趙新浩

[摘要]十九大報告指出，要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度”。這是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略決策。農(nóng)村土地“三權(quán)”分置改革在推進過程中還存在許多阻礙因素，應(yīng)以穩(wěn)定土地承包關(guān)系、鼓勵農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營、促進農(nóng)村勞動力合理流動等為著力點，穩(wěn)步推進。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村承包地;“三權(quán)”分置制度;著力點

[中圖分類號]F321.1

[文獻標(biāo)識碼]A

[文章編號]1671-0037（2017）11-19 -3

土地是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要載體。土地制度是農(nóng)村最重要的經(jīng)濟制度，事關(guān)廣大農(nóng)民的切身利益，是農(nóng)村社會穩(wěn)定的重要影響兇素。黨的十九大報告指出，要“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度”。這是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體關(guān)于鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略決策。我國農(nóng)村土地的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已經(jīng)走過了三十多年的歷程，極大地釋放了農(nóng)村生產(chǎn)力，鞏固了國民經(jīng)濟的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)。但發(fā)展至今，也逐步暴露出了其局限性，主要是不利于發(fā)揮高效率的大型機械的作用，不利于農(nóng)業(yè)獲得規(guī)模效益，同時，也制約著我國農(nóng)村人口的有效流動和城鎮(zhèn)化的扎實推進。中央提出完善承包地“三權(quán)”分置制度，將有助于解決上述問題。從我國目前農(nóng)村的實際情況來看，推進農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置，應(yīng)找準(zhǔn)其穩(wěn)步實施的著力點。

1 穩(wěn)定土地承包關(guān)系

1.1 穩(wěn)定的土地承包關(guān)系是“三權(quán)”分置的重要支撐點

所謂“三權(quán)”分置，就是在堅持農(nóng)村承包土地集體所有前提下，促使土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)相分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分立設(shè)置，經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。在承包地“三權(quán)”分置制度設(shè)計中，其中重要一項即是“承包權(quán)”，它在承包地“三權(quán)”分置關(guān)系中起著承上啟下的作用，是“三權(quán)”分置制度的重要支撐點。土地承包關(guān)系不穩(wěn)定或者“承包權(quán)”不穩(wěn)固，土地流轉(zhuǎn)將會失去根基，規(guī)模經(jīng)營將無從談起，農(nóng)戶權(quán)益將失去保障。所以，承包地“三權(quán)”分置，首先必須鞏固家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，穩(wěn)定土地承包關(guān)系。其中，最有效的辦法就是農(nóng)村土地確權(quán)，即由政府職能部門依照法定程序，向農(nóng)戶（土地承包人）頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書，以法律的形式明確土地承包關(guān)系，這樣才能有效保護土地承包人的權(quán)益，并激活農(nóng)村土地的潛能。

1.2 農(nóng)村土地承包制需要創(chuàng)新和發(fā)展

我國的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，是在20世紀(jì)80年代初，按照當(dāng)時農(nóng)戶家庭的實際人口數(shù)，賦予了相應(yīng)的土地承包權(quán)。為了使這一新的土地制度穩(wěn)定下來，促使農(nóng)戶精耕細作，獲得長期收益，全國農(nóng)村許多地方都采納了“增人不增地、減人不減地”的做法。這種做法，對于穩(wěn)定土地承包關(guān)系，獲得土地承包的政策預(yù)期無疑是積極有效的。但是，隨著時間的推移，這種穩(wěn)定的土地承包關(guān)系承受的壓力也越來越大。農(nóng)村的婚喪嫁娶、生兒育女、入學(xué)參軍、人口遷徙等現(xiàn)象每時每刻都在發(fā)生，農(nóng)戶家庭人口數(shù)量及構(gòu)成每年都在發(fā)生著變化，而不變的是土地承包關(guān)系。農(nóng)村就出現(xiàn)了一個新的現(xiàn)象：一部分農(nóng)戶有勞動力而無地可種，一部分農(nóng)戶有承包地而無人去種。于是，一些農(nóng)村地方調(diào)整土地的呼聲時有所聞。顯然，這些呼聲與穩(wěn)定土地承包關(guān)系是相矛盾的。

1.3 穩(wěn)定承包關(guān)系、促進經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是大勢所趨

經(jīng)過多年的實踐探索，解決上述矛盾比較恰當(dāng)?shù)姆椒?，就是鼓勵土地?jīng)營流轉(zhuǎn)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。一方面，要讓土地承包人放心地把承包地流轉(zhuǎn)出去，就要明確其承包地的受益權(quán)，這樣他們才會放棄自己的經(jīng)營權(quán);另一方面，要使土地經(jīng)營者有積極性承接土地經(jīng)營，就必須使其有利可圖，要達到一定的土地經(jīng)營規(guī)模才行。滿足土地出讓、承接兩方面的條件，農(nóng)村土地經(jīng)營格局才會出現(xiàn)新的局面，這兩個方面的滿足，都需要穩(wěn)定的土地承包關(guān)系。對于承包人來說，不管承包地怎么流轉(zhuǎn)，受益權(quán)歸己不變;對于農(nóng)村新增加的沒有趕上第一輪、第二輪土地承包的農(nóng)民來說，要么在農(nóng)村發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，要么進城務(wù)工經(jīng)商，想辦法落戶城鎮(zhèn)。經(jīng)過一兩代人或者兩三代人，農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營方式就會有一個大的變化。也正兇為如此，黨的十九大明確指出：“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后冉延長三十年”。這為農(nóng)村土地制度完善指明了方向，需要我們深刻領(lǐng)會，認真執(zhí)行，積極開啟鄉(xiāng)村振興的新局面。

2 鼓勵農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營

2.1 經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是“三權(quán)”分置的落腳點

承包地“三權(quán)”分置，最后要落實在“經(jīng)營權(quán)”上，把農(nóng)村土地盤活，使農(nóng)村土地收益最大化，這才是鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵所在。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，不僅僅是簡單地把集體的土地按照當(dāng)時村民的戶數(shù)、人數(shù)均等集中分配，而是考慮了土地與村莊距離的遠近、交通的便利性以及土地肥沃瘠薄程度，使每一農(nóng)戶的承包地分散在若干不同的區(qū)域，加劇了農(nóng)村土地的分散性。第二輪土地承包時，不少地方經(jīng)過農(nóng)戶之間的充分協(xié)商，根據(jù)土地遠近肥薄做了調(diào)整，使每家農(nóng)戶的承包地向一個區(qū)域連片集中，在一定程度上避免了農(nóng)村土地耕種的碎片化傾向。但隨著農(nóng)業(yè)機械越來越廣泛地開發(fā)利用，一家一戶分散的土地耕種方式極大地制約了大型的、高效型的農(nóng)業(yè)機械的推廣普及?，F(xiàn)在農(nóng)民種田不僅取消了各項稅費，而且還享有各種補貼，如果還覺得種田不掙錢，那就是種田規(guī)模不夠大。如，一個農(nóng)戶耕種十畝田，一畝地一年下來盈利一千元，但一年全部收入才一萬元，對于一個農(nóng)戶來說算是比較低的收入。如果一個農(nóng)戶耕種一百畝田，那么，農(nóng)戶的總收益就很可觀了。所以，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營才是走出困局、振興鄉(xiāng)村的必由之路。

2.2 規(guī)模經(jīng)營是經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的必然歸宿

首先，農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營可以有效緩解上述“增人不增地、減人不減地”引起的土地矛盾。其次，只有農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營發(fā)展起來了，經(jīng)營權(quán)才能有效地從農(nóng)戶手中過渡到經(jīng)營者手中，從而實現(xiàn)農(nóng)地“三權(quán)”分置。有人質(zhì)疑農(nóng)村承包地轉(zhuǎn)出受益，對于新增添的、沒有趕上承包土地的農(nóng)民不公平，殊不知這是一種必要的社會補償，是社會的后來者向先驅(qū)者的必要回饋。何況，農(nóng)戶的增人減人基本上是普遍現(xiàn)象，在一個時期內(nèi)只增人不減人或者只減人不增人的農(nóng)戶畢竟是少數(shù)，加之，城鎮(zhèn)化為農(nóng)村富余勞動力提供了很多的就業(yè)機會，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營也開啟了農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營的新模式，這也是農(nóng)村土地承包制度穩(wěn)定、持續(xù)并取得成功的根本原因。我們有充分的理由相信，在黨的十九大精神指引下，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營會有更好的發(fā)展，“實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接”的道路越走越寬廣。

3 促進農(nóng)村勞動力合理流動

3.1 承包地“三權(quán)”分置的本質(zhì)是合理配置農(nóng)村生產(chǎn)要素

其中，最核心的要素就是農(nóng)村勞動力，即實現(xiàn)農(nóng)村勞動力的合理流動。我國過去相當(dāng)長的一個時期，實行城鄉(xiāng)分制，形成了典型的二元社會，制約了農(nóng)村勞動力的自由流動。而發(fā)展市場經(jīng)濟，一個重要條件就是勞動力要素能夠自由流動，不僅僅是允許農(nóng)村富余勞動力流向城鎮(zhèn)，也包括已進城的勞動力回流農(nóng)村。這樣才能實現(xiàn)社會資源的合理配置，從而發(fā)揮其最大效用。自改革開放以來，我國在推進農(nóng)村勞動力合理流動方面成就巨大，據(jù)國家統(tǒng)計局《2016年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，截至2016年底，我國從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工總量已達到2.8億人，這對于促進市場經(jīng)濟的發(fā)展功不可沒。

3.2 農(nóng)村勞動力合理、有效流動有助于承包地“三權(quán)”分置

我國目前的這種農(nóng)村勞動力流動并不徹底，兇為他們中的絕大多數(shù)并沒有真正融人城鎮(zhèn)。他們隨時都有可能返回故鄉(xiāng)。正是這樣的原因，他們從來不敢放棄農(nóng)村土地的承包權(quán)和住房財產(chǎn)權(quán)，這也成了農(nóng)村發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的一大障礙。這次黨的十九大報告重申農(nóng)民的土地承包權(quán)長久不變，對農(nóng)村將產(chǎn)生“定盤星”和“壓艙石”的作用，對促進農(nóng)民工向城鎮(zhèn)流動，并融入城鎮(zhèn)，徹底解決我國城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化的問題有著十分重要的意義。只有實現(xiàn)了農(nóng)村勞動力向著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的徹底轉(zhuǎn)移，農(nóng)村大多數(shù)的勞動力有了謀生的新路徑，農(nóng)村地區(qū)地少人多的矛盾才會徹底解決，農(nóng)民也才會逐步放棄土地經(jīng)營權(quán)，積極參與土地流轉(zhuǎn)，促進土地的規(guī)模經(jīng)營。

3.3 農(nóng)村勞動力回流將促進土地經(jīng)營權(quán)集中和農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營

農(nóng)村勞動力的合理流動，也包括已進城農(nóng)民工的返鄉(xiāng)回流，這是鄉(xiāng)村振興的新生力量，其潛力之大難以估量。如日前河南省農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)已達97.97萬人，創(chuàng)辦企業(yè)50.21萬個，帶動就業(yè)514.39萬人。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工大都有著自己闖蕩市場多年的豐富經(jīng)驗，以及資金、技術(shù)、人脈等方面的積累，在推進農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營方面有諸多優(yōu)勢，在農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置過程中將扮演重要角色。許多地方政府都在積極謀劃、出臺政策、搭建平臺、投入人力物力，吸引農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)。如河南省產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)企業(yè)務(wù)工人員中超過八成來自本地，來自本縣（市）的占比約六成，有省外務(wù)工經(jīng)歷的人員占比接近三成。這些跡象都說明，我國農(nóng)村勞動力流動已經(jīng)出 現(xiàn)了“拐點”，不再是單向地流向城鎮(zhèn)，而是出現(xiàn)了雙向流動，這充分說明農(nóng)村經(jīng)濟環(huán)境趨好，其邊際收益率逐步接近城鎮(zhèn)。這為我們進一步推進農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置奠定了很好的基礎(chǔ)，我們應(yīng)繼續(xù)完善政策，提高服務(wù)能力，使農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置順利推進。

參考文獻：

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[3]王冠星河南省農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)辦企業(yè)達50萬戶[N]河南日報，2017-11-28（1）