文/邵新

關于司法（審判）權“三化”的若干思考
——以《依法治國決定》文本為中心

文/邵新

導 讀

黨的十八屆四中全會明確全面推進依法治國的指導思想，從國家權力角度，對立法權、行政權、審判權、檢察權等方面作出改革部署；就司法（審判）權 方面，圍繞“純化”“優(yōu)化”“統(tǒng)化”提出了諸多改革要求和任務。

黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《依法治國決定》）“明確全面推進依法治國的指導思想和總體要求，深刻闡明黨的領導和依法治國的關系等法治建設的重大理論和實踐問題，針對法治工作中群眾反映強烈的突出問題提出強有力的措施，對社會主義法治國家建設作出頂層設計”，是一份重要的綱領性文件，對全面推進依法治國具有巨大的指導意義。從國家權力的角度而言，《依法治國決定》對立法權、行政權、審判權、檢察權、軍事權等方面均作出了若干改革部署和制度性安排。此文僅就司法（審判）權的“純化”“優(yōu)化”和“統(tǒng)化”做些粗淺的思考。

關于司法（審判）權的“純化”

按照洛克和孟德斯鳩的觀點，國家權力在理想類型上被劃分為立法權、行政權和司法權，并分別由議會、政府和法院行使。進入近現(xiàn)代以來就已出現(xiàn)這樣的趨勢，即同一種權力間或由不同機構來行使，例如，經濟領域和社會管理領域的許多立法事項由行政機關負責。與此同時，某一機構具體行使哪些權力，與各國的憲政安排、政法傳統(tǒng)、吏治習慣、官僚體制、管制水平等方面有著直接或者間接的關聯(lián)。

就我國法院的職權而言，既存在不同歷史階段的演變，也存在憲法法律文本規(guī)定與運行現(xiàn)實存在之間的差別。前者的例子，我國1954年人民法院組織法第34條、第35條、第40條規(guī)定：法院的助理審判員由上級司法行政機關任免（1979年人民法院組織法仍是如此規(guī)定），最高人民法院的助理審判員由司法部任免；人民陪審員的名額、任期和產生辦法由司法部制定；各級人民法院的人員編制和辦公機構由司法部另行規(guī)定。而根據1983年人民法院組織法第37條規(guī)定：“各級人民法院按照需要設立助理審判員，由本級人民法院任免”。就后者而言，1982年憲法規(guī)定：人民法院是國家的審判機關；1983年人民法院組織法第二章規(guī)定人民法院的職權主要是：各級法院審判案件；基層法院指導人民調解委員會工作；最高人民法院對于在審判過程中如何具體應用法律、法令的問題，進行解釋。但在目前實踐中，法院的職責涉及審判、執(zhí)行、司法行政、審判管理、政工黨建、組織人事、紀檢監(jiān)察、外事、新聞宣傳、基建、檔案等眾多方面，進而形成集“審判權”與其他相關職權于一身的“復合體”。

針對此種狀況，《依法治國決定》提出，“完善司法體制，推動實行審判權和執(zhí)行權相分離的體制改革試點”，“改革司法機關人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離”。可以說，這兩項改革舉措就具有“純化”法院權力的功能。

（一）審判權和執(zhí)行權相分離

理論界和實務界對此大致存在以下三種觀點：一是“深化內分”。例如，有觀點認為，結合當前執(zhí)行工作實際，應堅持內部執(zhí)行權細分的改革模式，即中級人民法院執(zhí)行機構設立執(zhí)行指揮中心（行使統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮等職能）、執(zhí)行裁決庭（審理實體糾紛）、執(zhí)行實施庭（行使執(zhí)行實施權）和執(zhí)行監(jiān)督庭（受理當事人執(zhí)行申訴），案件和人員較少的基層法院考慮只設執(zhí)行指揮中心和執(zhí)行實施庭（執(zhí)行裁決由民事審判庭行使，執(zhí)行監(jiān)督由審判監(jiān)督庭負責），主要理由是：1.執(zhí)行實施權外分缺乏執(zhí)行工作實際的支撐。2.執(zhí)行實施權外分影響執(zhí)行效率。3.執(zhí)行實施權外分使執(zhí)行工作更易受地方行政權的影響。4.現(xiàn)有執(zhí)行人員是否分離，均會影響執(zhí)行實施權外分。5.執(zhí)行實施權外分的改革成本大。有觀點認為，民事執(zhí)行權屬于司法權，應由法院來行使；民事執(zhí)行權和審判權的分離，應當在人民法院內部進行。若將民事執(zhí)行權定位為行政權，交由行政機關行使，會帶來以下后果：1.嚴重損害人民法院的司法權威。2.嚴重損害執(zhí)行效率，帶來巨大改革成本。有觀點認為，執(zhí)行裁決權是一種判斷權和裁量權，屬于司法權的范疇；執(zhí)行實施權是一種行政權，上下級之間是一種指揮和服從的關系。在人民法院內部將審判權和執(zhí)行權相分離，建立相對獨立的強制執(zhí)行機構，既可以充分發(fā)揮執(zhí)行實施權作為行政權的制度優(yōu)勢，形成上下統(tǒng)一領導、統(tǒng)一指揮的執(zhí)行體制，又可避免執(zhí)行裁決權與執(zhí)行實施權簡單分割而影響執(zhí)行效率、損害司法公信。

二是有限外分，即區(qū)分刑事執(zhí)行、民事執(zhí)行和行政執(zhí)行，其中，民事執(zhí)行權宜由法院行使。例如，有觀點認為，比較德國、奧地利、法國、瑞典、日本、韓國、英國、美國等8個國家的做法可知，民事執(zhí)行權的配置均沒有完全脫離法院。我國民事執(zhí)行機構脫離法院弊多利少，理由是：1.將引起國家體制的嚴重混亂，或者嚴重損害民事執(zhí)行的效率。2.將加重當事人的負擔。3.不利于解決目前存在的執(zhí)行難問題。

三是徹底外分。例如，有觀點認為，效率最高的改革方式就是審判權與執(zhí)行權的徹底分離模式，即將執(zhí)行權交由司法行政機關管理，為其配置資源，并通過立法解決法院與司法行政機關之間執(zhí)行事項方面的協(xié)調機制，將是事半功倍之舉。

在我看來，上述分歧的存在，既與《依法治國決定》文本的模糊有關，也與各自的立場、視角及問題意識的不同有關。從法院權力“純化”而言，此處重點強調以下幾點：其一，法院先前推進的執(zhí)行改革貫徹了區(qū)分審判權與執(zhí)行權，進而區(qū)分執(zhí)行裁決權與執(zhí)行實施權的思路。中華人民共和國成立初期，我國采行審執(zhí)合一模式，審判權和執(zhí)行權統(tǒng)一由法院業(yè)務庭行使。上世紀90年代，開始實行審執(zhí)分離模式，法院開始設立執(zhí)行庭，專門行使執(zhí)行權。2000年開始，法院改執(zhí)行庭為執(zhí)行局。2004年，最高人民法院提出探索建立執(zhí)行實施權和裁決權兩權分離、相互制約、相互協(xié)調的執(zhí)行權運行機制。2008年，最高人民法院執(zhí)行局開始對各級法院執(zhí)行局實施垂直監(jiān)督和指導。其二，無論是刑事執(zhí)行權、民事執(zhí)行權、行政執(zhí)行權，均是針對法院裁判（刑事裁判、民事裁判、行政裁判）具體內容的實現(xiàn)而言的，既不同于單純的審判權（針對案件的審理），又不同于單純的行政權（執(zhí)行過程中會涉及裁判事項）。為此，執(zhí)行權（執(zhí)行裁決權和執(zhí)行實施權）是統(tǒng)一——外分離還是區(qū)分——內分離，外分時是另行設立專門的執(zhí)行機構還是交由現(xiàn)有的司法行政機關，內分時是在執(zhí)行局下分設執(zhí)行裁決庭和執(zhí)行實施庭還是由業(yè)務庭兼履執(zhí)行裁決和執(zhí)行庭專門負責執(zhí)行實施，確需從公正和效率兩個方面仔細斟酌。其三，評價“外分”與“內分”利弊的理據要全面科學，避免片面的認識。例如，“內分”時就要考慮現(xiàn)行法院“一把手”體制和“民主集中制”之下的審判權與執(zhí)行權“復合并存”所帶來的監(jiān)督制約不理想，以及執(zhí)行難、執(zhí)行亂等給審判權威、司法公信帶來的損害；“外分”時就要考慮法院在審判環(huán)節(jié)僅單純地考慮審判（偏重于過程公正）而放棄或者怠慢于考量判決的可執(zhí)行性，勢必帶來更多的“空判”等。

（二）法院行政事務管理權和審判權相分離

2003年黨的十六大報告提出，“改革司法機關的工作機制和人財物管理體制，逐步實現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務相分離”。2014年黨的十八屆四中全會《依法治國決定》重新提出，“改革司法機關人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離”。

立足于法院視角而言，一個國家的司法行政事務大體上可分為內外兩個層面：一是法院外部的司法行政事務，由專門的司法行政機關管理；二是法院內部的司法行政事務，由法院自我管理或者由司法行政機關管理或者法院與司法行政機關分別管理相關事務。就法院內部行政司法事務而言，各國存在著差別，大體上包括以下方面：一是與審判案件直接相關的司法行政工作，如立案登記、訴訟費用、生效判決的執(zhí)行、司法鑒定等；二是管理法院的組織人事工作，如法官人選的考查、推薦以及現(xiàn)任法官的派遣、考評、晉升、福利、保障、司法考試、法官培訓、法官懲戒，法院其他工作人員的編制、工作分配、考評等；三是負責法院機構設置；四是管理法院經費和物質裝備、基礎設施建設和保障；五是外部事務協(xié)調，包括與議會、政府等部門之間的關系協(xié)調、上下級法院之間關系的協(xié)調；六是管理法院的其他行政事務，如制定有關司法行政的規(guī)范性文件、總結交流審判工作經驗、法院的司法統(tǒng)計、法院文書檔案管理等。正如有學著所言，“這些事務性工作（即指司法行政事務——筆者注）在各國至少有一部分是由或必須由法院自己承擔，盡管由于各國的制度不同，各國法院所承擔的這類工作的總量會有所不同”。按照韋伯理想類型的立場，域外法院內部行政事務的管理大致分為兩種：一是以英國、加拿大、德國、法國為代表的法院外部分離模式，具體細分為兩種情形，即以英國為代表的獨立機構管理和以加拿大、德國、法國為代表的由司法部或者司法部主導的司法委員會管理（各國在司法委員會依托的主體、機構的性質、職能、對“人”的管理等方面均有所不同）；二是以美國、日本、韓國、俄羅斯為代表的法院內部分離模式，具體細分為兩種情形，即以美國、俄羅斯為代表的成立全國司法管理委員會作為法院最高管理決策機構和以日本、韓國為代表的由最高法院的大法官組成司法管理委員會行使本院和下級法院的司法管理決策權。就我國法院而言，大體上經歷了從外部分離到內部分離的反復演變發(fā)展過程：從清末變法至中華人民共和國成立初期，法院內部的司法行政事務是由獨立的專門司法行政機關負責，早在1906年設立的法部就是具有現(xiàn)代意義的司法行政機關。1949年的《中央人民政府司法部試行組織條例》規(guī)定的司法部15項職能中12項涉及法院內部司法行政事務。此種做法一直保留到1957年前司法行政機關被撤銷。從1979年司法行政機關被恢復到1982年機構改革，法院內部司法行政事務仍由司法行政機關負責。1982年后，法院內部行政司法事務改由法院自己管理，1983年修訂的人民法院組織法以立法的形式予以了法律化。此后，隨著實踐的發(fā)展，法院內部司法行政所涉及的領域越來越廣泛，與之相適應，承擔相關司法行政事務工作的內設機構也越來越多，使得人民法院組織法等有關法院職權的“文本”與實踐中法院職權“現(xiàn)實”之間的差異日益增大。

《依法治國決定》為何在時隔十余年后重新提出“法院行政事務管理權和審判權相分離”的改革課題、此項改革的正當性及其目的性何在、此項改革又該當如何探索推進等，均值得深入研究，此處擬不作討論。僅從法院權力“純化”來看，此段論述是非常有見地和精辟的，即“對法院事務不區(qū)分性質，統(tǒng)統(tǒng)采取行政化的管理模式，不僅使司法審判權與司法行政權產生了混淆，也造成了法官和行政官員的角色混同。其更大的危害在于行政化管理模式造成了行政權對審判權的入侵，使法院具體行使審判權但由于處于最低權力層級的法官不得不屈從于更高一級或更大一點的權力主體，這不僅抹殺了審判活動的特點，也扼殺了法官應當具備的司法人格，使法院不成其為法院，法官不成其為法官，其終極性的后果是形成影響審判權獨立，從而造成司法不公的體制內障礙”，亦即形成“行政化審判制度”。確實如此，在現(xiàn)行國家機關“一把手”體制和“民主集中制”決策模式的背景下，為了避免因法院審判權與非審判職權“復合并存”而形成的“路徑依賴”或者“習慣性思維”的消極影響，《依法治國決定》重新提出“法院司法行政事務管理權和審判權相分離”的改革任務，即合理區(qū)隔審判權與法院司法行政事務管理權各自的運行空間，進而基于各自的運行特點和規(guī)律分別采取相應的管理模式、設置匹配的機構，實行適宜的權力運行和制約機制，無疑具有正當性和科學性。

關于司法（審判）權的“優(yōu)化”

黨的十八屆三中全會《深化改革決定》提出，“全面深化的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力”?！兑婪ㄖ螄鴽Q定》提出，“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。這就是，在中國共產黨領導下，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內法規(guī)體系，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，實現(xiàn)科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在“國家治理體系”中，按照學者的觀點，司法治理（juristocracy）相比于其他治理方式而言具有五個方面的優(yōu)點：一是司法借助于專業(yè)技術性，具有去政治化的效果，有助于減少和弱化政治沖突；二是司法機構的中立性和解決糾紛的程序性，有助于當事人和社會公眾對于裁決結果的接受和認可，從而可防止糾紛擴大和沖突激化；三是司法機構通過具體訴訟可以把許多群體之間的沖突分解為不同的單個糾紛，有助于防止糾紛群體化和沖突組織化；四是司法機構在解決糾紛的過程中，借助時間的冷卻效應，可以緩解當事人和公眾的情緒；五是在推進社會和政治改革過程中，訴諸司法判決比通過立法和行政決策更隱蔽，從而有助于減少改革的阻力和對抗。立足于此，《依法治國決定》將“司法”提高到如此高的地位，并如此強調司法在“建設社會主義法治國家”中的重要作用，即“公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用”，實乃當然。

為了真正更好地發(fā)揮司法在法治建設中的作用，《依法治國決定》從以下幾個方面提出了“優(yōu)化”司法（審判權）的改革舉措，具體包括：

（一）優(yōu)化司法（審判）權與黨權的關系

《依法治國決定》在“深刻闡明黨的領導和依法治國的關系等法治建設的重大理論和實踐問題”的基礎上，圍繞加強和改進黨對全面推進依法治國的領導提出“三統(tǒng)一”“四善于”，并作出了系統(tǒng)部署。其中，針對審判權與黨權的關系，提出的要求包括：1.“各級黨政機關和領導干部要支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權。建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關和領導干部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關都不得執(zhí)行黨政機關和領導干部違法干預司法活動的要求。對干預司法機關辦案的，給予黨紀政紀處分；造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任”。2.“各級領導干部要對法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權力，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法”。3.“黨委要定期聽取政法機關工作匯報，做促進公正司法、維護法律權威的表率”。4.“各級人大、政府、政協(xié)、審判機關、檢察機關的黨組織要領導和監(jiān)督本單位模范遵守憲法法律，堅決查處執(zhí)法犯法、違法用權等行為”。5.“各級黨委政法委要把工作著力點放在把握政治方向、協(xié)調各方職能、統(tǒng)籌政法工作、建設政法隊伍、督促依法履職、創(chuàng)造公正司法環(huán)境上，帶頭依法辦事，保障憲法法律正確統(tǒng)一實施”等。

（二）優(yōu)化司法（審判）權與行政權的關系

各級人大選舉產生并監(jiān)督“一府兩院”是我國現(xiàn)行憲法的憲政安排。政府是國家的行政機關，主要行使行政權；法院是國家的審判機關，主要行使審判權。受政治架構、法律安排、治理傳統(tǒng)、國情等各方面因素的影響，現(xiàn)行政府行政權與法院審判權之間的關系仍存在諸多值得改善的空間?！兑婪ㄖ螄鴽Q定》提出了以下改革要求：1.“健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度”。2.“完善行政訴訟體制機制，合理調整行政訴訟案件管轄制度，切實解決行政訴訟立案難、審理難、執(zhí)行難等突出問題”。3.“完善對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施實行司法監(jiān)督制度”。4.“健全行政裁決制度，強化行政機關解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛功能”；“強化對行政權力的制約和監(jiān)督。加強黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效”。5.“健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，建立行政執(zhí)法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實行行政處罰和刑事處罰無縫對接”等。

（三）優(yōu)化審判權與檢察權、偵查權的關系

在現(xiàn)行憲法體制下，法院是國家的審判機關，檢察院是國家的監(jiān)督機關。現(xiàn)行刑事訴訟法規(guī)定，公檢法三機關在刑事訴訟活動中各司其職、互相配合、互相制約。從司法實踐來看，無論是審判權與檢察權的關系，還是審判權與偵查權的關系，均存在有損于司法公信力提升的方面?！兑婪ㄖ螄鴽Q定》對此方面提出了以下改革要求：1.“完善對限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督，加強對刑訊逼供和非法取證的源頭預防，健全冤假錯案有效防范、及時糾正機制”。2.“推進以審判為中心的訴訟制度改革，確保偵查、審查起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗。全面貫徹證據裁判規(guī)則，嚴格依法收集、固定、保存、審查、運用證據，完善證人、鑒定人出庭制度，保證庭審在查明事實、認定證據、保護訴權、公正裁判中發(fā)揮決定性作用”。3.“完善檢察機關行使監(jiān)督權的法律制度，加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監(jiān)督”等。

（四）優(yōu)化司法（審判）權與個人權利/社會權力的關系

審判權是國家權力，屬于公權（power）的范疇；個人權利（right）屬于私權的范疇；而社會權力屬于公權（power）與私權（right）之間的形態(tài)，例如“媒體權力”有“第四權力”之稱?！兑婪ㄖ螄鴽Q定》提出了以下改革要求：1.“強化訴訟過程中當事人和其他訴訟參與人的知情權、陳述權、辯護辯論權、申請權、申訴權的制度保障”。2.“落實終審和訴訟終結制度，實行訴訪分離，保障當事人依法行使申訴權利”。3.“完善懲戒妨礙司法機關依法行使職權、拒不執(zhí)行生效裁判和決定、藐視法庭權威等違法犯罪行為的法律規(guī)定”。4.“切實解決執(zhí)行難，制定強制執(zhí)行法，規(guī)范查封、扣押、凍結、處理涉案財物的司法程序。加快建立失信被執(zhí)行人信用監(jiān)督、威懾和懲戒法律制度。依法保障勝訴當事人及時實現(xiàn)權益”。5.“依法規(guī)范司法人員與當事人、律師、特殊關系人、中介組織的接觸、交往行為。嚴禁司法人員私下接觸當事人及律師、泄露或者為其打探案情、接受吃請或者收受其財物、為律師介紹代理和辯護業(yè)務等違法違紀行為，堅決懲治司法掮客行為，防止利益輸送”。6.“構建開放、動態(tài)、透明、便民的陽光司法機制，推進審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開，依法及時公開執(zhí)法司法依據、程序、流程、結果和生效法律文書，杜絕暗箱操作。加強法律文書釋法說理，建立生效法律文書統(tǒng)一上網和公開查詢制度”“司法機關要及時回應社會關切。規(guī)范媒體對案件的報道，防止輿論影響司法公正”。7.“在司法調解、司法聽證、涉訴信訪等司法活動中保障人民群眾參與。完善人民陪審員制度，保障公民陪審權利，擴大參審范圍，完善隨機抽選方式，提高人民陪審公信度。逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定問題”。8.“健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協(xié)調的多元化糾紛解決機制。加強行業(yè)性、專業(yè)性人民調解組織建設，完善人民調解、行政調解、司法調解聯(lián)動工作體系”等。

（五）優(yōu)化司法（審判）權主體間的關系

審判權主體間的關系，既包括上下級法院之間的關系，也包括同一法院之間不同主體或者審判組織之間的關系。《依法治國決定》提出了以下改革要求：1.“完善審級制度，一審重在解決事實認定和法律適用，二審重在解決事實法律爭議、實現(xiàn)二審終審，再審重在解決依法糾錯、維護裁判權威”。2.“明確司法機關內部各層級權限，健全內部監(jiān)督制約機制。司法機關內部人員不得違反規(guī)定干預其他人員正在辦理的案件，建立司法機關內部人員過問案件的記錄制度和責任追究制度。完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制，落實誰辦案誰負責”。3.“明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經得起法律和歷史檢驗”等。

關于司法（審判）權的“統(tǒng)化”

1982年憲法“序言”部分強調，“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”；第5條規(guī)定：“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴”?？梢哉f，以統(tǒng)一法制來維護國家統(tǒng)一是和平時期的最好方式。在建設社會主義法治國家過程中，司法（權）在維護社會主義法制統(tǒng)一方面會起著越來越大的作用。為此，《依法治國決定》從以下方面提出了諸多有助于司法（審判）權“統(tǒng)化”的改革舉措。

（一）司法（審判）權運行方面的“統(tǒng)化”

每個國家或者地區(qū)根據各自的憲政架構、法律傳統(tǒng)、司法制度、國（區(qū)）情等方面的不同，設置不同的法院和確立不同的審級制度。根據現(xiàn)行人民法院組織法及訴訟法律的規(guī)定，我國設置四級法院（即基層人民法院、中級人民法院、高級人民法院、最高人民法院），并實行二審終審制度。其中，最高人民法院通過審判案件、制定司法解釋和具有解釋內容的非司法解釋性文件、頒布指導性案例、出臺司法政策、下發(fā)會議紀要等制度化或者非制度化的手段和機制，在維護法治統(tǒng)一方面擔當著重要職責?！兑婪ㄖ螄鴽Q定》提出了以下改革舉措：1.“最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件”。2.“加強和規(guī)范司法解釋和案例指導，統(tǒng)一法律適用標準”。

（二）黨對司法工作領導方面的“統(tǒng)化”

正如《依法治國決定》所強調的，“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證”；“堅持黨的領導，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進依法治國的題中應有之義。黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。只有在黨的領導下依法治國、厲行法治，人民當家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進”。既然司法建設是社會主義法治國家建設的重要組成部分，司法權運行的好壞直接關系到社會主義法治國家建設的成效，司法公信力的提升直接影響著國家公信力的水平，那么，黨應當加強和完善對司法（審判）工作的領導。顯然，《依法治國決定》提出的以下改革要求直接地或者間接地有助于司法（審判）權的“統(tǒng)化”：1.“必須堅持黨領導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調各方同人大、政府、政協(xié)、審判機關、檢察機關依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，把黨領導人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法法律范圍內活動統(tǒng)一起來，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員，善于通過國家政權機關實施黨對國家和社會的領導，善于運用民主集中制原則維護中央權威、維護全黨全國團結統(tǒng)一”。2.“健全黨領導依法治國的制度和工作機制。完善保證黨確定依法治國方針政策和決策部署的工作機制和程序。加強對全面推進依法治國統(tǒng)一領導、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌協(xié)調”。3.“加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序。凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定?！芍贫ê托薷牡闹卮髥栴}由全國人大常委會黨組向黨中央報告”等。

（三）立法對司法影響方面的“統(tǒng)化”

立法和司法是法治過程的兩個重要環(huán)節(jié)，法律體系和司法體系是法治體系的重要組成部分。立法制定規(guī)范，司法適用規(guī)范；立法是從事實到規(guī)范的抽象化、一般化過程，司法是從規(guī)范到事實的具體化、個別化的過程；立法分配正義，司法校正正義；立法注重一般正義，司法關注個別正義?？傊?，立法直接制約和影響著司法，法律規(guī)范是否體系化、統(tǒng)一化、科學化和有效化，直接或者間接地不同程度地影響到司法（審判）權的統(tǒng)一行使?！兑婪ㄖ螄鴽Q定》在第2部分“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”中提出了諸多“增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性”的改革要求，具體包括：1.“健全憲法實施和監(jiān)督制度。……完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質的文件”。2.“健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用。建立由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案制度。增加有法治實踐經驗的專職常委比例。依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度”。3.“加強和改進政府立法制度建設，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機制。重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機構組織起草”。4.“明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化。對部門爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見，協(xié)調決定，不能久拖不決。加強法律解釋工作，及時明確法律規(guī)定含義和適用法律依據。明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區(qū)的市地方立法權”。5.“加強人大對立法工作的組織協(xié)調，健全立法起草、論證、協(xié)調、審議機制，健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯(lián)系點制度，推進立法精細化。……完善立法項目征集和論證制度。健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式。探索委托第三方起草法律法規(guī)草案”。6.“健全立法機關和社會公眾溝通機制，……探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制。拓寬公民有序參與立法途徑，健全法律法規(guī)規(guī)章草案公開征求意見和公眾意見采納反饋機制，廣泛凝聚社會共識”，等。對此，有學者作了如下的評價：從《依法治國決定》開始，法律體系開始要往一元化的方向走，即“法律一元化”這個和現(xiàn)代法治國家相協(xié)調、相一致的基本原則，開始被導入政治生活領域 。顯然，此種“法律一元化”的走勢勢必給司法（審判）權的“統(tǒng)化”奠定良好的規(guī)范基礎 。

（四）法律職業(yè)共同體建設方面的“統(tǒng)化”

制度固然重要，法治相比于人治要顯得優(yōu)位和可行，但“人”的因素（包括施加者和受動者、司法者和參與者等）永遠需要予以重視。為此，《依法治國決定》強調，“全面推進依法治國，必須大力提高法治工作隊伍的思想政治素質、業(yè)務工作能力、職業(yè)道德水準，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為加快建設社會主義法治國家提供強有力的組織和人才保障”。同時，《依法治國決定》提出的下列有關加強法律職業(yè)共同體建設方面的改革要求，必將從“人”的方面為司法（審判）權的“統(tǒng)化”提供強有力的保障：1.“完善法律職業(yè)準入制度，健全國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，建立法律職業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓制度”。2.“初任法官、檢察官由高級人民法院、省級人民檢察院統(tǒng)一招錄，一律在基層法院、檢察院任職。上級人民法院、人民檢察院的法官、檢察官一般從下一級人民法院、人民檢察院的優(yōu)秀法官、檢察官中遴選”。3.“堅持用馬克思主義法學思想和中國特色社會主義法治理論全方位占領高校、科研機構法學教育和法學研究陣地，加強法學基礎理論研究，形成完善的中國特色社會主義法學理論體系、學科體系、課程體系，組織編寫和全面采用國家統(tǒng)一的法律類專業(yè)核心教材，納入司法考試必考范圍”等。

（五）司法（審判）權保障方面的“統(tǒng)化”

1982年憲法第126條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。應當說，此條在司法實踐中并未能完全得到有效實施。其原因是多方面的，例如，“人大—政府—法院”的同級并存設置以及法院人財物均受同級黨委及相關部門管控；“在中央統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”落實的體制性機制性安排欠缺；社會主義市場經濟體制下市場競爭機制誘發(fā)地方政府在GDP等各方面展開有序或者無序、正當或者不正當競爭；“包干吃飯”的財政體制；中央事權與地方事權劃分的不明晰 ；復合立法體制下因欠缺違憲審查制度或者規(guī)范性審查制度乏力而導致的法“多元化”“地方化”或者“部門化”等，進而造成“國家設在地方的法院”異化為“地方法院”、司法裁判的“同案異判”等有違法治基本規(guī)律的現(xiàn)象。為此，《深化改革決定》和《依法治國決定》提出了以下有助于改變此種局面的改革要求：1.“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理”。2.“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統(tǒng)一正確實施”。3.“探索建立知識產權法院”。4.“最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件”。5.“探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件”等。

司法權作為現(xiàn)代法治國家權力的重要組成部分，往往由一個國家的憲法作出原則性或者具體性的規(guī)定，繼而在法院組織法、訴訟法等法律中具體化。我國1982年憲法在堅持人民代表大會制度的前提下對司法（審判）制度作了系列規(guī)定，總體上是適合我國國情的。但隨著社會主義市場經濟體制的健全和建設社會主義法治國家基本方略的推進，“司法體制不完善、司法職權配置和權力運行機制不科學、人權司法保障制度不健全”的問題日益突出。為此，《依法治國決定》圍繞著司法（審判）權的“三化”即“純化”“優(yōu)化”和“統(tǒng)化”，提出了諸多系列改革要求和任務。隨著這些改革任務的理性科學民主設計和規(guī)范有序實效推進，必將更有力地保證公正司法，提高司法公信力，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

(作者系中南財經政法大學法學院教授、法學博士）