向 一 彭夢飛

1.國網(wǎng)電動汽車公司，北京 100045；2.國網(wǎng)荊州供電公司檢修分公司，湖北 荊州 434000

淺談我國電力行政執(zhí)法問題及對策研究

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1.國網(wǎng)電動汽車公司，北京 100045；2.國網(wǎng)荊州供電公司檢修分公司，湖北 荊州 434000

電力行業(yè)仍然受到傳統(tǒng)體制的束縛，致使處于轉(zhuǎn)型時期的電力行業(yè)的競爭秩序仍未確立，當前我國電力行業(yè)面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。長期以來，國家注重對電力行業(yè)的監(jiān)管和控制，電力行政執(zhí)法作為監(jiān)控的主要方式受到推崇。當前我國電力行政執(zhí)法實踐存在諸多困境，在全面推進依法治國和深化電力體制改革的背景下，分析電力行政執(zhí)法存在的問題，提出解決方案，具有重要的現(xiàn)實意義。

行政執(zhí)法；電力；行政法

一、電力行政執(zhí)法的主要內(nèi)容

電力行政執(zhí)法是指國家各級電力行政執(zhí)法機構(gòu)和電力行政執(zhí)法人員根據(jù)電力法律、法規(guī)以及其他規(guī)范性文件的授權，按規(guī)定的程序，進行電力行業(yè)監(jiān)管和行政檢查，實施行政處罰和采取行政強制措施等特定類型的具體行政行為。

(一)電力行政檢查

指為使電力法律法規(guī)規(guī)章得到遵守和執(zhí)行，對電力行業(yè)相關公民、法人或者其他組織守法和履行法定義務的情況依法進行檢查、了解、監(jiān)督，比如用電檢查等。因此，法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定涉及電力管理的內(nèi)容，都可以作為電力行政檢查的依據(jù)。

(二)電力行政監(jiān)管

指以《電力監(jiān)管條例》等電力行業(yè)監(jiān)管法律體系以及相關法律法規(guī)中所規(guī)制的電力監(jiān)管規(guī)則為依據(jù)，對電力行業(yè)實施監(jiān)管的一種電力行政執(zhí)法行為。當前電力行政監(jiān)管最主要的內(nèi)容是市場準入監(jiān)管和價格監(jiān)管。

(三)電力行政處罰

指行政機關和法律法規(guī)授權的組織對違反電力法律法規(guī)規(guī)定義務的公民、法人或其他組織所實施的法律制裁措施。違反電力法律法規(guī)的行為，包括違反電網(wǎng)和管網(wǎng)無歧視開放規(guī)定的行為、擾亂電力市場秩序行為、新能源領域發(fā)電并網(wǎng)接入問題等。

(四)電力行政強制

當公民、法人或者其他組織無正當理由不履行電力法律法規(guī)規(guī)定的義務，行政機關為實現(xiàn)電力行政管理目標，對其財物暫時性控制或者對其人身自由暫時性限制的行為?！峨娏ΡO(jiān)管條例》規(guī)定的查封、扣押、凍結(jié)等措施屬于行政強制。

二、我國電力行政執(zhí)法存在的主要問題

(一)電力行政執(zhí)法主體方面的問題

一是電力行政執(zhí)法主體分散。執(zhí)法主體從部門利益考慮，將權利授權給不符合規(guī)定的部門，致使電力行政執(zhí)法秩序混亂?；诓块T利益的考量及部門信息鴻溝，導致各執(zhí)法主體的標準和力度不一，難以保證執(zhí)法的公正性。多部門分散執(zhí)法使得執(zhí)法所需成本大幅增加，但執(zhí)法效率并不高，大大減損了執(zhí)法效果。

二是電力行政執(zhí)法職能交叉。現(xiàn)行法律規(guī)定由國家能源局履行電力能源的監(jiān)管職能，但具體的電力行政執(zhí)法涉及多達十余個政府部門，如發(fā)改委負責電力價格制定和政策執(zhí)行的監(jiān)管，電力補貼涉及財政部，電力資源開發(fā)涉及國土資源部，電力安全監(jiān)管涉及國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局等。電力行政執(zhí)法綜合協(xié)調(diào)能力不強，各部門之間缺乏協(xié)同與配合，反而形成電力行政執(zhí)法的盲區(qū)。

三是電力行政執(zhí)法力量薄弱。從中央層面的執(zhí)法主體而言，根據(jù)國家能源局的“三定”方案，最主要的電力行政執(zhí)法主體是國家能源局。然而，截至目前，國家能源局擁有18個垂直管理的派出機構(gòu)，包括6個區(qū)域監(jiān)管局和12個省(自治區(qū))監(jiān)管辦，派出機構(gòu)尚未覆蓋到全國所有省份。從電力行政執(zhí)法的現(xiàn)狀而言，監(jiān)管機構(gòu)的設置以及人員的配置仍然無法滿足現(xiàn)實需求，制約了地方電力行政執(zhí)法力量的發(fā)揮。

(二)電力行政執(zhí)法程序方面的問題

一是電力行政執(zhí)法的程序執(zhí)行不力。受“重實體輕程序”觀念的影響，電力執(zhí)法人員易出現(xiàn)濫用自由裁量權的現(xiàn)象，過分注重處罰結(jié)果，從而忽略了對法定程序的遵循。片面追求執(zhí)法效率，將程序簡化適用，損害法律的權威性。當事人主動與行政執(zhí)法人員進行協(xié)商，以獲得從寬甚至變通處理，可能出現(xiàn)法律禁止的權錢交易現(xiàn)象。

二是電力行政執(zhí)法公眾參與不足。平常監(jiān)督檢查嚴重缺失，更多的是發(fā)生電力事故后進行集中和突擊的整治，從而形成臨時性的運動式執(zhí)法。電力行業(yè)的運動式執(zhí)法作為一種臨時性方式，忽略了對公眾的承受度和知情權的考量，更不能實現(xiàn)充分的公眾參與，這對電力行政執(zhí)法的合理性和正當性提出了挑戰(zhàn)。

三是電力行政執(zhí)法權行使不當。行政執(zhí)法必須經(jīng)過法律的明確授權，是合法行政原則的要求。實踐中超越法律規(guī)定的執(zhí)法權限的現(xiàn)象屢見不鮮，執(zhí)法人員以紅頭文件或批復文件作為執(zhí)法依據(jù)，嚴重侵犯了相對人合法權益。不作為現(xiàn)象也比較突出，對電力違法行為不及時處理，不履行或不及時履行電力管理職責從而引發(fā)損害。

(三)電力行政執(zhí)法內(nèi)容方面的問題

一是電力行政執(zhí)法內(nèi)容不完善。立法體系方面滯后于電力發(fā)展和改革現(xiàn)狀，不能完全適應電力行政執(zhí)法的需要?！峨娏ΡO(jiān)管條例》規(guī)定國務院電力監(jiān)督機構(gòu)履行電力監(jiān)管和行政執(zhí)法職能，原國家電力監(jiān)督委員會承擔電力行政執(zhí)法職能有法律明確規(guī)定，但2013年3月，原國家電力監(jiān)督委員會和國家能源局的職責整合后，重新組建了國家能源局，對國務院電力監(jiān)督機構(gòu)的認定，各方在理解和認識上存在差異，現(xiàn)行法律沒有明確的規(guī)定。

二是電力行政執(zhí)法機制不健全。電力行政執(zhí)法體制未能根據(jù)社會發(fā)展及時更新，電力行政執(zhí)法協(xié)同合作機制、信息收集和處理分析機制、投訴舉報機制不健全。在現(xiàn)行電力行政執(zhí)法運行機制中，電力設施保護主要由供電公司負責，執(zhí)法效果大打折扣甚至不能實現(xiàn)執(zhí)法目標。

三是電力行政執(zhí)法依據(jù)不完備。電力行政執(zhí)法相關法律法規(guī)仍不完備，《能源法》尚未頒布，《電力法》制定時間較早，很多內(nèi)容不適應現(xiàn)實情況。電力行業(yè)市場準入、價格成本、市場秩序等方面法律法規(guī)和監(jiān)管標準有待完善。電力法律法規(guī)數(shù)量和具體規(guī)制的范圍有限，導致電力行政規(guī)章在電力行政法律體系中占據(jù)重要地位。

(四)電力行政執(zhí)法責任方面的問題

一是電力行政執(zhí)法追責力度不夠。電力相關法律法規(guī)年代較為久遠，其中對電力行政執(zhí)法中法律責任的規(guī)定力度不夠，不足以對違反電力行政管理的行為進行足夠的震懾。電力行政執(zhí)法部門和人員在執(zhí)法中，一罰了事，不能起到真正的電力管理的作用，不符合能源管理和電力管理的要求。

二是電力行政執(zhí)法監(jiān)督機制缺失。電力行政執(zhí)法監(jiān)督機制并沒有真正建立，內(nèi)外部監(jiān)督流于形式。在實施電力行政檢查和行政處罰的過程中，對電力行政執(zhí)法人員的監(jiān)督制約機制和責任追究機制缺失，執(zhí)法效果大打折扣。我國社會監(jiān)管機制仍不成熟，社會力量對電力行政執(zhí)法難形成有力監(jiān)督，助長了電力行政執(zhí)法中的偏差行為。

三、我國電力行政執(zhí)法的完善對策

(一)完善電力行政執(zhí)法法律體系

一是制定相關的基礎性法律。盡早制定和實施《能源法》，以完善電力等能源行業(yè)的立法體系。不失時機修改《電力法》及《電力調(diào)度管理條例》等相關實施細則等，對原則性強而操作性差，政策性強而規(guī)范性差的條款要進一步修訂或增加法律解釋，使其更加嚴謹和可操作性。

二是完善電力行政執(zhí)法監(jiān)督的立法建設。拓寬監(jiān)督渠道，增強電力消費主體、市場監(jiān)管主體的立法，對各外部監(jiān)督主體的權利和義務進一步加以明確。將電力行政執(zhí)法的相關情況予以公開透明化，調(diào)動外部監(jiān)督主體的積極性。調(diào)動電力行政的各級主管部門的執(zhí)法監(jiān)督積極性，加強電力執(zhí)法的事前監(jiān)督和事后監(jiān)督。

三是加強電力生產(chǎn)主體和消費主體的立法建設。明確其權利和義務范圍，著重強調(diào)其作為市場主體的身份，增強其市場主體意識，為電力行政執(zhí)法提供更良好的社會環(huán)境，同時有利于對電力市場進行全面有效的監(jiān)管。

(二)健全電力行政執(zhí)法程序和機制

一是制定基本的電力行政執(zhí)法監(jiān)督程序規(guī)范。確定國家能源局及其派出機構(gòu)的主要職責和職權分工。確定電力行政執(zhí)法分工和主要職責。制定處理程序和規(guī)定，包括舉報、投訴、現(xiàn)場檢查、處罰等。

二是建立協(xié)同執(zhí)法工作機制。建立行政執(zhí)法與行業(yè)管理之間的協(xié)調(diào)工作機制。建立內(nèi)外銜接的行政執(zhí)法工作機制。根據(jù)執(zhí)法結(jié)果，綜合運用信息披露、限期整改、行政處罰等手段，糾正違法違規(guī)行為。

三是綜合運用多種執(zhí)法手段。加強多種措施的綜合運用，運用檢查評估、監(jiān)管報告、約談約訪等手段。加強制度建設，如政策執(zhí)行監(jiān)督制度、電力審計和第三方評估和聽證制度等。

(三)規(guī)范電力行政執(zhí)法的主要內(nèi)容

一是強化政策性監(jiān)管。加強電力安全監(jiān)管，注重跨部門的電力應急聯(lián)動，開展電力安全大檢查。加強收購可再生能源電量的監(jiān)管，促進綠色發(fā)展。強調(diào)電力監(jiān)管與電力企業(yè)同步走出去，加強國內(nèi)企業(yè)對外投資電力項目監(jiān)管。

二是完善經(jīng)濟性監(jiān)管。落實電力市場準入監(jiān)管并健全相關的執(zhí)法要求，完善進入和退出市場的機制。抓好電力價格執(zhí)法的各項工作，加大力度履行電價成本監(jiān)審、電網(wǎng)企業(yè)成本監(jiān)審職責。抓好電力服務尤其是售電企業(yè)的服務質(zhì)量的執(zhí)法。

三是加強公平性監(jiān)管。嚴格對電力市場進入和退出實施管理，加強廠網(wǎng)電力交易合同履行、電費結(jié)算監(jiān)管。加強風電、光伏發(fā)電有關監(jiān)管工作，注重與電網(wǎng)互動和協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)增強電力行政執(zhí)法的效能

一是增強執(zhí)法機構(gòu)信息獲取能力。建立覆蓋面廣、安全性高的電力執(zhí)法信息系統(tǒng)，為電力行業(yè)監(jiān)管提供數(shù)據(jù)支持。制定完備的電力執(zhí)法信息強制性接入制度，明確電力企業(yè)的信息報送義務。形成電力信息戰(zhàn)略統(tǒng)一規(guī)劃，依托電力信息數(shù)據(jù)，健全科學的應急和決策機制。

二是增強執(zhí)法機構(gòu)制定政策的能力。建立電力政策規(guī)劃與行政執(zhí)法的配套機制。加大行政執(zhí)法政策制定過程的透明度。建立行政執(zhí)法政策聽證制度。加強與國外電力行政執(zhí)法機構(gòu)的立法合作。

三是增強執(zhí)法機構(gòu)依法監(jiān)管的能力。加強電力執(zhí)法隊伍培養(yǎng)，規(guī)范執(zhí)法標準流程，引入中立機構(gòu)聯(lián)合執(zhí)法。完善與電力產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)溝通協(xié)調(diào)工作機制，創(chuàng)新電力企業(yè)政策輔導機制，深化與行業(yè)協(xié)會的合作。

四、結(jié)語

建立健全電力行政執(zhí)法機制，規(guī)范電力行政執(zhí)法行為，對實現(xiàn)電力行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展從而維護國家能源安全都具有重要意義。需要完善電力領域的相關法律法規(guī)，增強執(zhí)法人員以及整個社會的法治思維和法治意識，做到電力行政執(zhí)法有法可依，有法必依，從而推進法治政府建設。

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2095-4379-(2017)24-0079-02

向一(1987-)，男，漢族，湖北荊州人，中南財經(jīng)政法大學，法律碩士，國網(wǎng)電動汽車公司，企業(yè)法律顧問，經(jīng)濟師；彭夢飛(1989-)，男，漢族，湖北荊州人，碩士研究生，國網(wǎng)荊州供電公司檢修分公司，工程師，研究方向：繼電保護。