zhēng)取的最終途徑。

四、結(jié)語(yǔ)

任職回避制度是我國(guó)公務(wù)員在任職時(shí)無(wú)法回避的一項(xiàng)制度，它的存在，極大的防止了相互存有親情關(guān)系的公務(wù)員在同一機(jī)關(guān)內(nèi)任職，有損國(guó)家利益和人民利益，但是隨著時(shí)間的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，原有的任職回避制度就不能完全勝任新的要求，所以我們有必要進(jìn)一步的重視任職回避的重要性，擴(kuò)大回避主體的范圍，完善相關(guān)法律，加大監(jiān)督和救濟(jì)的力度，從而適應(yīng)新形勢(shì)，面對(duì)新挑戰(zhàn)。我國(guó)有著五千年的悠久歷史，毫無(wú)疑問，這是指導(dǎo)我們前進(jìn)的寶貴財(cái)富，但同時(shí)，其中的部分糟粕也會(huì)成為阻礙我們前進(jìn)的枷鎖，所以我們要勇于打破傳統(tǒng)，面向現(xiàn)實(shí)。在與公務(wù)員任職相關(guān)的工作中，我們要以前人的經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，將客觀形勢(shì)作為依據(jù)，注入新的時(shí)代內(nèi)容，從而探索和創(chuàng)造出適合我國(guó)國(guó)情的任職回避制度，為公務(wù)員任職回避的完善做出貢獻(xiàn)，為實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家作出貢獻(xiàn)！

[注釋]

①應(yīng)松年主編.公務(wù)員法[M].北京：法律出版社，2013：244.

②徐銀華主編.公務(wù)員法原理[M].北京：中國(guó)方正出版社，2002：248.

③徐銀華主編.公務(wù)員法原理[M].北京：中國(guó)方正出版社，2002：248.

④許亞新.我國(guó)公務(wù)員回避制度研究[D].遼寧大學(xué)，2012.

⑤吳麗英.我國(guó)公務(wù)員任職回避制度研究[D].曲阜師范大學(xué)，2013.

⑥包銀波.我國(guó)公務(wù)員回避制度研究[D].內(nèi)蒙古大學(xué)，2010.

⑦張正釗，韓大元主編.比較行政法[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998，12：518.

⑧齊珊珊.我國(guó)公務(wù)員回避制度探析[D].吉林大學(xué)，2011.

⑨齊珊珊.我國(guó)公務(wù)員回避制度探析[D].吉林大學(xué)，2011.

[1]應(yīng)松年主編.公務(wù)員法[M].北京：法律出版社，2013.

[2]徐銀華主編.公務(wù)員法原理[M].北京：中國(guó)方正出版社，2002.

[3]張正釗，韓大元主編.比較行政法[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1998.12.

D630.3

A

2095-4379-(2017)30-0001-04

杜曉輝(1964-)，女，漢族，陜西西安人，西北政法大學(xué)，法學(xué)學(xué)士，西北政法大學(xué)法學(xué)研究所，副研究員，研究方向：民商法、行政法；貢世康(1962-)，男，漢族，遼寧鐵嶺人，西北政法大學(xué)，法學(xué)研究生，西北政法大學(xué)行政法學(xué)院，教授，研究方向：行政法與行政訴訟法、環(huán)境資源與保護(hù)、文書與痕跡鑒定、中西方政府與政治。