●劉 曄

十八大以來我國央地事權(quán)與支出責(zé)任劃分：回顧、評價(jià)與展望

●劉 曄

十八大以來，特別是十八屆三中全會以來，在構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度進(jìn)程中，中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任改革被擺上重要地位，并經(jīng)歷了從“前期醞釀”到“正式提出”再到“規(guī)劃部署”的階段性變化。本文對此進(jìn)行回顧、評價(jià)與展望。

事權(quán) 支出責(zé)任 中央與地方

我國作為單一制政體下的市場經(jīng)濟(jì)大國，中央和地方財(cái)政關(guān)系始終是事關(guān)國家治理的全局性和戰(zhàn)略性問題。而在其中，中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任的劃分又處于基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)的地位。所謂 “事權(quán)”，是指“一級政府應(yīng)承擔(dān)的運(yùn)用財(cái)政資金提供基本公共服務(wù)的任務(wù)和職責(zé)”；所謂“支出責(zé)任”，是指“政府履行財(cái)政事權(quán)的支出義務(wù)和保障”。財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其對國家治理體系和治理能力的作用是通過各級政府的事權(quán)來體現(xiàn)的，事權(quán)則是通過各級政府的支出責(zé)任來履行的，而各級政府的財(cái)權(quán)和財(cái)力從根本上看是為政府履行事權(quán)和承擔(dān)支出責(zé)任服務(wù)的。因此，科學(xué)合理地劃分中央和地方政府間事權(quán)并構(gòu)建“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”是全面深化財(cái)政體制改革、實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。十八大以來，特別是十八屆三中全會以來，在構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的一系列財(cái)稅體制改革實(shí)踐中，中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任改革被擺上重要地位，本文擬對此進(jìn)行回顧、評價(jià)與展望。

一、回顧

十八大以來，在全面深化改革的總體戰(zhàn)略布局下，我國央地事權(quán)與支出責(zé)任改革經(jīng)歷了前期醞釀——正式提出——規(guī)劃部署的階段性變化，這是一個由粗到細(xì)、由模糊到清晰的逐步深入的過程。

（一）前期醞釀階段

2012年11月，黨的十八大報(bào)告在“全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革”一款中提出“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”。僅從這份報(bào)告看，此時(shí)尚未正式提出“中央和地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分”，更沒有構(gòu)建“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”的提法。更重要的是，此時(shí)還只是把中央的地方財(cái)政關(guān)系置于經(jīng)濟(jì)體制改革的目錄中，尚未提升到政治、經(jīng)濟(jì)和社會體制全面改革的國家治理層面的高度來認(rèn)識。但在同月20日，時(shí)任財(cái)政部部長謝旭人在對十八大報(bào)告中 “健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制”進(jìn)行解讀中首次提出 “合理界定中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任”，并認(rèn)為“事權(quán)和支出責(zé)任清晰是財(cái)力與事權(quán)相匹配的重要前提”?？梢?，“事權(quán)和支出責(zé)任劃分”問題此時(shí)雖還未進(jìn)入中央文件但已經(jīng)出現(xiàn)在當(dāng)時(shí)財(cái)政部領(lǐng)導(dǎo)的構(gòu)想中。因此可以認(rèn)為，這一階段央地間事權(quán)和支出責(zé)任劃分正處于正式提出前的前期醞釀階段。

（二）正式提出階段

2013年11月，黨的十八屆三中全會在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中不僅提出了“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重要論斷，而且將“建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”作為“構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度”三大任務(wù)之一。

為具體落實(shí)和細(xì)化黨的十八屆三中全會提出的“構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，2014年6月，中共中央政治局審議通過了 《深化財(cái)稅體制改革總體方案》。作為財(cái)稅改革綱領(lǐng)性指導(dǎo)性的總體框架，該方案明確提出三方面的改革重點(diǎn)任務(wù)，分別是改進(jìn)預(yù)算管理制度、深化稅收制度改革和調(diào)整中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系。而在“調(diào)整中央和地方關(guān)系”中，重點(diǎn)是“合理劃分各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”。方案還對適度加強(qiáng)中央事權(quán)和直接支出比重，減少委托事務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付機(jī)制將部分事權(quán)的支出責(zé)任委托地方承擔(dān)等方面提出了具體部署?？梢哉J(rèn)為，“中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任”問題至此已正式提出。

（三）規(guī)劃部署階段

在《深化財(cái)稅體制改革總體方案》發(fā)布之后，財(cái)政部及各地財(cái)政廳（局）圍繞中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分問題進(jìn)行了大量調(diào)研，這些調(diào)研既有全面性的，也涉及單項(xiàng)事權(quán)與支出責(zé)任的。 2015年11月，在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中，對“十三五”時(shí)期我國深化財(cái)稅體制改革作了總體規(guī)劃，其中要求“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任”；“調(diào)動各方面積極性，進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”。

為具體推進(jìn)和實(shí)施中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任的劃分，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，2016年8月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，不僅對央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任如何劃分提出了原則性的指導(dǎo)意見，如明確了“誰的財(cái)政事權(quán)誰承擔(dān)支出責(zé)任”、 “適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)”、 “減少并規(guī)范中央與地方共同的財(cái)政事權(quán)”等重要原則；而且還對中央事權(quán)（如國防、外交、國家安全等）、地方事權(quán)（如社會治安、市政交通、農(nóng)村公路、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等）、中央地方共同事權(quán)（教育、科研、社保等）作了明確劃分。在此基礎(chǔ)上，文件還為央地事權(quán)與支出責(zé)任改革的分步實(shí)施勾畫了具體的時(shí)間表和路線圖：2016年先從國防、國家安全等領(lǐng)域著手，2017—2018年深入到教育、醫(yī)療、環(huán)保、交通等領(lǐng)域，2019—2020年基本完成主要領(lǐng)域改革，形成央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。

目前，央地事權(quán)和支出改革實(shí)踐正沿著上述原則和路線圖循序漸進(jìn)地展開，并初步總結(jié)出了一些改革經(jīng)驗(yàn)。

二、評價(jià)

（一）央地事權(quán)與支出責(zé)任改革把握住了我國財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵點(diǎn)

從國家治理層面來看，對我國這樣一個單一制政體下發(fā)展中的市場經(jīng)濟(jì)大國而言，如何在制度上規(guī)范和協(xié)調(diào)中央與地方權(quán)力分配是事關(guān)全局的戰(zhàn)略性重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。在十八大之前，我國雖然認(rèn)識到中央和地方財(cái)政關(guān)系對于全局性改革的重要意義，也初步籠統(tǒng)地提出“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”、“財(cái)力與事權(quán)相匹配”等原則，但并未充分認(rèn)識到事權(quán)劃分先于財(cái)權(quán)劃分、支出責(zé)任確定先于財(cái)力安排的重要性，也未充分認(rèn)識到“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”是“實(shí)現(xiàn)財(cái)力和事權(quán)相匹配”的前提和基礎(chǔ)。1994年分稅制改革時(shí)，央地雙方在財(cái)權(quán)即稅種劃分上非常明確，而在事權(quán)方面只有一個籠統(tǒng)和初步的劃分，存在眾多模糊事權(quán)和不規(guī)范不明確之處。由于事權(quán)含糊不清，相應(yīng)的支出責(zé)任則很容易壓給下級政府。分稅制運(yùn)行二十幾年來，財(cái)權(quán)和財(cái)力向上集中，事權(quán)和支出責(zé)任則層層下壓，地方政府特別是縣鄉(xiāng)基層政府承擔(dān)了與其財(cái)力不對稱的支出責(zé)任。這些問題從根本上看在于各級政府事權(quán)沒有從源頭上得到明確規(guī)范的界定，以及事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)。

黨的十八大特別是十八屆三中全會以來，中央深刻認(rèn)識到事權(quán)劃分在央地財(cái)政關(guān)系中的基礎(chǔ)性地位，也充分認(rèn)識到事權(quán)與支出責(zé)任相一致的重要性，通過以合理劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任為基礎(chǔ)，切實(shí)把握住了我國財(cái)稅改革的關(guān)鍵點(diǎn)，從而標(biāo)志著我國在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化上邁出了重要步伐。

（二）央地事權(quán)與支出責(zé)任改革實(shí)踐還相對滯后

2013年11月黨的十八屆三中全會明確了現(xiàn)代財(cái)政制度構(gòu)建的三大改革重點(diǎn)：預(yù)算管理制度、稅收制度、事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。從稅制改革來看，黨的十八屆三中全會 《決定》中“完善稅制”涉及增值稅、消費(fèi)稅、個人所得稅、房產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境稅，目前增值稅、資源稅改革已完成，環(huán)境稅草案已提交人大審批、房產(chǎn)稅改革也已在走立法程序。再從預(yù)算制度改革來看，隨著2015年新《預(yù)算法》的實(shí)施，現(xiàn)代預(yù)算制度構(gòu)建已經(jīng)進(jìn)入實(shí)施操作階段。目前現(xiàn)代預(yù)算制度改革已經(jīng)深入到縣一級，黨的十八屆三中全會《決定》中所提到的“權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告”各地也都已經(jīng)在試編制中。因此與預(yù)算制度和稅收制度改革相比，目前央地事權(quán)與支出責(zé)任改革實(shí)踐還相對滯后，這幾年還一直處于調(diào)研和探索階段，隨著2016年8月國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》的發(fā)布，才有較明確的時(shí)間表和路線圖。

央地事權(quán)與支出責(zé)任改革實(shí)踐之所以相對滯后，一是由于涉及政府內(nèi)部的改革和權(quán)力的重新配置，因此改革具有相對的復(fù)雜性與困難性；二是由于我國市場、社會與政府職能邊界還不明確，而政府職能本身還處在動態(tài)變化之中，這必然使得政府間事權(quán)明確界定更為困難；三是事權(quán)劃分本身的復(fù)雜性。事權(quán)劃分不僅與一國歷史傳統(tǒng)、改革路徑、國家政體等諸多因素密切相關(guān)，而且許多事權(quán)難以清晰界定其受益范圍及權(quán)利歸屬，需要在實(shí)踐中作長期的探索。

（三）央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分仍需通過立法來予以規(guī)范

回顧十八大以來的改革實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，央地事權(quán)與支出責(zé)任改革從醞釀——提出——部署，每一步都是通過中央決議、國務(wù)院令和財(cái)政部文件的形式來予以推動的。從我國作為單一制大國的基本國情出發(fā)，確實(shí)應(yīng)以中央為主導(dǎo)做好頂層設(shè)計(jì)并分步實(shí)施，在改革初期更有必要通過中央政府的權(quán)威來予以統(tǒng)籌規(guī)劃和推進(jìn)改革。但從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，紅頭文件固然一時(shí)管用，但在長期中只有通過立法形式將政府間事權(quán)劃分納入法治化軌道，才使其具有相應(yīng)的規(guī)范性和穩(wěn)定性。

事實(shí)上，正是由于我國政府間事權(quán)法定程度不足。實(shí)踐中正如樓繼偉（2014）所指出的，政府間事權(quán)和支出責(zé)任的劃分、處理和變動多以紅頭文件形式來執(zhí)行，也容易導(dǎo)致事權(quán)頻繁上收下放。一些領(lǐng)域事權(quán)安排存在一定的偶然性和隨意性，增加了各級政府間博弈機(jī)會與談判成本，制度的可預(yù)期性、穩(wěn)定性不足。因此，從黨的十八屆三中全會《決定》中“完善立法、明確事權(quán)”的原則和十八屆四中全會決議中“推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化”的精神出發(fā)，當(dāng)我國“央地事權(quán)和支出責(zé)任”改革取得根本性進(jìn)展后，應(yīng)及時(shí)總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和改革成果，將其以明確化系統(tǒng)化的法律形式規(guī)范起來。

三、展望

（一）央地共同事權(quán)將是進(jìn)一步改革的難點(diǎn)和重點(diǎn)

不論從公共物品受益范圍理論出發(fā)，還是從各國實(shí)踐出發(fā)，國防、外交、國家安全等基本公共服務(wù)都?xì)w為中央事權(quán)；社會治安、市政交通、社區(qū)事務(wù)等受益范圍地域性強(qiáng)的基本公共服務(wù)都屬于地方事權(quán)，這些在國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）中也已明確規(guī)定，今后的改革總體上只是嚴(yán)格按照“支出責(zé)任和事權(quán)相一致”的原則，落實(shí)央地雙方各自的支出責(zé)任而已。改革真正的難點(diǎn)在于央地共同事權(quán)，在《指導(dǎo)意見》中，教育、科研、文化、社會保險(xiǎn)、跨省區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)、環(huán)保等確定為中央與地方共同事權(quán)。這些方面大部分是在區(qū)域間具有外部性、信息不對稱等特征，確實(shí)需要劃歸央地共同事權(quán)并共同承擔(dān)支出責(zé)任。但如果共同事權(quán)過多，權(quán)責(zé)不清，支出責(zé)任層層下移的問題就難以徹底解決。

（二）省以下政府間事權(quán)劃分將具有探索性和差異性

目前，國務(wù)院《指導(dǎo)意見》只是從央地關(guān)系出發(fā)，重點(diǎn)在于理清中央與地方事權(quán)的劃分、中央與地方支出責(zé)任的明確、適度加強(qiáng)中央事權(quán)與支出責(zé)任，而省以下各級政府間的事權(quán)、支出責(zé)任和財(cái)權(quán)財(cái)力劃分則由各省參照央地改革做法，各自進(jìn)行改革。顯然，鑒于我國幅員遼闊，發(fā)展不平衡，在東部沿海和中西部地區(qū)間甚至在同一省內(nèi)各地區(qū)間經(jīng)濟(jì)水平和社會發(fā)展都存在巨大差距，由此決定了不同地區(qū)居民對公共服務(wù)的不同需求和偏好，也決定了各個地方政府提供各類公共服務(wù)的財(cái)力差異，因此，各地區(qū)在省以下事權(quán)劃分和支出責(zé)任確定上必然有一定的自主性、探索性和差異性。

此外，地方各級政府間事權(quán)劃分和支出責(zé)任的明確還會帶有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性和艱巨性。因?yàn)樵诖饲埃h鄉(xiāng)基層財(cái)政困難就一直是我國財(cái)政體制中的一個突出矛盾。據(jù)筆者曾經(jīng)基于福建省的調(diào)研表明，從公共預(yù)算支出中各項(xiàng)目分政府層級的實(shí)際支出情況來看，雖然大部分事權(quán)是由各級政府共同承擔(dān)支出責(zé)任，但大部分支出項(xiàng)目的實(shí)際負(fù)擔(dān)級次在市縣級，其中縣這一級承擔(dān)了約百分五十的支出責(zé)任?？梢灶A(yù)見，省以下地方政府事權(quán)和支出責(zé)任的劃分也將構(gòu)成今后改革的一個難點(diǎn)。

（三）改革經(jīng)驗(yàn)成果將以立法形式明確予以規(guī)范

政府間“事權(quán)法定”既是國際一般經(jīng)驗(yàn)，也是我國十八屆三中全會和四中全會的既定方針。因此可以預(yù)見，隨著我國央地事權(quán)劃分改革的逐步深入，在基本框架得以明確的基礎(chǔ)上，必然將通過總結(jié)改革經(jīng)驗(yàn)，將改革成果上升為法律條文。

目前，我國現(xiàn)行法律體系對政府間事權(quán)和支出責(zé)任的規(guī)定還過于籠統(tǒng)，甚至存在一些空白和矛盾之處。從“事權(quán)法定”原則出發(fā)，今后我國立法改革可能包括這幾方面：一是可能從單行法層面入手，適時(shí)修訂相關(guān)法律如 “國防法”、“教育法”、“社會保險(xiǎn)法”等單項(xiàng)法律對涉及政府間事權(quán)和支出的規(guī)定，并補(bǔ)充其他單項(xiàng)事權(quán)的法律規(guī)定；二是在基本法層面，可能會制定“政府間財(cái)政關(guān)系法”這一基本法，具體規(guī)定事權(quán)與支出責(zé)任劃分的范圍、內(nèi)容及責(zé)權(quán)利關(guān)系等；三是將在憲法層面進(jìn)一步明確中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分，并盡可能體現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配的基本框架，從而奠定政府間財(cái)政關(guān)系的法律基礎(chǔ)，以形成政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分相對健全的法律體系。

（四）將與其他領(lǐng)域改革協(xié)調(diào)推進(jìn)

中央地方間事權(quán)和支出責(zé)任改革牽涉面廣、影響大，從微觀上看涉及各項(xiàng)公共服務(wù)領(lǐng)域如教育、醫(yī)療、社保等，從中觀上看也涉及政府與市場、政府與社會、中央與地方間職能的重新定位，從宏觀上看還涉及行政管理體制甚至政治體制改革問題。因此，這項(xiàng)改革顯然是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必然也必須要和其他領(lǐng)域改革協(xié)同推進(jìn)才能取得應(yīng)有的效果。

因此，正如國務(wù)院《指導(dǎo)意見》中所指出的，“要將財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革與加快推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域改革相結(jié)合，既通過相關(guān)領(lǐng)域改革為推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分創(chuàng)造條件，又將財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革體現(xiàn)和充實(shí)到各領(lǐng)域改革中，形成良性互動、協(xié)同推進(jìn)的局面”。

（作者單位：廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財(cái)政系）

[1]樓繼偉.推進(jìn)各級政府事權(quán)規(guī)范化法律化[J].中國財(cái)政，2014，(24).

[2]國務(wù)院.關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見[Z].2016-08-16.

[3]謝旭人.解讀十八大報(bào)告：完善公共財(cái)政體系[N].中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)，2012-11-20.

[4]楊志勇.現(xiàn)代財(cái)政制度探索：國家治理視角下的中國財(cái)稅改革[M].廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社。

[5]楊志勇.中央和地方事權(quán)劃分思路的轉(zhuǎn)變：歷史與比較的視角[J].財(cái)政研究，2016，(09).

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）