■杜立峰 王艷杰

麗水市推進(jìn)國(guó)家級(jí)扶貧改革試驗(yàn)的實(shí)踐與思考

■杜立峰 王艷杰

浙江省麗水市是全國(guó)首批扶貧開(kāi)發(fā)改革試驗(yàn)的三個(gè)地級(jí)市之一，同時(shí)也是浙江省扶貧工作的重點(diǎn)區(qū)域。扶貧改革試驗(yàn)成果既關(guān)系到麗水廣大低收入農(nóng)戶的切身利益，更關(guān)系到改革樣本的有效性、可推廣程度。2013年該市啟動(dòng)國(guó)家級(jí)扶貧改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)以來(lái)，已初步形成了化農(nóng)民為市民、化固產(chǎn)為動(dòng)產(chǎn)、化資源為資本、化分力為聚力的“麗水模式”。2016年，全市農(nóng)村常住居民人均可支配收入16459元，比上年增長(zhǎng)9.7%，增幅連續(xù)第8年居浙江省首位。低收入農(nóng)戶人均可支配收入達(dá)9550元，比上年增長(zhǎng)19.5%，除“低?！睉敉?，家庭人均可支配收入超過(guò)8000元的戶數(shù)比重達(dá)到80.2%，基本消除了家庭人均純收入在4600元以下的貧困現(xiàn)象。

一、麗水市扶貧改革試驗(yàn)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

（一）創(chuàng)新扶貧開(kāi)發(fā)方式，異地搬遷化農(nóng)民為市民

開(kāi)展異地搬遷，幫助低收入農(nóng)戶拔窮根、挪窮窩。出臺(tái)《麗水市農(nóng)民異地搬遷規(guī)劃（2013-2017）》，與中心鎮(zhèn)中心村建設(shè)、村莊整治建設(shè)、農(nóng)房改造建設(shè)、低丘緩坡開(kāi)發(fā)等相結(jié)合建設(shè)安置小區(qū)。實(shí)行差異化搬遷補(bǔ)助機(jī)制，組建農(nóng)民異地搬遷政府性公司，加快推進(jìn)農(nóng)民城鎮(zhèn)化進(jìn)程。2013年以來(lái)，麗水市累計(jì)投資44億元，積極引導(dǎo)高山遠(yuǎn)山、地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)和重點(diǎn)水庫(kù)區(qū)域的農(nóng)民向縣城、中心鎮(zhèn)和中心村搬遷，搬遷農(nóng)民2.34萬(wàn)戶、7.45萬(wàn)人。逐步取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，按經(jīng)常居住地登記戶口為基本形式的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，農(nóng)民進(jìn)城落戶變?yōu)槭忻窈?，繼續(xù)保留其原有土地（山林）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其在原戶籍所在村村經(jīng)濟(jì)合作社中的集體資產(chǎn)收益分配等權(quán)益保持不變，擁有的股權(quán)可依法繼承或流轉(zhuǎn)。進(jìn)城落戶農(nóng)民與當(dāng)?shù)厥忻裣碛型葯?quán)利，分享同等利益，獲得同等待遇。

（二）全面推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革，分權(quán)賦權(quán)化固產(chǎn)為動(dòng)產(chǎn)

開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、水利產(chǎn)權(quán)、集體土地房屋產(chǎn)權(quán)制度改革。河權(quán)改革入選“2015全國(guó)基層治水十大經(jīng)驗(yàn)”。2016年，農(nóng)村土地確權(quán)登記率達(dá)93.3%。經(jīng)濟(jì)薄弱村轉(zhuǎn)化率達(dá)到70%以上，村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)收入增幅達(dá)8%。通過(guò)“清產(chǎn)核資、摸清家底，界定成員、明確股東，確權(quán)固化、量化股權(quán)，搭建平臺(tái)、規(guī)范流轉(zhuǎn)”，實(shí)現(xiàn)2727個(gè)村村經(jīng)濟(jì)合作社股份化改革全覆蓋，79個(gè)村開(kāi)展經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制創(chuàng)新試點(diǎn)。在符合“一戶一宅”法律規(guī)定的前提下，該縣允許本縣農(nóng)村村民在縣域范圍內(nèi)跨村進(jìn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，允許由村民委員會(huì)統(tǒng)一有償收回農(nóng)村空閑宅基地，通過(guò)公開(kāi)掛牌競(jìng)標(biāo)方式有償流轉(zhuǎn)。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)，保權(quán)活權(quán)化資源為資本

建立市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)172個(gè)，交易覆蓋所有六類農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)，有效促進(jìn)了農(nóng)民資產(chǎn)變資金。2016年，全市“三權(quán)”（林權(quán)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村住房財(cái)產(chǎn)權(quán)）抵押貸款累計(jì)發(fā)放量261.25億元，余額95.76億元。其中新發(fā)放林權(quán)抵押貸款35.1億元，余額54.7億元，居全國(guó)第一。引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)集群創(chuàng)新推出茶園、石雕抵押貸款，小水電股權(quán)、農(nóng)副產(chǎn)品倉(cāng)單質(zhì)押貸款，農(nóng)民工扶持貸款等新產(chǎn)品。農(nóng)信社專門面向低收入農(nóng)戶發(fā)放豐收愛(ài)心卡22.46萬(wàn)張，授信4.25億元，共發(fā)放扶貧小額信貸4.72億元。推進(jìn)財(cái)政出資、行業(yè)協(xié)會(huì)組建、商業(yè)性運(yùn)作、村級(jí)擔(dān)?；鹚膫€(gè)層次的農(nóng)村擔(dān)保體系建設(shè)，推廣資金類、資產(chǎn)類、信用類、預(yù)期收益類四類擔(dān)保模式，建立村級(jí)擔(dān)保組織170個(gè)。在408個(gè)扶貧重點(diǎn)村組建了資金互助會(huì)，累計(jì)入會(huì)農(nóng)戶2.85萬(wàn)戶，累計(jì)發(fā)放借款2.2億元，借款農(nóng)戶1.2萬(wàn)戶次，呆賬壞賬率為零。創(chuàng)新食用菌等特色險(xiǎn)種，率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)森林、水稻、油菜、自然災(zāi)害公眾責(zé)任險(xiǎn)等政策性保險(xiǎn)全覆蓋。

（四）完善大扶貧格局，“三位一體”化分力為聚力

完善結(jié)對(duì)幫扶體系。全市1569個(gè)扶貧重點(diǎn)村由省、市、縣三級(jí)開(kāi)展結(jié)對(duì)幫扶。實(shí)施殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)幫扶專項(xiàng)行動(dòng)，建立各級(jí)殘疾人扶貧基地111個(gè)，培育殘疾人來(lái)料加工點(diǎn)45個(gè)，全市農(nóng)村殘疾人穩(wěn)定從業(yè)達(dá)到7萬(wàn)人。不斷提高行業(yè)扶貧的有效性，把發(fā)展生態(tài)精品農(nóng)業(yè)作為加快農(nóng)民脫貧致富奔小康的重要基礎(chǔ)工程。注冊(cè)并打響了全國(guó)首個(gè)覆蓋全區(qū)域、全產(chǎn)業(yè)、全品類的農(nóng)產(chǎn)品公用品牌“麗水山耕”，培育了茶葉、食用菌、高效筍竹林3個(gè)百億級(jí)產(chǎn)業(yè)，鞏固了農(nóng)民持續(xù)增收的基礎(chǔ)。著力提升農(nóng)民素質(zhì)，開(kāi)展“麗水農(nóng)師”和職業(yè)農(nóng)民培育工作，“十二五”期間，累計(jì)培訓(xùn)32萬(wàn)人次，培養(yǎng)農(nóng)村實(shí)用人才7.5萬(wàn)人。打響了縉云燒餅師傅、云和師傅、松陽(yáng)茶師等品牌，增強(qiáng)了農(nóng)民外出就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。提高社會(huì)扶貧的積極性。依托“中國(guó)生態(tài)第一市”的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展農(nóng)家樂(lè)（民宿）鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)，全市累計(jì)培育農(nóng)家樂(lè)綜合體48家、農(nóng)家樂(lè)特色村95個(gè)、農(nóng)家樂(lè)民宿3251家，從業(yè)人員4萬(wàn)人，成為農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)和脫貧致富的重要產(chǎn)業(yè)。全市建成各類農(nóng)村電子商務(wù)服務(wù)站點(diǎn)4305個(gè)，農(nóng)村電子商務(wù)的網(wǎng)店數(shù)（企業(yè)數(shù)）達(dá)12095家，帶動(dòng)就業(yè)崗位8萬(wàn)多個(gè)。

二、改革面臨的主要困難和問(wèn)題

（一）農(nóng)民市民化的難度在逐年加大

異地搬遷安置小區(qū)建設(shè)用地成本大幅上升，勞動(dòng)力價(jià)格持續(xù)上漲，農(nóng)民購(gòu)（建）房成本增加。受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際水平制約，對(duì)搬遷農(nóng)戶的就業(yè)支持仍然不足，加上低收入農(nóng)戶自身觀念和素質(zhì)制約，轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)業(yè)難度較大，造成部分農(nóng)民就業(yè)增收較困難。城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)障礙還沒(méi)有完全突破。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革沒(méi)有完全到位，農(nóng)民對(duì)自己在農(nóng)村的資產(chǎn)、權(quán)益還不放心，農(nóng)民帶權(quán)進(jìn)城還沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。戶籍管理體制改革還未跟上，大多數(shù)異地搬遷農(nóng)民還不能完全平等地穿上城鎮(zhèn)的“新衣”，安心落戶。

（二）精準(zhǔn)扶貧需要優(yōu)化扶貧項(xiàng)目設(shè)計(jì)

麗水市低收入農(nóng)戶有21.62萬(wàn)戶、61.64萬(wàn)人，低收入農(nóng)戶量多面廣，精確瞄準(zhǔn)、因戶施策難度大。相對(duì)來(lái)說(shuō)，低收入農(nóng)戶自身素質(zhì)偏低,自主創(chuàng)業(yè)和勞動(dòng)就業(yè)能力較弱,抵御風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)，因?yàn)?zāi)、因病返貧現(xiàn)象依然存在。扶貧重點(diǎn)村大多山高路遠(yuǎn)，農(nóng)民居住分散，交通相對(duì)不便，集體經(jīng)濟(jì)薄弱，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)組織化程度較低,扶貧產(chǎn)業(yè)可選擇面較窄。目前的金融扶貧措施大都是普惠性金融扶貧，都是建立在農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)、擔(dān)保和信用評(píng)估等基礎(chǔ)上的，精準(zhǔn)性金融扶貧產(chǎn)品較少，低收入農(nóng)戶貸款難依然存在。另外，扶貧資金分散在多個(gè)部門，且都以項(xiàng)目的形式下?lián)?，增加了精?zhǔn)扶貧的難度。

（三）扶貧改革試驗(yàn)參與方各有顧慮

扶貧參與模式較為剛性。目前的扶貧開(kāi)發(fā)模式以政府為主導(dǎo)，社會(huì)力量參與度不充分，低收入農(nóng)戶自身作用難以充分發(fā)揮。而在改革試點(diǎn)中，個(gè)別干部對(duì)創(chuàng)新和突破有顧慮，擔(dān)心動(dòng)作過(guò)頭會(huì)給自己帶來(lái)不必要的麻煩，畏首畏尾，不敢大膽嘗試。群眾有戀土、戀鄉(xiāng)情結(jié)，且擔(dān)心改革后原有利益會(huì)受到影響，參與改革顧慮較大。

三、深化扶貧改革試驗(yàn)的對(duì)策建議

在全面建成小康社會(huì)的新階段，扶貧開(kāi)發(fā)的背景環(huán)境、內(nèi)容重點(diǎn)、方式方法、支撐條件都發(fā)生了顯著變化。因此，下一步深化扶貧改革，需要從五個(gè)方面不斷努力：

（一）優(yōu)化精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制

要完善低收入農(nóng)戶精準(zhǔn)識(shí)別、動(dòng)態(tài)管理、精準(zhǔn)幫扶機(jī)制。定期開(kāi)展低收入農(nóng)戶核查，精確摸清常住低收入農(nóng)戶底數(shù)，按動(dòng)態(tài)分類（戶籍、常?。╇娮踊n立卡，做到有的放矢。對(duì)貧困人口實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，使穩(wěn)定脫貧的村與戶及時(shí)退出，返貧對(duì)象及時(shí)納入。深入分析扶貧對(duì)象致貧原因，逐村逐戶制定幫扶計(jì)劃，落實(shí)幫扶措施，特別注重“低保戶”、“五保戶”、“代際扶貧戶”等特殊群體扶貧，更加注重文化扶貧、衛(wèi)生扶貧。加強(qiáng)低保對(duì)象動(dòng)態(tài)管理，確保“應(yīng)保盡?！?。進(jìn)一步整合專項(xiàng)救助資源，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)助盡助、需助即助”。完善“支出型貧困”救助制度，對(duì)城鄉(xiāng)居民中因患病和教育支出較大的困難家庭，給予基本生活救助。要在低保、醫(yī)療救助、臨時(shí)救助的基礎(chǔ)上，開(kāi)展教育、住房、就業(yè)、養(yǎng)老等救助，構(gòu)建全面、立體的社會(huì)救助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。

（二）不斷推動(dòng)扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制創(chuàng)新

一是創(chuàng)新搬遷扶貧機(jī)制。要根據(jù)市場(chǎng)變化進(jìn)一步提高差異化補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)就近搬遷、公寓式集中安置。對(duì)于保留的行政村，要提升完善基礎(chǔ)設(shè)施，提高公共服務(wù)水平。搬遷后的村居可收歸集體所有，通過(guò)修復(fù)改造，用于鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)用房或應(yīng)急用房。二是創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制。要把提升發(fā)展農(nóng)家樂(lè)民宿、來(lái)料加工、農(nóng)村電商等新興產(chǎn)業(yè)作為幫扶和帶動(dòng)低收入農(nóng)戶增收的“新引擎”，鼓勵(lì)農(nóng)村青年和農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。支持經(jīng)濟(jì)薄弱村和扶貧重點(diǎn)村發(fā)展集體物業(yè)經(jīng)濟(jì)、資源經(jīng)濟(jì)服務(wù)，增強(qiáng)村級(jí)集體收入。開(kāi)展保險(xiǎn)助推扶貧試點(diǎn)，對(duì)因自然災(zāi)害或市場(chǎng)波動(dòng)造成的低收入農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)助，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。三是創(chuàng)新社會(huì)扶貧機(jī)制。完善對(duì)低收入農(nóng)戶的助學(xué)、助困、助醫(yī)、助業(yè)、安老機(jī)制和“因村制宜、因人制宜，分級(jí)負(fù)責(zé)、分類幫扶，幫扶到戶、責(zé)任到人”幫扶機(jī)制，健全“一村一計(jì)一單位”、“一戶一策一干部”等單位結(jié)對(duì)、干部結(jié)對(duì)、黨建結(jié)對(duì)、村企結(jié)對(duì)、僑戶結(jié)對(duì)等幫扶措施。建立扶貧志愿者制度，充分發(fā)揮各類慈善組織、社會(huì)團(tuán)體作用，鼓勵(lì)有實(shí)力的企業(yè)設(shè)立扶貧公益基金，引導(dǎo)社會(huì)力量參與扶貧事業(yè)。

（三）深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

全面推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作社股份合作制改革，將集體資產(chǎn)量化到人，發(fā)放股權(quán)證。開(kāi)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作，通過(guò)發(fā)放社員證以“一證”?！拔鍣?quán)”，確保農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)和原有涉及權(quán)益得到保障，讓農(nóng)民帶“資產(chǎn)”進(jìn)城入戶。健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，培育專業(yè)產(chǎn)權(quán)評(píng)估組織、擔(dān)保組織，協(xié)調(diào)推進(jìn)市縣間、部門間流轉(zhuǎn)平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化“接口”建設(shè)，探索將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)對(duì)接電商平臺(tái)，以拓寬流轉(zhuǎn)渠道，提升流轉(zhuǎn)效率。進(jìn)一步探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。對(duì)農(nóng)村空閑宅基地，可穩(wěn)妥地開(kāi)展流轉(zhuǎn)，以優(yōu)化土地資源配置，拓寬農(nóng)民異地搬遷渠道，保障宅基地用益物權(quán)，增加村集體和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入。

（四）深化創(chuàng)新農(nóng)村金融體制機(jī)制

加快農(nóng)村金融改革進(jìn)程，逐步建立農(nóng)村大金融體系。在原“農(nóng)戶信用信息數(shù)據(jù)庫(kù)”的基礎(chǔ)上，擴(kuò)充產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)信息、動(dòng)態(tài)交易記錄等征信內(nèi)容，加入林權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等內(nèi)部“疊加增信”，以及加入機(jī)構(gòu)擔(dān)保、個(gè)人信用擔(dān)保等外部“疊加增信”，有機(jī)合成標(biāo)準(zhǔn)化的農(nóng)村信用增進(jìn)（增級(jí)）機(jī)制，提升農(nóng)戶貸款額度。增強(qiáng)扶貧“普惠”的精準(zhǔn)性，加快具有身份識(shí)別和金融服務(wù)功能的“愛(ài)心卡”的授信和貸款力度，加大為低收入農(nóng)戶小額貼息貸款的貼息力度，讓扶貧金融政策真正惠及低收入農(nóng)戶。完善農(nóng)業(yè)貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，如爭(zhēng)取把茶葉納入省政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)品種、提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助比例等。

（五）創(chuàng)新農(nóng)民異地搬遷安置小區(qū)管理服務(wù)

加快農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)確權(quán)、保權(quán)工作，這是推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度改革，讓農(nóng)民帶“資產(chǎn)權(quán)益”進(jìn)城“安家落戶”的前置條件。加快推進(jìn)與戶籍性質(zhì)相關(guān)的配套制度改革，使有關(guān)政策與戶口性質(zhì)相分離。落實(shí)安置小區(qū)屬地管理，讓異地搬遷進(jìn)城農(nóng)民不再“邊緣化”，真正實(shí)現(xiàn)生活方式轉(zhuǎn)變，無(wú)差別地融入社區(qū)和城市。在安置小區(qū)開(kāi)展主任直選試點(diǎn)，提升民主自治水平。結(jié)合需求，有針對(duì)性開(kāi)展“就業(yè)創(chuàng)業(yè)”、“融入社區(qū)”等各類主題培訓(xùn)和社區(qū)文化活動(dòng)，提升社區(qū)居民技能與文化素養(yǎng)?！?/p>

（作者單位：麗水市新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展研究中心）