本刊記者 李春艷

上海海量農(nóng)村資產(chǎn)有了“保護(hù)傘”

本刊記者 李春艷

7月25日，《上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例（草案）》［以下簡稱《條例(草案)》］提交了上海市人大常委會一審。目前《條例(草案)》正在公開面向社會征求意見。這意味著自中共中央、國務(wù)院《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（下稱《意見》）發(fā)布之后，首部地方性法規(guī)有望出臺，上海海量農(nóng)村集體資產(chǎn)有了“保護(hù)傘”。

立法基于上海農(nóng)村實(shí)際

據(jù)悉，上海市自2011年啟動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革以來，歷經(jīng)6年的探索實(shí)踐，截至2017年6月底，已累計(jì)完成改革1624個(gè)村，占總村數(shù)的96.8%；49個(gè)鎮(zhèn)完成改革，占總鎮(zhèn)數(shù)的40.2%。改革有效推動了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。近年來，上海市農(nóng)村集體資產(chǎn)不斷增值，鎮(zhèn)、村、組三級擁有集體總資產(chǎn)已經(jīng)超過5300億元。然而，在資產(chǎn)總量不斷向好的形勢下，農(nóng)村集體資產(chǎn)仍然面臨諸多問題，如民主管理的理念不協(xié)調(diào),部分地區(qū)存在經(jīng)營收益不清、分配不公、成員的集體收益分配權(quán)缺乏保障等等都已成為造成農(nóng)村集體資產(chǎn)流失的重要原因。

“經(jīng)營好、管理好農(nóng)村集體資產(chǎn)，對于維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，讓廣大農(nóng)民分享改革發(fā)展成果，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義?！鄙虾Ｊ修r(nóng)業(yè)委員會主任張國坤介紹說。如此龐大的農(nóng)村集體資產(chǎn)總量，如何監(jiān)管才能保證集體資產(chǎn)不流失？怎樣發(fā)展才能確保農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)有效實(shí)現(xiàn)？

上海市委農(nóng)辦研究室主任、農(nóng)委農(nóng)經(jīng)處處長方志權(quán)告訴記者，上海市高度重視加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管，2012年即把立法放至制度安排的重要位置，2013年開始啟動，取得實(shí)質(zhì)性推動則是去年和今年。

據(jù)了解，2016年12月《意見》發(fā)布后，上海市即開始著手立法草案的擬定工作，聯(lián)合上海市人大、政協(xié)、律師協(xié)會、法院等部門一起把關(guān)，全國人大法工委、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)部、上海人大法工委等部門提前介入，召開數(shù)次立法研討會，聽取各方意見，匯集多方合力，《條例（草案）》最終得以面世。

“可以說，去年《意見》的發(fā)布，今年3月審議通過的《民法總則》，為上海立法奠定了基礎(chǔ)?！狈街緳?quán)說，“上海這一立法，應(yīng)該說將是進(jìn)入新世紀(jì)以來，尤其是《意見》發(fā)布以后，我國目前比較完整、比較精細(xì)的地方性法規(guī)了?！?/p>

正確處理三個(gè)關(guān)系

據(jù)方志權(quán)介紹，《條例(草案)》在起草中著重處理了三組關(guān)系。即集體與個(gè)人、強(qiáng)制與自治、歷史與未來。上海市法制辦副主任羅培新曾撰文對此作了詳細(xì)解釋。

羅培新認(rèn)為，所謂集體與個(gè)人，即是指立法必須堅(jiān)持農(nóng)民集體所有不動搖，既不能把集體經(jīng)濟(jì)改弱了、改小了、改垮了，也不能把農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了。立法必須防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占，對成員通過轉(zhuǎn)讓、贈予、繼承、抵押等方式處分財(cái)產(chǎn)的權(quán)利進(jìn)行限制，形成既體現(xiàn)集體優(yōu)越性又調(diào)動個(gè)人積極性的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制。

所謂強(qiáng)制與自治，是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，應(yīng)當(dāng)被賦予充分的自治權(quán)。然而，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營能力相對較弱，其組織機(jī)構(gòu)的搭建、章程的擬定、份額的流轉(zhuǎn)、收益的分配等，無不需要政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，因此，在一定時(shí)期內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織像“風(fēng)箏”一樣，要牽在政府手中。

所謂歷史與未來，即是指農(nóng)村集體資產(chǎn)的界定及集體成員資格的確認(rèn)，既要尊重歷史，又要照顧現(xiàn)實(shí)，特別是各區(qū)域?qū)嶋H狀況的差異。同時(shí)，還要考慮到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益。

方志權(quán)總結(jié)了《條理（草案）》的三大特色和亮點(diǎn)：“不僅對當(dāng)前農(nóng)村集體資產(chǎn)經(jīng)營管理進(jìn)行監(jiān)管，而且對于未來的發(fā)展也注重規(guī)范；不僅強(qiáng)化管理，還注重監(jiān)督；不僅僅是依據(jù)上海實(shí)際，還要形成可推廣可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，為其他地區(qū)提供樣板。”