●張 明

十八大以來(lái)財(cái)政監(jiān)督回顧與展望

●張 明

十八大以來(lái)，習(xí)近平及黨中央敏銳抓住中國(guó)自改革開放后，社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展30多年，已面臨重大轉(zhuǎn)折的客觀趨勢(shì)，明確提出具有轉(zhuǎn)折性、引領(lǐng)性、鮮明性、返璞歸真性、里程碑似的標(biāo)志性時(shí)代任務(wù)和發(fā)展目標(biāo)。在國(guó)家治理和國(guó)家監(jiān)督方面，依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨、監(jiān)督約束權(quán)力、嚴(yán)明組織紀(jì)律等成效顯著。本文僅就財(cái)政監(jiān)督相關(guān)改革發(fā)展，根據(jù)十八大以來(lái)的頂層設(shè)計(jì)和已有改革，作一些相對(duì)業(yè)務(wù)層面的、服務(wù)于黨和國(guó)家改革發(fā)展目標(biāo)的試探性總結(jié)展望，實(shí)際發(fā)展則最終由執(zhí)政黨在中國(guó)文化基礎(chǔ)上的具體作為決定。

十八大 財(cái)政監(jiān)督 回顧展望

總體講，十八大以來(lái)我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的發(fā)展及趨勢(shì)，是同期我國(guó)國(guó)家治理與國(guó)家監(jiān)督發(fā)展及趨勢(shì)的一部分。相應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督回顧與展望，也是同期我國(guó)國(guó)家治理與國(guó)家監(jiān)督回顧與展望的子問題。具體講，十八大以來(lái)財(cái)政監(jiān)督發(fā)展，是貫徹十八大“監(jiān)督約束權(quán)力”、“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”方針的結(jié)果。其中，探索貫徹十八大精神的具體財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)措施和技術(shù)方法，是值得總結(jié)借鑒和有啟示性意義的。因?yàn)?，這既有利于提高國(guó)家治理、國(guó)家監(jiān)督和財(cái)政管理業(yè)務(wù)技術(shù)水平，也有更高、更一般地建立國(guó)家的宏觀總體戰(zhàn)略與專業(yè)具體的財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)技術(shù)結(jié)合機(jī)制，從而建立有效的國(guó)家治理的思想觀念及業(yè)務(wù)措施體系。務(wù)實(shí)地回顧十八大以來(lái)我國(guó)財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)技術(shù)的改革發(fā)展路徑，及其在國(guó)家治理與國(guó)家監(jiān)督體系及現(xiàn)代化中的作用，才能合理地為財(cái)政監(jiān)督發(fā)展提供有效可行的改革啟示及具體措施。

業(yè)務(wù)上講，財(cái)政監(jiān)督作為資金監(jiān)督通常依據(jù)監(jiān)督主體、內(nèi)容、過程、技術(shù)等范疇予以分類。在財(cái)政資金監(jiān)督主體及內(nèi)容相對(duì)明確時(shí)，從業(yè)務(wù)過程和業(yè)務(wù)技術(shù)角度分類，是構(gòu)建財(cái)政監(jiān)督理論框架和業(yè)務(wù)實(shí)踐的核心與關(guān)鍵。財(cái)政監(jiān)督從業(yè)務(wù)過程劃分通常包括事前、事中、事后監(jiān)督三環(huán)節(jié)，從業(yè)務(wù)技術(shù)劃分主要包括預(yù)算監(jiān)督、審核檢查、賬務(wù)核算。實(shí)際工作中，因不同業(yè)務(wù)技術(shù)運(yùn)用于不同業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，會(huì)形成不同分類方法的一定重疊交叉。如預(yù)算監(jiān)督包括事前規(guī)劃計(jì)劃安排、事中過程監(jiān)控和事后總結(jié)評(píng)價(jià)，實(shí)際就是事前、事中、事后等過程監(jiān)督。而事前監(jiān)督是運(yùn)用預(yù)測(cè)控制和標(biāo)準(zhǔn)控制等預(yù)算技術(shù)，通過預(yù)算編制實(shí)現(xiàn)資金事前規(guī)劃計(jì)劃安排；事中監(jiān)督為預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整的業(yè)務(wù)流程監(jiān)督；事后監(jiān)督為決算業(yè)務(wù)及決算編報(bào)，完成資金運(yùn)作的事后總結(jié)評(píng)價(jià)。又如審核檢查監(jiān)督是外部施加于資金運(yùn)作全流程的監(jiān)督，如預(yù)算審核審批、預(yù)算執(zhí)行審核，資金賬務(wù)真實(shí)性和資金運(yùn)作合規(guī)、合法、安全、績(jī)效性審計(jì)等。賬務(wù)監(jiān)督即會(huì)計(jì)核算監(jiān)督，是及時(shí)核算反映資金運(yùn)用情況的監(jiān)督。

一、十八大以來(lái)財(cái)政監(jiān)督回顧

回顧十八大以來(lái)財(cái)政監(jiān)督的改革發(fā)展，具體可分為在原財(cái)政監(jiān)督改革基礎(chǔ)上的改革發(fā)展和在原基礎(chǔ)上的創(chuàng)新改革發(fā)展兩部分。

（一）十八大以來(lái)財(cái)政監(jiān)督在原改革基礎(chǔ)上的發(fā)展

1、十八大前財(cái)政監(jiān)督的改革發(fā)展及業(yè)務(wù)分析。十八大前財(cái)政監(jiān)督的改革發(fā)展，應(yīng)當(dāng)是自1990年代后期我國(guó)財(cái)政監(jiān)督進(jìn)入正常發(fā)展階段開始，特別是2000年以來(lái)，財(cái)政監(jiān)督緊扣財(cái)政業(yè)務(wù)流程，通過逐步運(yùn)用和完善財(cái)政資金預(yù)算管理、審核檢查和賬務(wù)核算等監(jiān)管方法體系全面展開財(cái)政收支監(jiān)督，基本形成事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查的，具有我國(guó)特色且強(qiáng)化財(cái)政管理和服務(wù)財(cái)政改革的，派駐監(jiān)督逐步健全完善和監(jiān)管一體化的全流程財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。十八大時(shí)，一個(gè)業(yè)務(wù)方法體系基本健全完善、業(yè)務(wù)流程基本覆蓋業(yè)務(wù)全流程的財(cái)政監(jiān)督體系已確立。對(duì)于十八大前財(cái)政監(jiān)督的改革發(fā)展，時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)謝旭人在《2012年的財(cái)政工作和5年的基本總結(jié)》中已全面總結(jié)，具體概括為預(yù)算監(jiān)督、審核檢查、賬務(wù)核算。

（1）預(yù)算監(jiān)督。如：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍繼續(xù)擴(kuò)大；社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算試編范圍覆蓋到《社會(huì)保險(xiǎn)法》各項(xiàng)基金；部門預(yù)算制度改革覆蓋到縣級(jí)；國(guó)庫(kù)集中收付制度改革覆蓋到縣以上各級(jí)預(yù)算單位和有條件鄉(xiāng)級(jí)預(yù)算單位；預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制初步建立；政府采購(gòu)預(yù)算規(guī)范編制；預(yù)算績(jī)效管理逐步推行；細(xì)化預(yù)算編制；強(qiáng)化預(yù)算支出執(zhí)行管理，擴(kuò)大基本支出定員定額試點(diǎn)；加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，規(guī)范融資平臺(tái)公司，落實(shí)償債責(zé)任；繼續(xù)推進(jìn)中央部門預(yù)決算、“三公”經(jīng)費(fèi)、行政經(jīng)費(fèi)和地方預(yù)決算公開；發(fā)揮縣鄉(xiāng)財(cái)政就地就近實(shí)施監(jiān)管優(yōu)勢(shì)，保障各項(xiàng)民生政策有效落實(shí)；公務(wù)卡制度改革覆蓋各級(jí)政府及所屬預(yù)算單位等。

（2）審核檢查。如：開展政府公共投資預(yù)算執(zhí)行等重大檢查；開展開發(fā)區(qū)財(cái)稅政策執(zhí)行、地方政府性債務(wù)、中央行政事業(yè)單位預(yù)算資產(chǎn)財(cái)務(wù)管理等專項(xiàng)檢查，加強(qiáng)教育、“三農(nóng)”、社保等民生資金檢查調(diào)研；全面清理整頓地方財(cái)政專戶，強(qiáng)化會(huì)計(jì)、金融監(jiān)督檢查，整頓和規(guī)范財(cái)經(jīng)秩序；全面推開中央基層預(yù)算單位綜合財(cái)政監(jiān)管，財(cái)政專職監(jiān)督和專員辦就地監(jiān)管作用進(jìn)一步顯現(xiàn)等。

（3）賬務(wù)核算。包括試編權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告，預(yù)算會(huì)計(jì)制度體系基本完善；制定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范，出臺(tái)涵蓋資產(chǎn)配置、使用、處置等環(huán)節(jié)管理制度等。

2、十八大以來(lái)財(cái)政監(jiān)督原改革的深化發(fā)展。十八大以來(lái)，財(cái)政監(jiān)督在上述措施基礎(chǔ)上的深化發(fā)展，主要表現(xiàn)如下：

（1）預(yù)算監(jiān)管。包括國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社?；痤A(yù)算、部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及管理、地方政府債務(wù)管理、政府及部門預(yù)決算公開、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算管理等制度，全部納入新修《預(yù)算法》基本內(nèi)容并予以框架設(shè)計(jì)。財(cái)政監(jiān)督全面實(shí)施上述業(yè)務(wù)監(jiān)管已被基本法做實(shí)，具有堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)和條件。

（2）審核檢查。一是研究落實(shí)《財(cái)政部門監(jiān)督辦法》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)財(cái)政監(jiān)督工作的若干意見》有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算監(jiān)督檢查力度。如預(yù)算編制時(shí)抽查一級(jí)預(yù)算單位部門預(yù)算及財(cái)務(wù)并提出預(yù)算編制改進(jìn)建議；預(yù)算執(zhí)行時(shí)通過預(yù)算指標(biāo)管理系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)監(jiān)控系統(tǒng)平臺(tái)，動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行及國(guó)庫(kù)資金、政府采購(gòu)執(zhí)行等，及時(shí)會(huì)同相關(guān)部門實(shí)地檢查異常情況；強(qiáng)化中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督檢查并實(shí)施績(jī)效監(jiān)督，加強(qiáng)重大支出、民生專項(xiàng)資金重點(diǎn)和專項(xiàng)核查；監(jiān)督結(jié)果與預(yù)算編制和資金分配掛鉤，完善監(jiān)管效應(yīng)機(jī)制。二是監(jiān)督方式采取重點(diǎn)檢查和綜合監(jiān)管相結(jié)合，如一級(jí)預(yù)算單位及所屬二級(jí)單位預(yù)算及資產(chǎn)財(cái)務(wù)上下聯(lián)動(dòng)檢查，部門項(xiàng)目支出重點(diǎn)檢查等。三是監(jiān)督內(nèi)容擴(kuò)展全覆蓋單位預(yù)算、資產(chǎn)、財(cái)務(wù)等，推動(dòng)完善相關(guān)財(cái)政管理制度，初步確立監(jiān)管工作制度建設(shè)效應(yīng)和功能。四是監(jiān)督手段網(wǎng)絡(luò)化、信息化，如通過建立預(yù)算單位財(cái)政財(cái)務(wù)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，采集分析預(yù)算、國(guó)庫(kù)、行政事業(yè)單位預(yù)算、資產(chǎn)等信息，實(shí)時(shí)監(jiān)控并結(jié)合針對(duì)性的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決問題，促進(jìn)預(yù)算單位完善內(nèi)部管理，提高財(cái)政資金使用效益和預(yù)算單位財(cái)政管理水平。

（3）賬務(wù)核算。包括權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制、權(quán)責(zé)發(fā)生制核算、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源核算管理等，均已納入新修《預(yù)算法》基本內(nèi)容并作出框架設(shè)計(jì)，一個(gè)基本健全完善的政府會(huì)計(jì)核算體系將有效支撐財(cái)政監(jiān)督的全面綜合深入改革，有效地為“大財(cái)政監(jiān)督”全面綜合展開業(yè)務(wù)提供可靠保障。

（二）十八大以來(lái)財(cái)政監(jiān)督的創(chuàng)新發(fā)展

十八大以來(lái)，習(xí)近平及黨中央以務(wù)實(shí)作風(fēng)開啟了“四個(gè)全面”新時(shí)代，關(guān)注民生、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、生態(tài)文明建設(shè)、嚴(yán)明紀(jì)律、監(jiān)督約束權(quán)力成為時(shí)代主題。自十八大報(bào)告要求人大“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”(2012/11)，到十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（2013/11，以下簡(jiǎn)稱《決定》)、《預(yù)算法》修訂頒布(2014/8)和 《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》頒布(2014/10)，我國(guó)進(jìn)入自分稅制改革后、近20年來(lái)的財(cái)政大改革時(shí)期，具體內(nèi)容分列見表1。

以上內(nèi)容對(duì)財(cái)政監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展作用：

1、十八屆三中全會(huì)《決定》為財(cái)政監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展提出要求并指明方向?！稕Q定》關(guān)于“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的定性，以及“建立現(xiàn)代財(cái)政制度”目標(biāo)，是我國(guó)未來(lái)財(cái)政及財(cái)政監(jiān)督的作用地位與改革發(fā)展的質(zhì)的總體界定、概括和要求，既是財(cái)政及財(cái)政監(jiān)督改革發(fā)展的基本要求和方向，也是財(cái)政及財(cái)政監(jiān)督為之奮斗的基本目標(biāo)和內(nèi)容。充分顯示執(zhí)政黨在財(cái)政及財(cái)政監(jiān)督改革發(fā)展道路、方向和目標(biāo)等重大問題上的指引和領(lǐng)導(dǎo)作用。

2、新《預(yù)算法》彰顯財(cái)政監(jiān)督范圍創(chuàng)新?！额A(yù)算法》作為基本法是在黨的上述方向目標(biāo)指引領(lǐng)導(dǎo)下，具體實(shí)施著新形勢(shì)下規(guī)范約束政府收支行為的作用，規(guī)定并彰顯著十八大以來(lái)財(cái)政監(jiān)督在政府預(yù)算覆蓋范圍及體系監(jiān)督、鄉(xiāng)級(jí)人大監(jiān)督、縣以上人大監(jiān)督、財(cái)政業(yè)務(wù)流程監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等方面的創(chuàng)新發(fā)展。

表1 十八大以來(lái)財(cái)政改革中有關(guān)財(cái)政監(jiān)督改革具體內(nèi)容

表2 十八大前后財(cái)政監(jiān)督改革發(fā)展對(duì)比

（1）政府全部收支納入預(yù)算監(jiān)管并編制四類預(yù)算，開創(chuàng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督覆蓋全部政府收支和由政府管理的社會(huì)保障收支的新格局。財(cái)政監(jiān)督范圍空前擴(kuò)大，責(zé)任和使命空前重大，充分彰顯財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱這一基本性質(zhì)。

（2）明確鄉(xiāng)級(jí)人大審批監(jiān)督鄉(xiāng)級(jí)預(yù)決算權(quán)力。既堅(jiān)持“一級(jí)政府，一級(jí)預(yù)算”基本原則，確保一級(jí)政府財(cái)政及監(jiān)督的應(yīng)有職能與事權(quán)和完善基層財(cái)政監(jiān)督；同時(shí)，也完全符合新形勢(shì)下黨的新農(nóng)村、新型城鎮(zhèn)化和全面小康等建設(shè)目標(biāo)，及其對(duì)鄉(xiāng)財(cái)政及監(jiān)督的發(fā)展要求；更適合近年來(lái)涉農(nóng)補(bǔ)助資金增加，特別是十八大以來(lái)大量民生和全面小康建設(shè)財(cái)政資金直達(dá)縣鄉(xiāng)、進(jìn)村入戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政及監(jiān)督責(zé)任空前重大，事關(guān)黨中央“兩個(gè)一百年”、“全面小康”宏圖偉業(yè)的發(fā)展形勢(shì)。

（3）人大專委會(huì)或有關(guān)工作機(jī)構(gòu)初審預(yù)決算，開創(chuàng)人大監(jiān)督新局面。新修《預(yù)算法》明確規(guī)定，市級(jí)以上人大專委會(huì)(縣級(jí)由常委會(huì)或有關(guān)工作機(jī)構(gòu))初審政府預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告、預(yù)算調(diào)整和決算。這是人大監(jiān)督的組織制度和工作制度的綜合改革創(chuàng)新，如果落實(shí)到位將有效改變?nèi)舜蟮男问交?、時(shí)點(diǎn)性、環(huán)節(jié)性監(jiān)督現(xiàn)狀。因?yàn)?，一是專委?huì)或有關(guān)工作機(jī)構(gòu)完全可組織聘請(qǐng)專業(yè)人員實(shí)行初審。二是人大審批預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，完全可根據(jù)專委會(huì)或有關(guān)工作機(jī)構(gòu)的組織制度，選擇性地審查旬、月、季、半年、年(決算)等預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告，建立深入財(cái)政業(yè)務(wù)流程的人大監(jiān)督工作機(jī)制，突破原有時(shí)點(diǎn)、環(huán)節(jié)性監(jiān)督局限。

（4）財(cái)政管理業(yè)務(wù)改革要求財(cái)政監(jiān)督業(yè)務(wù)創(chuàng)新發(fā)展。新修《預(yù)算法》除公開透明、強(qiáng)化立法監(jiān)督等特色外，還在財(cái)政管理業(yè)務(wù)上有較大范圍的改革(見表1)。國(guó)務(wù)院《決定》在《預(yù)算法》改革基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確具體措施：一是預(yù)算編制上要求健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系和實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理；二是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余明確列為政府預(yù)算執(zhí)行管理重點(diǎn)；三是規(guī)范國(guó)庫(kù)資金管理，具體如清理整頓財(cái)政專戶、財(cái)政借墊款、對(duì)外借款和庫(kù)底余額調(diào)節(jié)；四是全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理；五是建立權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度；六是政府舉債融資、債務(wù)管理和與社會(huì)資本合作運(yùn)營(yíng)等。這些改革將從預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和核算監(jiān)管等方面，促進(jìn)財(cái)政業(yè)務(wù)流程監(jiān)督創(chuàng)新發(fā)展。

（5）預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)報(bào)告成為人大決算審查依據(jù)并向社會(huì)公開，提升擴(kuò)大審計(jì)監(jiān)督作用。新修《預(yù)算法》在原政府預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督基礎(chǔ)上，要求人大決算審查時(shí)結(jié)合上一年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)報(bào)告，并要求這些審計(jì)報(bào)告向社會(huì)公開。客觀上將我國(guó)隸屬于行政監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督的審計(jì)監(jiān)督，提升到外部性的人大監(jiān)督和擴(kuò)大到社會(huì)監(jiān)督，有利于充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在高層次立法監(jiān)督和大范圍社會(huì)監(jiān)督的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。

（6）社會(huì)監(jiān)督入法。公民、法人或其他組織成為社會(huì)監(jiān)督主體，開創(chuàng)新形勢(shì)下更寬廣、更深遠(yuǎn)的財(cái)政監(jiān)督渠道和途徑（見表2）。

二、十八大以來(lái)財(cái)政監(jiān)督展望

對(duì)黨的十八大以來(lái)財(cái)政監(jiān)督展望，具體包括當(dāng)前貫徹落實(shí)十八大精神面臨應(yīng)解決問題的近期展望和滿足十八大未來(lái)發(fā)展目標(biāo)要求的遠(yuǎn)期展望。

（一）近期展望

近期或“十三五”規(guī)劃時(shí)期，財(cái)政監(jiān)督面臨的應(yīng)解決問題，一是服務(wù)改革，貫徹落實(shí)新修《預(yù)算法》的相關(guān)業(yè)務(wù)改革和國(guó)務(wù)院《決定》的具體措施，實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)和依法監(jiān)督。二是服務(wù)發(fā)展，保障實(shí)現(xiàn)十八大提出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展近期目標(biāo)任務(wù)。

1、服務(wù)改革，貫徹落實(shí)新修《預(yù)算法》相關(guān)業(yè)務(wù)改革和國(guó)務(wù)院《決定》具體措施

（1）預(yù)算體系健全后政府收支的全面監(jiān)督與公開。新修《預(yù)算法》規(guī)定的預(yù)算體系包括：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社?；痤A(yù)算，受傳統(tǒng)“單一預(yù)算”或“財(cái)政撥款預(yù)算”傳統(tǒng)影響，一般公共預(yù)算管理相對(duì)嚴(yán)格，其他預(yù)算因相關(guān)條件限制或配套制度原因而有待改進(jìn)。健全落實(shí)“完善的政府預(yù)算體系”監(jiān)督機(jī)制，逐步按一般公共預(yù)算要求和標(biāo)準(zhǔn)全面監(jiān)督并公開其他預(yù)算，是未來(lái)我國(guó)財(cái)政監(jiān)督各主體如人大、財(cái)政、審計(jì)等應(yīng)解決落實(shí)的基本業(yè)務(wù)。如：如何結(jié)合專項(xiàng)資金清理整頓，促進(jìn)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，規(guī)范政府性基金立項(xiàng)和強(qiáng)化預(yù)算管理；如何促進(jìn)國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算全覆蓋，通過國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理維護(hù)國(guó)有資本所有權(quán)、強(qiáng)化監(jiān)督經(jīng)營(yíng)權(quán)，有效履行出資人監(jiān)管資本經(jīng)營(yíng)；如何實(shí)現(xiàn)目前分類統(tǒng)籌社保基金預(yù)算的監(jiān)督與公開，健全完善社保基金保值增值機(jī)制等。

（2）預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督實(shí)施與結(jié)果應(yīng)用。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督是近年來(lái)我國(guó)財(cái)政改革的重要內(nèi)容，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)監(jiān)督是十八大以來(lái)財(cái)政監(jiān)督頂層設(shè)計(jì)的主要內(nèi)容之一。各類財(cái)政監(jiān)督主體共同面臨亟待解決的相關(guān)問題包括：如何實(shí)施財(cái)政支出績(jī)效預(yù)算編制；如何組織開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)及監(jiān)督業(yè)務(wù)；如何在推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)過程中，強(qiáng)化支出責(zé)任和效率監(jiān)督；如何在財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)由項(xiàng)目支出擴(kuò)展到部門整體支出和政策、制度、管理的過程中，強(qiáng)化全部財(cái)政資金使用和預(yù)算部門及單位執(zhí)政服務(wù)的效率監(jiān)督；如何運(yùn)用財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，強(qiáng)化預(yù)算業(yè)務(wù)流程監(jiān)督及其在未來(lái)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)等方面的作用等。

（3）利用中期財(cái)政規(guī)劃監(jiān)控避免經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。新修《預(yù)算法》提出跨年度預(yù)算平衡要求，國(guó)務(wù)院《決定》具體要求實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃業(yè)務(wù)管理。具體實(shí)施上，業(yè)界認(rèn)為在上年決算和當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行基礎(chǔ)上，編制未來(lái)三年中期財(cái)政規(guī)劃，具有連續(xù)五年度綜合規(guī)劃考量的作用，完全可與相關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃銜接，通過上年決算、本年執(zhí)行和中期財(cái)政規(guī)劃的第一年詳細(xì)預(yù)算、第二年預(yù)算、第三年匡算概算，實(shí)現(xiàn)國(guó)務(wù)院要求的“跨年度預(yù)算平衡機(jī)制根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)需要建立”目標(biāo)。如何利用中期財(cái)政規(guī)劃業(yè)務(wù)，及時(shí)分析判斷相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)及存在風(fēng)險(xiǎn)，向相關(guān)部門通報(bào)預(yù)警，監(jiān)控并避免經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，是各類財(cái)政監(jiān)督主體面臨的必須解決的問題。

（4）結(jié)合清理整頓，強(qiáng)化專項(xiàng)資金監(jiān)督。新修《預(yù)算法》規(guī)定的轉(zhuǎn)移支付支出預(yù)算編制和結(jié)轉(zhuǎn)資金管理，國(guó)務(wù)院《決定》的優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理等，都是加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)管的業(yè)務(wù)措施。未來(lái)一個(gè)時(shí)期強(qiáng)化財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)管，具體如專項(xiàng)及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余定期清理、整合、規(guī)范，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，逐一甄別排查競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的專項(xiàng)，整合目標(biāo)接近、投入方向雷同、管理相近的專項(xiàng)，減少行政性分配，利用市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)社會(huì)資本投入，嚴(yán)格控制專項(xiàng)項(xiàng)目設(shè)立、新增項(xiàng)目和資金規(guī)模，嚴(yán)格項(xiàng)目設(shè)立、資金分配、使用管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息公開等；將成為財(cái)政管理及監(jiān)督的一項(xiàng)日常重要業(yè)務(wù)。如何在上述業(yè)務(wù)中強(qiáng)化財(cái)政專項(xiàng)及結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金監(jiān)督，是各類財(cái)政監(jiān)督主體未來(lái)面臨的主要日常業(yè)務(wù)問題。

（5）探索權(quán)責(zé)制核算和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制，健全完善政府資信評(píng)估機(jī)制。從業(yè)務(wù)技術(shù)上講，權(quán)責(zé)制核算是非本主體或非本期的期間性費(fèi)用的本主體、本期攤銷核算。因此，權(quán)責(zé)制核算和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制，具體涉及財(cái)政收支的跨年度期間性收支攤銷核算及管理。而財(cái)政收支跨年度期間性收支管理，主要是建設(shè)發(fā)展項(xiàng)目收支及其中的債務(wù)收支，以及與這些收支相關(guān)的政府資產(chǎn)、公共資產(chǎn)和未來(lái)可能轉(zhuǎn)化為政府資產(chǎn)或公共資產(chǎn)的自然資源的相關(guān)管理。

第一，跨年度期間性財(cái)政收支管理，主要由跨年度預(yù)算平衡和中期財(cái)政規(guī)劃業(yè)務(wù)實(shí)施，財(cái)政監(jiān)督可利用該業(yè)務(wù)監(jiān)控避免經(jīng)濟(jì)波動(dòng)。

第二，各類財(cái)政監(jiān)督主體如何依據(jù)新修《預(yù)算法》和國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(2014/9)有關(guān)政府債務(wù)的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)規(guī)?？刂疲瑖?yán)格限定舉債程序和資金用途，分類納入預(yù)算和統(tǒng)一“借、用、還”監(jiān)管和相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及預(yù)警。省級(jí)地方債券發(fā)行，完善發(fā)行方法，提高發(fā)行市場(chǎng)化水平和投資群體多元化，推進(jìn)地方債二級(jí)市場(chǎng)建設(shè)，提高流動(dòng)性，統(tǒng)籌國(guó)債和地方債發(fā)行節(jié)奏，合理確定置換規(guī)模等，如何完善監(jiān)管、問責(zé)考核，都是財(cái)政監(jiān)督面臨的必須解決的問題。

第三，如何在權(quán)責(zé)制核算和政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告編制基礎(chǔ)上，完善政府資產(chǎn)、公共資產(chǎn)和可能轉(zhuǎn)化為政府資產(chǎn)或公共資產(chǎn)的自然資源的監(jiān)管，以及在此基礎(chǔ)上健全完善政府資信評(píng)估機(jī)制，也是各類財(cái)政監(jiān)督主體面臨的需要逐一解決的問題。首先需要解決的是政府資產(chǎn)納入全面核算報(bào)告及監(jiān)管，其次是公共資產(chǎn)，再次是自然資源。

第四，上述監(jiān)管實(shí)施后政府資產(chǎn)負(fù)債、資產(chǎn)擁有量及償債力、自然資源及潛在資產(chǎn)擁有量和負(fù)債能力等狀況基本明確，由此可實(shí)施政府資信評(píng)估，建立政府資信評(píng)估機(jī)制。

2、服務(wù)發(fā)展，保障實(shí)現(xiàn)十八大提出的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展近期目標(biāo)任務(wù)

（1）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政監(jiān)督，服務(wù)“全面小康”建設(shè)目標(biāo)。十八大以來(lái)，“全面小康”建設(shè)從初步提出到明確2020年實(shí)現(xiàn)，完成了目標(biāo)設(shè)計(jì)向具體措施的轉(zhuǎn)換。不僅成為各級(jí)黨政、全國(guó)人民的奮斗目標(biāo)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)，也是各類財(cái)政資金匯聚運(yùn)用點(diǎn)。財(cái)政監(jiān)督如何依據(jù)新修《預(yù)算法》有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)預(yù)算監(jiān)督規(guī)定，以及國(guó)務(wù)院、財(cái)政部的相關(guān)具體制度措施，服務(wù)于“全面小康”建設(shè)目標(biāo)，加強(qiáng)縣鄉(xiāng)村的涉農(nóng)補(bǔ)助、新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)等財(cái)政資金監(jiān)督，是各級(jí)各類財(cái)政監(jiān)督目前正在實(shí)施且未來(lái)還將深化改革實(shí)施的主要業(yè)務(wù)問題。

（2）強(qiáng)化經(jīng)常收支監(jiān)督，服務(wù)“清正廉潔”的治黨目標(biāo)。十八大以來(lái)，“管黨治黨”成為標(biāo)志性目標(biāo)及措施，各級(jí)各類財(cái)政監(jiān)督如何按黨的相關(guān)規(guī)定，依據(jù)新修《預(yù)算法》和國(guó)務(wù)院、監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等部門相關(guān)規(guī)定，服務(wù)于“管黨治黨”目標(biāo)，加強(qiáng)經(jīng)常性財(cái)政收支如“小金庫(kù)”、“三公”經(jīng)費(fèi)等的日常業(yè)務(wù)監(jiān)督，維護(hù)履職執(zhí)政和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)中的日常財(cái)經(jīng)紀(jì)律和財(cái)經(jīng)秩序，也是目前正在實(shí)施而且未來(lái)還將深化改革實(shí)施的日常監(jiān)督業(yè)務(wù)問題。

（二）遠(yuǎn)期展望

十八大以來(lái)財(cái)政監(jiān)督遠(yuǎn)期展望，主要是財(cái)政監(jiān)督服務(wù)于十八大提出的“公開透明、監(jiān)督制約權(quán)力”的國(guó)家治理長(zhǎng)期目標(biāo)。公開透明是實(shí)現(xiàn)“民主、平等、公正”社會(huì)主義核心價(jià)值觀的基本方法，監(jiān)督制約權(quán)力也是“管黨治黨”確保執(zhí)政黨清正廉潔治國(guó)風(fēng)范的基本方法。這些都充分體現(xiàn)“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的基本性質(zhì)。

1、推進(jìn)預(yù)算公開透明，服務(wù)“群眾路線”目標(biāo)。十八大報(bào)告明確提出“保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，“推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化”等，法治、公開透明、讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行等原則成為時(shí)代標(biāo)志?！皩?shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，不僅為財(cái)政工作的法治化、公開透明和以民為主指明方向，也為財(cái)政公開基本業(yè)務(wù)和制度建設(shè)指明方向，同時(shí)也為監(jiān)督約束權(quán)力、將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的總目標(biāo)，以及確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的具體措施奠定了業(yè)務(wù)基礎(chǔ)。財(cái)政監(jiān)督如何依據(jù)新修《預(yù)算法》和國(guó)務(wù)院《決定》有關(guān)預(yù)算公開的規(guī)定，促進(jìn)改善預(yù)算公開內(nèi)容過粗、遺漏、欠完整、不詳盡、欠統(tǒng)一規(guī)范等現(xiàn)狀，如何在現(xiàn)有條件下實(shí)施預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)報(bào)告向社會(huì)公開等，都是未來(lái)面臨且必須解決的重要業(yè)務(wù)問題。

2、發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督在國(guó)家監(jiān)督中的基礎(chǔ)和核心作用。十八大以來(lái)，監(jiān)督制約權(quán)力、“管黨治黨”成為時(shí)代特色，十八屆四中全會(huì)《決定》明確提出“強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督制度建設(shè)，努力形成科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效?！蓖晟屏伺c我國(guó)國(guó)家治理相應(yīng)的國(guó)家監(jiān)督制度體系建設(shè)。如何根據(jù)黨中央的目標(biāo)，結(jié)合權(quán)力監(jiān)督的本質(zhì)、權(quán)力運(yùn)用要素和權(quán)力運(yùn)用過程及監(jiān)督的結(jié)構(gòu)與客觀規(guī)律，以及我國(guó)國(guó)家監(jiān)督體系對(duì)權(quán)力人、權(quán)力資金和權(quán)力運(yùn)用過程的分類監(jiān)督制度現(xiàn)狀，借鑒國(guó)外外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督及議會(huì)監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督與財(cái)政部門監(jiān)督的制度及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督在國(guó)家監(jiān)督體系中的地位作用，同時(shí)強(qiáng)化財(cái)政部門監(jiān)督在財(cái)政監(jiān)督體系中的地位作用等，是財(cái)政監(jiān)督甚至國(guó)家監(jiān)督未來(lái)需要解決的理論認(rèn)識(shí)、制度建設(shè)和業(yè)務(wù)工作問題。

（作者單位：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

[1]吳奇修.更好地發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督職能作用[J].財(cái)政監(jiān)督，2013，（05）.

[2]浙江省財(cái)政廳總預(yù)算局課題組.創(chuàng)新財(cái)政中期規(guī)劃編制完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制[J].預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2016，（09）.