李衛(wèi)剛， 姜雨奇， 何贊國

(1.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院, 北京 100029； 2.北京市人民檢察院第三分院, 北京 100022)

檢察機關(guān)提起預(yù)算行政公益訴訟的制度設(shè)想

李衛(wèi)剛1， 姜雨奇2， 何贊國2

(1.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院, 北京 100029； 2.北京市人民檢察院第三分院, 北京 100022)

我國預(yù)算運行體制由于長期以來推行的是由行政機關(guān)統(tǒng)一編制和執(zhí)行，缺乏外部機關(guān)監(jiān)督，使得預(yù)算違法行為類型簡單、預(yù)算違法責(zé)任追究機制缺乏、程序啟動困難、責(zé)任主體難以確定等問題叢生，導(dǎo)致實際運行中預(yù)算公共利益不能得到充分保護。黨的十八屆四中全會明確規(guī)定，檢察機關(guān)要探索建立提起公益訴訟制度，這為檢察機關(guān)充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，依法有效保障預(yù)算公共利益指明了方向。因此，通過進一步規(guī)劃和完善檢察機關(guān)提起預(yù)算行政公益訴訟的制度，進而有效地解決當(dāng)前預(yù)算運行體制中違法追究層面遇到的種種難題，使依法保障預(yù)算公共利益變?yōu)楝F(xiàn)實。

預(yù)算監(jiān)督； 檢察監(jiān)督； 行政公益訴訟

一、 當(dāng)前《預(yù)算法》運行中存在的主要問題

1. 預(yù)算違法行為隱蔽易發(fā)，實踐中責(zé)任承擔(dān)的辨別難度加大

法治是治理的高級形態(tài)和基本方式，法治是國家治理現(xiàn)代化的核心[1]。我國《預(yù)算法》規(guī)定，凡是能夠行使預(yù)算管理職權(quán)的機關(guān)和相關(guān)人員都列為預(yù)算法律責(zé)任的主體。這種規(guī)定看似責(zé)任主體很多，但由于預(yù)算存在著編制、審批等多個環(huán)節(jié)，而每個環(huán)節(jié)又可能是由不同的主體來完成的，每個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣、緊密相連，因而每個環(huán)節(jié)、每種行為都可以引發(fā)預(yù)算法律責(zé)任。由此可見，預(yù)算違法行為非常容易發(fā)生，且隱蔽性較強，從法律責(zé)任追究的角度看，無論是作為還是不作為，都是由于故意或者過失引起的，不同的預(yù)算違法行為歸責(zé)原則還存在差異，因此，實踐中當(dāng)預(yù)算發(fā)生問題時，誰應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任、應(yīng)該承擔(dān)何種責(zé)任很難分辨，進而造成責(zé)任追究難的現(xiàn)實困境。

2. 預(yù)算違法行為類型缺乏彈性條款，給逃避責(zé)任追究留下伏筆

預(yù)算違法行為是實踐中追究責(zé)任的事實憑據(jù)。我國2015年新修訂的《預(yù)算法》從第92條到第95條，以列舉的方式明確界定了4個方面17種類型的預(yù)算違法行為。與原《預(yù)算法》第73到第75條中規(guī)定的3種違法行為比較，規(guī)定更加明確，更加具體，也更加豐富和完善。為追究預(yù)算違法行為責(zé)任提供了非常明確而具體的標(biāo)準和依據(jù)。但是由于《預(yù)算法》涉及主體多、環(huán)節(jié)多，與我國預(yù)算活動中紛繁復(fù)雜的違法現(xiàn)象相比，《預(yù)算法》不可能列舉所有的違法行為，以“行為列舉”的方式進行追究其法律責(zé)任，這樣就不可避免地會出現(xiàn)疏漏。列舉式的規(guī)定，由于在立法設(shè)計上缺乏彈性條款，使得我國今后隨著各種條件和環(huán)境變化而出現(xiàn)的新的違法行為，無法得到依法處置。

3. 預(yù)算責(zé)任的追究缺乏科學(xué)的程序設(shè)計，留給“有法必依”彈性空間過大

法治社會，預(yù)算法律責(zé)任的追究需要健全的制度和科學(xué)的程序設(shè)計。實踐中，新《預(yù)算法》頒布后，增加了追究刑事責(zé)任的規(guī)定，即第96條第2款“違法本法規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。與原《預(yù)算法》比較，可以說是歷史性的飛躍。新《預(yù)算法》對預(yù)算行政違法行為的追究，雖然已經(jīng)明確指向了《刑事訴訟法》。但如何追究刑事責(zé)任，由誰來提起公益訴訟，如何保障訴訟權(quán)利、承擔(dān)訴訟義務(wù)，證據(jù)規(guī)則應(yīng)該如何界定等，還需要在法律框架內(nèi)進行合理的制度設(shè)計與正當(dāng)?shù)某绦虮Ｕ?。而預(yù)算責(zé)任追究層面的制度設(shè)計，無論是《預(yù)算法》還是《刑事訴訟法》都是模糊而不明確、不具體的。因此，實踐中亟需完善《預(yù)算法》和《刑事訴訟法》的關(guān)于責(zé)任追究制度機制的銜接設(shè)計，進而真正實現(xiàn)對預(yù)算違法行為，誰來追責(zé)、如何追責(zé)能夠“與法有據(jù)”并“依法落實”。

綜上所述，《預(yù)算法》實際運行層面的困境，不是“無法可依”的無奈。新《預(yù)算法》和《刑事訴訟法》都是最近頒布實施的，針對以往對預(yù)算違法行為的懲處不利的局面，國家已經(jīng)從立法層面加大了對預(yù)算公共利益的保障力度?！额A(yù)算法》實際運行中遇到的困境，這種困境的根源是“有法可依”與“有法必依”之間缺乏科學(xué)的制度設(shè)計，就是如何將良好立法的初衷在實踐中落實到位的問題。這就需要我們在立法層面和司法實踐中不斷探索，找到最佳的結(jié)合點，從制度構(gòu)建層面進行科學(xué)的程序設(shè)置，從而真正實現(xiàn)預(yù)算合法權(quán)益的維護和保障。

二、 檢察機關(guān)提起預(yù)算行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)及現(xiàn)實必要

1. 檢察機關(guān)提起預(yù)算行政公益訴訟的理論基礎(chǔ)

黨的十八屆四中全會之前，學(xué)術(shù)界對檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的討論主要集中在以下兩個問題：一是檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的必要性與可行性；二是檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的實際操作性。黨的十八屆四中全會，提出要探索建立“檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”，表明中央已經(jīng)明確對第一個問題作了回答，標(biāo)志著建立檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度已經(jīng)從理論研究走向?qū)嵺`探索。至此，在學(xué)術(shù)界對推進行政公益訴訟爭議，目前主要集中在從操作層面來如何推進角度進行研究。更多的理論探討，圍繞檢察機關(guān)在公益訴訟中的身份定位、公益訴訟是規(guī)定在《行政訴訟法》中還是制度特別法、與普通程序有什么不同，以及管轄、原告資格、舉證責(zé)任、訴訟費用等一系列問題展開。

預(yù)算行政公益訴訟既是保護預(yù)算公共利益的司法救濟途徑,也是我國公民參與國家管理、實現(xiàn)公民權(quán)利重要載體。預(yù)算行政公益訴訟作為行政公益訴訟的重要組成部分，其理論淵源與行政公益訴訟有很多相同之處，其特殊之處可以概括為以下兩個方面。

(1) 責(zé)任政府建設(shè)與社會契約論的兼容。預(yù)算行政公益訴訟的重要一環(huán)就是要界定好政府和公民的關(guān)系。其理論淵源可以從責(zé)任政府建設(shè)和社會契約理論找到依據(jù)。作為責(zé)任政府，在現(xiàn)代法治社會所提倡的全新治理模式下,明確責(zé)任是應(yīng)有之義,其本身既包含“對政府進行民主控制的制度設(shè)計,又含有一種多層次的責(zé)任體系安排”。責(zé)任政府的基本價值取向，應(yīng)當(dāng)明確界定為“對人民負責(zé)”,即要切實履行好義務(wù)，承擔(dān)好責(zé)任，自覺接受來自內(nèi)、外部的控制，把回應(yīng)社會期待和公眾的需求作為政府的核心職責(zé)和使命。在制度設(shè)計層面，則需要通過建立起明確的責(zé)任制約權(quán)力體系,來實現(xiàn)行政從權(quán)力到責(zé)任的合理轉(zhuǎn)變。從公民的角度，則應(yīng)依據(jù)社會契約理論，充分賦予公民權(quán)利的實現(xiàn)和對政府權(quán)力的監(jiān)督。具體而言，依據(jù)社會契約理論，國家是由全體的社會成員依據(jù)契約而成立的。公民和政府之間的關(guān)系可以簡要概括為納稅與服務(wù)的社會契約，即公民按規(guī)定交納稅款后,政府就有義務(wù)提供相關(guān)公共服務(wù)。如果政府在提供公共服務(wù)過程中由于服務(wù)瑕疵,給公民造成損害,公民理所應(yīng)當(dāng)?shù)挠袡?quán)利要求補償，其中公民實現(xiàn)權(quán)利救濟的方式就包括司法途徑。同時公民對政府公共服務(wù)的提供以及公共物品的管理也依法享有監(jiān)督權(quán)，特別是對公共物品的管理，原則上應(yīng)該“取之于民、用之于民”。因此，當(dāng)公民發(fā)現(xiàn)政府在管理國家財政預(yù)算資金這一公共物品方面有不作為、濫作為，而導(dǎo)致國家財政預(yù)算資金流失，可以通過提起預(yù)算公益訴訟的方式行使權(quán)利也在情理之中。

(2) 權(quán)利本位到公益本位的轉(zhuǎn)軌。預(yù)算行政公益訴訟作為行政公益訴訟的重要分支，其理論探索也是伴隨著現(xiàn)代行政法治的發(fā)展，從控權(quán)論向公共利益本位論的轉(zhuǎn)向而產(chǎn)生與發(fā)展的。所謂控權(quán)論，也稱權(quán)力本位價值觀，其核心觀點是: 必須給正義、公平和個人權(quán)利以優(yōu)先的地位。這種優(yōu)先地位不是指個人權(quán)利可以為所欲為，而是強調(diào)在不與他人的自由相沖突的條件下，個人具有優(yōu)先的選擇權(quán)。

在以后的發(fā)展中，伴隨著憲政的推進，傳統(tǒng)的行政已經(jīng)慢慢向服務(wù)與合作型的行政轉(zhuǎn)變。新社群主義的代表人物桑德爾指出，權(quán)利以及界定權(quán)利的正義原則都必須建立在普遍的公共利益之上，普遍公共利益優(yōu)先于權(quán)利和正義原則，即公共利益優(yōu)先于個人權(quán)利。

推溯既往，人民群眾基于對公共福利的需要，通過一定方式選舉產(chǎn)生政府，并賦予政府權(quán)力，這是行政權(quán)的產(chǎn)生基礎(chǔ)。因此，作為公共利益的保證人，政府它既是權(quán)利的工具，又是權(quán)利的表達。但是，這種權(quán)利表達不是強調(diào)某個人或者某個群體的權(quán)利，而是從公共利益出發(fā)，維護的是公民的共同意志。從上述結(jié)論推導(dǎo)，可以得出預(yù)算行政公益的公民共同意志，就是公共財政。公共財政從本質(zhì)上說是取公眾之財，辦公眾之事，其核心是滿足公共需要。而“從群眾中來，到群眾中去”是公共需要所具有的基本特性。據(jù)此，社會公眾可以對政府，特別是政府財政收入如何被使用、使用是否合法、是否合理和是否效率進行有效監(jiān)督和制約。預(yù)算行政公益訴訟可以將政府活動置于合法的監(jiān)督之下,有利于監(jiān)督政府履行好為公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職能，使政府對公共利益的最大化負責(zé)。

2. 檢察機關(guān)提起預(yù)算行政公益訴訟的現(xiàn)實必要

我國的法體制是全國人大制度下的“一府兩院”制度，檢察機關(guān)、審判機關(guān)分別掌握檢察權(quán)和審判權(quán)。同時檢察機關(guān)作為憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關(guān)，其公共利益維護者的地位契合了預(yù)算行政公益訴訟的“公益”性，法律地位超脫，不易受到行政機關(guān)的干擾，能夠作為獨立的第三方實現(xiàn)對預(yù)算領(lǐng)域的行政機關(guān)進行監(jiān)督。因此，實踐中，如果由檢察機關(guān)提起行政公益訴訟，則本文第一部分中列舉的3個難題會迎刃而解。

(1) 檢察機關(guān)提起預(yù)算行政公益訴訟能夠解決追責(zé)難的問題。在傳統(tǒng)的訴訟關(guān)系中,法院受理案件往往要求必須有適格的原告和被告，即涉案人員必須與涉案物品有利害關(guān)系才能尋求司法救濟。這一做法在行政訴訟中卻遭遇了尷尬的處境，如湖南村民請求法院確認財政局濫用預(yù)算職權(quán)案①,村民為了維護當(dāng)?shù)氐念A(yù)算公共利益向法院起訴,但法院根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，認為起訴人的起訴事項不屬于受案范圍，即原告不適格，最終裁定不予受理。此案一經(jīng)提起,便引起了社會的廣泛關(guān)注。折射出，公民對公共利益的關(guān)心和維護自己納稅人合法權(quán)益的渴望。而由檢察機關(guān)作為預(yù)算行政公益訴訟的原告則非常合適，一方面檢察機關(guān)有效聯(lián)結(jié)了公民、法人的舉報和申訴，能夠充分運用法律監(jiān)督職能追查犯罪，另一方面明確的原告，也避免了行政機關(guān)、相關(guān)涉案人員的推諉扯皮，能有效節(jié)約司法成本，避免司法資源浪費。

(2) 檢察機關(guān)提起預(yù)算行政公益訴訟能夠破解查處難的困境。新修訂的《預(yù)算法》實施后，由于缺乏概括性條款，給逃避查處帶來了可乘之機。由檢察機關(guān)提起預(yù)算行政公益訴訟的制度設(shè)計，明確了檢察機關(guān)的在預(yù)算行政公益訴訟中的地位并賦予其相應(yīng)的職權(quán)。一方面，檢察機關(guān)有權(quán)依照法律決定將哪些預(yù)算領(lǐng)域的違法行為納入預(yù)算行政公益訴訟領(lǐng)域。另一方面，檢察機關(guān)在司法實踐中可以結(jié)合司法實踐，對法律規(guī)定的預(yù)算違法行為，在法律允許的范圍內(nèi)進行司法解釋，進而進一步明確相應(yīng)違法行為的類型和后果，彌補由于《預(yù)算法》概括性條款的缺失，而導(dǎo)致的處罰不能。

(3) 檢察機關(guān)提起預(yù)算行政公益訴訟能夠?qū)崿F(xiàn)真正的社會救濟。修改之前的預(yù)算法僅規(guī)定了行政責(zé)任，即只有給予負有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員行政處分。預(yù)算法律責(zé)任的形式過于單一。修改后的預(yù)算法納入了刑事責(zé)任，列入了其他法律對其處理、處罰另有規(guī)定的依照其規(guī)定的規(guī)定。但如何追究行政責(zé)任等的具體方式未做具體規(guī)定，尤其是未做司法程序規(guī)定。這導(dǎo)致預(yù)算領(lǐng)域的公共利益受損無法獲得司法監(jiān)督，預(yù)算責(zé)任追究被排除在司法審查的范圍之外。而由檢察機關(guān)提起預(yù)算行政公益訴訟，使得預(yù)算法規(guī)定的行政責(zé)任甚至刑事責(zé)任不再成為擺設(shè)，而是可以實踐操作的具體制度，成為監(jiān)督預(yù)算行政行為的有力武器。

三、 檢察機關(guān)提起預(yù)算行政公益訴訟制度設(shè)計中需要關(guān)注的問題

1. 被訴機關(guān)選擇

由于行政公益訴訟仍屬于行政訴訟的范疇，所以,只有行政機關(guān)才能成為行政公益訴訟的被告[2]。具體而言就是做出預(yù)算行政行為的行政機關(guān)才能作為預(yù)算行政公益訴訟的被告。

由于預(yù)算行為需要經(jīng)過權(quán)力機關(guān)的審查和批準，權(quán)力機關(guān)對預(yù)算的審查和批準行為是否需要進入預(yù)算行政公益訴訟的審查視野就成為一個問題。本文認為，權(quán)力機關(guān)不應(yīng)成為預(yù)算行政公益訴訟的被告。首先，從我國憲政體制來看，權(quán)力機關(guān)不應(yīng)成為訴訟的被告。根據(jù)我國《憲法》第2條第1款和第3條第3款規(guī)定，審判機關(guān)、檢察機關(guān)不宜在訴訟中對權(quán)力機關(guān)的決定進行司法審查。其次，從檢察機關(guān)的職能尤其是其監(jiān)督重點來看，檢察機關(guān)作為由人民代表大會產(chǎn)生并對其負責(zé)的法律監(jiān)督機關(guān)，其法律監(jiān)督職責(zé)的行使重點就在于對行政機關(guān)是否嚴格遵循和執(zhí)行權(quán)力機關(guān)做出的法律、法規(guī)或者決定，其不可能以權(quán)力機關(guān)作為被告提起公訴。因此，人民代表大會及其常務(wù)委員會做出的預(yù)算審查以及批準預(yù)算、調(diào)整預(yù)算等諸多決定，都不應(yīng)納入預(yù)算公益訴訟的受案范圍。

既然行政機關(guān)作為預(yù)算行政公益訴訟的被告，需要具體分清哪些行政機關(guān)能夠成為預(yù)算行政公益訴訟的被告。從預(yù)算法規(guī)定的預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行過程來看，由各級政府、各部門、各單位都是預(yù)算編輯、調(diào)整、執(zhí)行的主體。因此，政府和政府的財政部門以及各部門、各單位都有可能成為預(yù)算公益訴訟的被告。

值得注意的是預(yù)算存在有專門的監(jiān)督部門如審計部門享有對預(yù)算單位的財政收支狀況的審計監(jiān)督權(quán)力。雖然其也屬于行政機關(guān)的范疇，但審計監(jiān)督并非監(jiān)管責(zé)任，而是一種專業(yè)監(jiān)督。由于提起行政公益訴訟就意味著對預(yù)算行政違法行為的監(jiān)督，預(yù)算監(jiān)督機關(guān)不宜再列入行政公益訴訟的范圍內(nèi)。但如果審計機關(guān)存在怠于審計或者故意隱瞞、篡改審計結(jié)果的行為，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，可以檢察建議等方式予以監(jiān)督，對涉及犯罪的行為予以追訴。

2. 受案范圍

從預(yù)算運行的各個環(huán)節(jié)以及預(yù)算法規(guī)定的各個章節(jié)來看，預(yù)算違法行為可以說包括有預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整等各個階段的違法行為。修改前的預(yù)算法對預(yù)算法律責(zé)任范圍規(guī)定較窄，僅限于變更預(yù)算、支配庫款和預(yù)算收入的違法情形[3]，修改后的預(yù)算法雖然沒有明確規(guī)定哪些行為構(gòu)成行政公益訴訟的受案范圍，但明確規(guī)定了行政機關(guān)的違法行為。其中第92、第93、第94和第95條都詳細規(guī)定了預(yù)算領(lǐng)域的具體違法行為，涵蓋了預(yù)算從編制、審批、執(zhí)行到監(jiān)督的全過程。值得注意的是預(yù)算法第96條第1款的規(guī)定，為預(yù)算行政公益訴訟的設(shè)立提供了準用的法律適用條款。在法律上一旦設(shè)立了預(yù)算領(lǐng)域的行政公益訴訟，即可適用該條對預(yù)算領(lǐng)域的行政違法行為進行公益訴訟。

3. 預(yù)算行政公益訴訟的訴前受理程序

(1) 公民、組織的請求與預(yù)算行政公益訴訟的啟動程序。由于預(yù)算領(lǐng)域的行政違法直接牽涉到國家收入的支出問題，公民、組織具有監(jiān)督行政機關(guān)及其行政行為的動力，能夠涉及到國家和社會的方方面面，觸及到公共利益的各個維度，因此充分發(fā)揮公民、組織的積極性和主觀能動性，使得他們有足夠的動力去驅(qū)動檢察機關(guān)啟動行政公益訴訟程序。因此，應(yīng)當(dāng)設(shè)置有相關(guān)的銜接程序，將公民、組織的申訴舉報與檢察機關(guān)提起行政公益訴訟制度聯(lián)系起來。但為了防止濫訴的風(fēng)險，需要設(shè)立嚴格的公訴主體條件，即必須由檢察機關(guān)專屬預(yù)算行政公益訴訟的公訴權(quán)，由檢察機關(guān)來統(tǒng)一把關(guān)負責(zé)。

(2) 預(yù)算行政公益訴訟的前置審查程序。由于預(yù)算法第87、第88、第90條明確規(guī)定了各級政府及政府財政部門、各部門、各單位的監(jiān)督責(zé)任，檢察機關(guān)在提起預(yù)算行政公益訴訟之前，要求先向相關(guān)的行政機關(guān)發(fā)出檢察建議，建議其自行監(jiān)督改正。只有在檢察建議不能阻止違法行為侵害公共利益的情況下，檢察機關(guān)才能提起預(yù)算行政公益訴訟。

4. 預(yù)算行政公益訴訟的檢察機關(guān)審查起訴制度

(1) 檢察機關(guān)審查起訴的內(nèi)容。在事實問題方面，重點要審查預(yù)算領(lǐng)域的公共利益是否受到侵害、行政機關(guān)是否違反預(yù)算法及其相關(guān)規(guī)定的規(guī)定行使職權(quán)或者不作為，兩者是否具有相當(dāng)?shù)囊蚬P(guān)系。在法律問題方面，重點要審查上述事實是否符合法律規(guī)定的行政公益訴訟的公訴條件。即預(yù)算領(lǐng)域的行政機關(guān)的行為或者活動是否違反了預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定、相應(yīng)的監(jiān)督機關(guān)或者監(jiān)管機關(guān)是否盡到監(jiān)督責(zé)任、是否有提起公益訴訟的適格主體以及該適格主體不能或者不愿提起行政公益訴訟。

(2) 審查起訴中應(yīng)當(dāng)設(shè)置聽取公民、行政機關(guān)意見的程序。如果行政機關(guān)提出補救性措施或者其他整改措施時，應(yīng)有檢察機關(guān)的確認程序，以確認補救措施或者整改措施產(chǎn)生實效使得預(yù)算領(lǐng)域的公共利益得到實質(zhì)維護或者消除危險。

(3) 檢察機關(guān)應(yīng)有相應(yīng)調(diào)查權(quán)以保障公益訴訟順利進行。檢察機關(guān)在預(yù)算行政公益訴訟的調(diào)查權(quán)不同于刑事審查起訴中的偵查權(quán)，檢察機關(guān)的調(diào)查應(yīng)圍繞事實和法律問題，注意的是不得采取強制措施①。如果行政機關(guān)提出補救性措施或者其他整改措施時，檢察機關(guān)應(yīng)進行調(diào)查，確認補救措施或者整改措施產(chǎn)生實效使得公共利益得到實質(zhì)維護或者消除危險。值得注意的是，在預(yù)算行政公益訴訟的審查起訴環(huán)節(jié)，檢察機關(guān)應(yīng)保證有相當(dāng)必要的調(diào)查取證的時間。

5. 預(yù)算行政公益訴訟的起訴標(biāo)準

檢察機關(guān)應(yīng)嚴格按照法律規(guī)定提起預(yù)算行政公益訴訟。具體從行為、后果和因果關(guān)系來看，首先被訴行為是有法律明確規(guī)定的違法行政行為，要求要有法律明文規(guī)定且必須是行政行為，即存在有預(yù)算法第92、第93、第94和第95條等相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定的違法行政行為；從后果來看，被訴行為是法律明確規(guī)定應(yīng)納入行政責(zé)任的行為，即違法性達到了應(yīng)追究行政責(zé)任而尚未構(gòu)成刑事責(zé)任的行政行為，這在預(yù)算法第92、第93、第94和第95條可以看出要求“責(zé)令改正”或者追究責(zé)任人員的行政處分等行政責(zé)任；從因果關(guān)系來看，因果關(guān)系證明雖不能達到刑事證明責(zé)任的確實、充分的高標(biāo)準，但也應(yīng)該高于民事訴訟的一般標(biāo)準，應(yīng)達到相當(dāng)?shù)囊蚬P(guān)系證明[4]。值得注意的是，因果關(guān)系證明的證明責(zé)任這塊并非完全是檢察機關(guān)，行政機關(guān)也有證明責(zé)任。

6. 預(yù)算行政公益訴訟的證明責(zé)任分配問題

由于預(yù)算行政公益訴訟的特殊性，檢察機關(guān)和行政機關(guān)都應(yīng)當(dāng)有證明責(zé)任。在預(yù)算公益訴訟中，檢察機關(guān)有初步的證明責(zé)任，即檢察機關(guān)有證明符合法律規(guī)定提起行政公益訴訟的義務(wù)，符合法律規(guī)定的公訴條件，重點是公共利益侵害或者有侵害危險應(yīng)由檢察機關(guān)來負責(zé)舉證。與此相對，行政機關(guān)有行政行為合法性的證明責(zé)任。

7. 預(yù)算行政公益訴訟中訴訟請求與判決方式

檢察機關(guān)在公益訴訟中并非是實體意義上利益受損的原告，而僅僅是作為程序意義的原告[5]；從損害賠償?shù)年P(guān)系來看，檢察機關(guān)并非受害方，因此也就不享有實質(zhì)意義的受償權(quán)。但也不排除作為國家利益受損的主體代表代為接受賠償金并移交給國庫。因此,檢察機關(guān)的訴訟請求主要應(yīng)集中于對行政行為本身，如提出撤銷預(yù)算違法行為、要求預(yù)算行政機關(guān)在法定期限履責(zé)以及確認預(yù)算行政行為違法等的訴訟請求。同時還可針對具體損失部分，不排除要求行政機關(guān)采取補救措施甚至賠償損失等訴訟請求。因此，針對上述訴訟請求以及基于法院行政審判的合法性審查原則，法院的判決方式亦主要集中于行政行為合法性本身，即判決撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)、確認行政行為違法或者無效。考慮到預(yù)算作為一種經(jīng)濟活動，需要考慮到追究被告行政機關(guān)的經(jīng)濟責(zé)任。且預(yù)算的執(zhí)行過程中還會涉及行政合同，因此法院可以根據(jù)新行政訴訟法第78條第1款對行政合同的判決方式，可采取判決被告行政機關(guān)承擔(dān)繼續(xù)履行、采取補救措施(如預(yù)算法規(guī)定的“責(zé)令改正”、“追回騙取、使用的資金”、“沒收違法所得”)或者賠償損失等責(zé)任的判決方式。

四、 結(jié) 語

目前,檢察機關(guān)作為全國人大常委會明確授權(quán)的提起行政公益訴訟的唯一主體，其提起預(yù)算行政公益訴訟制度中在案件來源、起訴前置程序、審查起訴等制度設(shè)計上有其鮮明的特點，既吸收了現(xiàn)行檢察制度中控告申訴、行政監(jiān)督、刑事公訴等方面的優(yōu)點，同時特別設(shè)置了檢察建議的督促程序等制度，具有獨創(chuàng)性的特點。這一制度的創(chuàng)設(shè)和完善必將進一步豐富我國行政訴訟制度，也將為未來我國預(yù)算公共利益的保護提供強有力的保證，并將進一步推動我國預(yù)算人大審查制度等現(xiàn)行憲法制度的完善。

注 釋：

① 2016年1月，最高人民檢察院《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第33條規(guī)定：“人民檢察院可以采取以下方式調(diào)查核實有關(guān)行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為的相關(guān)證據(jù)及有關(guān)情況：(一)調(diào)閱、復(fù)制行政執(zhí)法卷宗材料……調(diào)查核實不得采取限制人身自由以及查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等強制性措施。人民檢察院調(diào)查核實有關(guān)情況，行政機關(guān)及其他有關(guān)單位和個人應(yīng)當(dāng)配合”。

[1] 張尤佳,李金玲,張 瑞.我國環(huán)境服務(wù)業(yè)法治化之路經(jīng)研究[J].天津大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2016，18(1):55-59.

[2] 關(guān)保英.行政公益訴訟的范疇研究[J].西北政法大學(xué)學(xué)報,2009(4):53-59.

[3] 劉夕慈.我國預(yù)算法律責(zé)任制度研究[D]. 蚌埠：安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院,2014.

[4] 李曉玲.行政公益訴訟舉證責(zé)任分配的具體規(guī)則[J].蘇州大學(xué)學(xué)報:哲學(xué)社會科學(xué)版，2008(5):41-42.

[5] 李湘剛.論檢察機關(guān)啟動我國行政公益訴訟程序[J].南京社會科學(xué),2012(7):95-102.

A System Assumption on Procuratorial Organs Bringing Up the Budget Administrative Public Interest Litigation

Li Weigang1， Jiang Yuqi2， He Zanguo2

(School of Law， University of International Business and Economics， Beijing 100029,China; The Third Branch of Beijing Municipal People’s Procuratorate, Beijing 100022, China)

For a long time, the budget operation system has been drew up and implemented by administrative organs without external supervision, which leads to many problems, such as simplicity of types of budget illegal activity, lack of accountability system on budget illegal activity, operation difficulty and difficulty on identifying the subject of responsibility. Finally, during the practical operation, the budget administrative public interest loses its protection. The fourth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee clearly stipulates that the procuratorial organs need to explore and establish the public interest litigation system, which gives the direction for procuratorial organs to fully perform the function of legal supervision and protect the interests of the public budget. Therefore, by further regulating and improving the system of procuratorial organs bringing up the budget administrative public interest litigation, the problems of investigating accountability during budget operation system can be effectively solved, making legally protect the budget of public interests become a reality.

budget supervision; procuratorial supervision; administrative public interest litigation

2016-03-29.

國家社會科學(xué)基金資助項目(14BFX146).

李衛(wèi)剛(1974— )男, 博士,教授.

李衛(wèi)剛,liweigang219@163.com.

D926.3

A

1008-4339(2017)01-061-05