〔摘要〕 政府規(guī)劃是一項(xiàng)大規(guī)模的集體管理行動(dòng)。規(guī)劃要取得成效，其決策、編制、審批、實(shí)施、評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)都需要政府機(jī)構(gòu)各個(gè)環(huán)節(jié)的配合。評(píng)價(jià)這項(xiàng)大規(guī)模集體行動(dòng)的合理性和有效性是十分困難和復(fù)雜的認(rèn)知活動(dòng)。但是復(fù)雜問(wèn)題也有簡(jiǎn)單處理辦法。因?yàn)榈补芾硇袆?dòng)都有一個(gè)基本關(guān)系：目標(biāo)-手段關(guān)系。運(yùn)用目標(biāo)值與實(shí)際值的績(jī)效比較方法分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)施的七個(gè)五年規(guī)劃績(jī)效越來(lái)越好，“九五”規(guī)劃是一個(gè)分水嶺，前后期的規(guī)劃績(jī)效差別較大，但偏離系數(shù)也表明規(guī)劃績(jī)效還有待改進(jìn)，五年期規(guī)劃穩(wěn)重之中偏于保守。比較中國(guó)規(guī)劃與日本國(guó)民收入倍增計(jì)劃，總體上，中國(guó)的規(guī)劃績(jī)效比日本的規(guī)劃績(jī)效要好得多，而與規(guī)劃績(jī)效提高相關(guān)聯(lián)的是規(guī)劃理念。編制“十三五”規(guī)劃時(shí)提出了五大理念，即創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享，這五大發(fā)展理念既是對(duì)過(guò)去規(guī)劃中一些傳統(tǒng)理念的繼承，同時(shí)也包含著對(duì)傳統(tǒng)理念的突破和超越。五大理念集于一體發(fā)展而成一個(gè)系統(tǒng)化的邏輯概念體系，構(gòu)成針對(duì)新常態(tài)下中國(guó)未來(lái)發(fā)展新要求和新特點(diǎn)的戰(zhàn)略性指導(dǎo)方針，并且形成了一個(gè)開(kāi)放式的發(fā)展范式。

〔關(guān)鍵詞〕 中期規(guī)劃；規(guī)劃績(jī)效；規(guī)劃理念；規(guī)劃體系；規(guī)劃體制；規(guī)劃功能；“十三五”規(guī)劃

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕F211 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2017）01-0009-06

一、問(wèn)題的提出

自1952年開(kāi)始實(shí)行五年一期的計(jì)劃管理以來(lái)，到2016年正式實(shí)施最新一期五年規(guī)劃，我國(guó)已經(jīng)編制和實(shí)施了13個(gè)五年中期規(guī)劃。這種連續(xù)編制和實(shí)施中期規(guī)劃、時(shí)間長(zhǎng)達(dá)半個(gè)世紀(jì)以上的國(guó)家發(fā)展現(xiàn)象，世間罕見(jiàn)，而且期間跨越了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)兩種對(duì)立的運(yùn)行機(jī)制并延續(xù)至今，更是讓一部分人感覺(jué)匪夷所思。更為重要的是，這種周期性規(guī)劃管理將一個(gè)世界經(jīng)濟(jì)弱國(guó)帶入世界經(jīng)濟(jì)第二大國(guó)，也屬世間罕見(jiàn)，迄今只有前蘇聯(lián)等少數(shù)國(guó)家有此先例。然這些國(guó)家在短暫成功之后卻又失敗，唯有中國(guó)堅(jiān)持到了今天。

近年來(lái)，中國(guó)規(guī)劃管理成功現(xiàn)象已經(jīng)引發(fā)各方關(guān)注。2013年《開(kāi)放時(shí)代》第6期組織多位國(guó)內(nèi)外專(zhuān)家專(zhuān)門(mén)討論中國(guó)的規(guī)劃現(xiàn)象，形成了三種不同的觀點(diǎn)。一種是對(duì)中國(guó)規(guī)劃成功持充分肯定立場(chǎng)，認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前采用的規(guī)劃體系并非傳統(tǒng)計(jì)劃工具，而是在其基礎(chǔ)上進(jìn)行了創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型。五年計(jì)劃已從單純的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃轉(zhuǎn)型為公共事務(wù)治理規(guī)劃，涵蓋了經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行的主要領(lǐng)域，并認(rèn)為這種機(jī)制更加適應(yīng)以社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為核心的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行模式。〔1〕另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，規(guī)劃在中國(guó)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出一個(gè)政策文本或一個(gè)封閉的政策過(guò)程，是中央和地方多層次、多主體之間通過(guò)各種互動(dòng)模式，不斷協(xié)商、起草、試驗(yàn)、評(píng)估、調(diào)整政策的循環(huán)過(guò)程。通過(guò)規(guī)劃?rùn)C(jī)制能夠引導(dǎo)或干預(yù)經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)，塑造或制約各級(jí)政府的行為。規(guī)劃依附行政層級(jí)體系運(yùn)行，但決定其效率的是黨的干部考核制度，這個(gè)特點(diǎn)使得中國(guó)與其他東亞開(kāi)發(fā)型國(guó)家有了本質(zhì)區(qū)別?！?〕與肯定性意見(jiàn)相反的觀點(diǎn)則認(rèn)為，要想理解規(guī)劃的過(guò)程，就必須明確它的目標(biāo)、手段，以及參與其中的政府機(jī)構(gòu)，即這些規(guī)劃是否提高了中國(guó)整體經(jīng)濟(jì)的靈活性和高度？是否有助于其走向理想的發(fā)展道路？〔3〕同時(shí)也對(duì)中國(guó)規(guī)劃管理本身起到的作用提出了各種質(zhì)疑。

毫無(wú)疑問(wèn)，政府規(guī)劃在當(dāng)前中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中客觀存在并發(fā)揮著作用。一些人據(jù)此認(rèn)為，中國(guó)實(shí)行的還是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。這種說(shuō)法是不符合事實(shí)的。如果站在客觀立場(chǎng)上，改革前后的國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)發(fā)生了巨大變化。首先，中國(guó)政府規(guī)劃管理的運(yùn)行機(jī)制和管理制度發(fā)生了變化，對(duì)此已有學(xué)者做了專(zhuān)門(mén)的研究?！?〕其次，規(guī)劃的具體方式和方法也發(fā)生了許多實(shí)質(zhì)性變化，而不僅僅是提法的改變，比如計(jì)劃改稱(chēng)規(guī)劃。然而改革之后的政府規(guī)劃作用究竟是積極的還是消極的，關(guān)鍵在于其規(guī)劃績(jī)效。如果變化之后規(guī)劃績(jī)效沒(méi)有得到改進(jìn)，則這種變化的合理性和有效性值得懷疑。

政府規(guī)劃如同其他政府行為一樣，是一項(xiàng)大規(guī)模的集體管理行動(dòng)。規(guī)劃要取得成效，從決策、編制、審批、實(shí)施、評(píng)估等各個(gè)環(huán)節(jié)都需要政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織及個(gè)人等方面的廣泛配合。因此實(shí)際上評(píng)價(jià)這項(xiàng)大規(guī)模集體行動(dòng)的合理性和有效性是十分困難和復(fù)雜的認(rèn)知活動(dòng)。正如人們已經(jīng)看到的，成功的規(guī)劃管理是一個(gè)系統(tǒng)性的體系活動(dòng)，同時(shí)也需要外界條件的具備和相關(guān)因素的配合。因此要完整地評(píng)價(jià)規(guī)劃績(jī)效幾乎需要將所有的規(guī)劃環(huán)節(jié)、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃因素和規(guī)劃條件納入分析評(píng)價(jià)框架中，這是一項(xiàng)巨大的分析評(píng)價(jià)工程。但是復(fù)雜問(wèn)題也有簡(jiǎn)單處理辦法。因?yàn)榈补芾硇袆?dòng)都有一個(gè)基本關(guān)系：目標(biāo)-手段關(guān)系。任何一項(xiàng)管理行動(dòng)都是調(diào)動(dòng)一切資源沖著目標(biāo)而來(lái)的，盡量采用各種手段達(dá)到目標(biāo)便是管理的核心任務(wù)。手段以及運(yùn)作機(jī)制都是為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)提出和使用的；在特定情況下，為達(dá)到目標(biāo)可以不擇手段，盡管這會(huì)引發(fā)對(duì)手段使用的價(jià)值判斷，但是目標(biāo)的達(dá)成無(wú)疑是最核心和最現(xiàn)實(shí)的需求。按照此邏輯，我們可以簡(jiǎn)化對(duì)政府規(guī)劃的績(jī)效評(píng)價(jià)，將政府規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況作為分析規(guī)劃績(jī)效的第一步工作。

進(jìn)行規(guī)劃績(jī)效評(píng)價(jià)首先需要界定規(guī)劃績(jī)效的內(nèi)涵與外延。績(jī)效一詞源自管理績(jī)效，一般包含兩層含義。其一，管理行為完成情況，其二，管理行為效率大小。筆者曾經(jīng)就政府管理績(jī)效做過(guò)分析?！?〕以政府規(guī)劃行為而言，如果是第一種績(jī)效，就是看政府規(guī)劃的完成情況，即規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況。如果是第二種績(jī)效，就是看規(guī)劃的投入產(chǎn)出比率，即政府為完成規(guī)劃任務(wù)而投入的資源與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之間的匹配是否經(jīng)濟(jì)合理。分析第一種績(jī)效比較簡(jiǎn)單，可以直接將規(guī)劃目標(biāo)值與實(shí)際完成值進(jìn)行比對(duì)，從實(shí)際值與目標(biāo)值的偏離程度確認(rèn)規(guī)劃的有效性。分析第二種績(jī)效，在政府信息不完全公開(kāi)條件下有極大難度，因?yàn)闊o(wú)法精確地知道政府究竟為實(shí)現(xiàn)規(guī)劃任務(wù)投入了多少人力、物力和財(cái)力，而且即使確認(rèn)了這些資源，由于規(guī)劃實(shí)施涉及社會(huì)及市場(chǎng)的配合程度，依然難以斷定其中政府的付出究竟產(chǎn)生了多大作用。因而本文主要討論第一種績(jī)效，將第二種績(jī)效討論留給感興趣的研究者去研究。

二、評(píng)價(jià)方法和指標(biāo)

就規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)狀況而言，可以用實(shí)現(xiàn)值與目標(biāo)值的比較說(shuō)明。一般而言，由于規(guī)劃期的不確定性因素很多，實(shí)際值不大可能百分之百地符合目標(biāo)值，總會(huì)在一定程度上偏離。但是，利用實(shí)現(xiàn)值與目標(biāo)值的偏離程度依然具有判斷規(guī)劃績(jī)效的合理性。因?yàn)椋浩湟?，從政府?guī)劃的主觀原因角度看，實(shí)際值過(guò)度偏離目標(biāo)值，包括大大超過(guò)或低于目標(biāo)值，均意味著規(guī)劃之初的預(yù)測(cè)、決策和實(shí)施存在著一系列不夠嚴(yán)謹(jǐn)縝密之處，且偏離程度越大，表明政府規(guī)劃績(jī)效越不理想。其二，從政府規(guī)劃的客觀原因角度看，因?yàn)椴豢煽咕艿耐獠恳蛩貙?dǎo)致實(shí)際值偏離目標(biāo)值，會(huì)在一定程度上減輕政府規(guī)劃績(jī)效不佳的道德風(fēng)險(xiǎn)。但是真正有效的規(guī)劃管理應(yīng)該包含對(duì)突發(fā)事件和萬(wàn)一情況發(fā)生的預(yù)估以及對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)機(jī)制在內(nèi)。尤其是在中長(zhǎng)期規(guī)劃管理工作中，需要增加對(duì)規(guī)劃的中期評(píng)估和階段性調(diào)整，以及對(duì)規(guī)劃之初的目標(biāo)值加以動(dòng)態(tài)修訂等內(nèi)容。以日本20世紀(jì)60年代的國(guó)民收入倍增計(jì)劃成功案例為證，規(guī)劃之初設(shè)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率前三年的目標(biāo)值為9%，10年平均增速為72%。但在這10年中日本政府更換了三屆，國(guó)民收入倍增規(guī)劃也并非一成不變地被動(dòng)實(shí)施，而是連續(xù)修改動(dòng)態(tài)調(diào)整，新計(jì)劃取代舊計(jì)劃，十年規(guī)劃成為“滾動(dòng)計(jì)劃”，最終使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的實(shí)際值達(dá)到116%。〔6〕因此，實(shí)際值與目標(biāo)值的偏離程度也包含著政府規(guī)劃任務(wù)的自我調(diào)整和自我評(píng)價(jià)。

還有一點(diǎn)需要指出，政府規(guī)劃目標(biāo)值是一個(gè)指標(biāo)集合體。各個(gè)單項(xiàng)目標(biāo)的指標(biāo)之間形成關(guān)聯(lián)和依存關(guān)系，政府追求的目標(biāo)也是多目標(biāo)值的整體實(shí)現(xiàn)。因此一個(gè)單獨(dú)的規(guī)劃目標(biāo)值與實(shí)際值的偏離并不能完整地表現(xiàn)出規(guī)劃績(jī)效，只有將眾多單項(xiàng)規(guī)劃目標(biāo)值與實(shí)際值的偏離程度進(jìn)行綜合考慮，并在確認(rèn)這些目標(biāo)值與實(shí)際值的總體偏離程度之后，才能最終確認(rèn)規(guī)劃的績(jī)效?？傊虚L(zhǎng)期規(guī)劃績(jī)效一定是一個(gè)綜合績(jī)效。

基于以上討論，下面給出確定規(guī)劃績(jī)效的基本方法：

（一）規(guī)劃期初目標(biāo)值與規(guī)劃期末實(shí)際值的偏離程度（A）

設(shè)：目標(biāo)值=G，實(shí)際值=S，偏離程度=A，i=各規(guī)劃期目標(biāo)值。公式為：

Ai=（Si-Gi）/Gi

該公式的經(jīng)濟(jì)含義在于：以0為軸，實(shí)際值偏離目標(biāo)值的結(jié)果數(shù)據(jù)可能分布于兩端。其中，A=0即為完成規(guī)劃目標(biāo)，A<0即為未達(dá)成規(guī)劃目標(biāo)，A>0即為超額完成規(guī)劃目標(biāo)。正如前面討論過(guò)的，我們不能設(shè)定超額完成規(guī)劃越多越好，或完不成規(guī)劃目標(biāo)越少越壞。因?yàn)?，無(wú)論大幅度超額完成規(guī)劃目標(biāo)值還是大幅度完不成規(guī)劃目標(biāo)值，均會(huì)暴露以下三個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題：其一，規(guī)劃目標(biāo)值選擇過(guò)于保守，或者過(guò)于激進(jìn)；其二，對(duì)于規(guī)劃實(shí)施的未來(lái)?xiàng)l件嚴(yán)重低估，或者嚴(yán)重高估；其三，單一規(guī)劃目標(biāo)值的超額完成或完不成，將會(huì)引發(fā)與此相關(guān)聯(lián)的其他目標(biāo)值及其任務(wù)關(guān)系嚴(yán)重緊張乃至對(duì)立。因此，恰當(dāng)而合理的要求是A值盡量趨向于0，而不是相反。

（二）規(guī)劃目標(biāo)值與實(shí)際值的離散程度（B）

通過(guò)求解偏離程度A的標(biāo)準(zhǔn)差，直接可得離散程度值B。設(shè)：Ai=各指標(biāo)偏離程度，A=各指標(biāo)的偏離程度平均值，j=各個(gè)規(guī)劃期的指標(biāo)數(shù)量。公式為：

B=n∑nj=1（Ai-A）2/n-1

其經(jīng)濟(jì)含義是：在五年期中，各規(guī)劃目標(biāo)值/實(shí)際值偏差程度的平均分布離散情況。值越小，說(shuō)明總體上偏離差距越?。恢翟酱?，說(shuō)明總體上偏離差距越大。通過(guò)這個(gè)數(shù)據(jù)可以看到規(guī)劃期指標(biāo)體系中各項(xiàng)指標(biāo)完成的總體情況。

（三）偏離系數(shù)（R）

將各個(gè)規(guī)劃期的標(biāo)準(zhǔn)差值與偏離平均值相比可得偏離系數(shù)。由于我們假設(shè)目標(biāo)值與實(shí)際值的差距值A(chǔ)越小以致趨近于0，代表規(guī)劃績(jī)效越有效，按照通常的離散系數(shù)計(jì)算方法即R=B/A，會(huì)因A=0而致R無(wú)解，也意味著會(huì)出現(xiàn)偏離程度越小離散系數(shù)越大的可能。為避免此種情況，將公式顛倒成：R=A/B，可以得到合理的解釋。通過(guò)計(jì)算偏離系數(shù)，能夠從總體上綜合顯示規(guī)劃目標(biāo)值與實(shí)際值的偏離狀況。

評(píng)價(jià)規(guī)劃績(jī)效所使用的指標(biāo)是改革開(kāi)放以來(lái)已經(jīng)完成的七個(gè)五年規(guī)劃的計(jì)劃目標(biāo)值和統(tǒng)計(jì)指標(biāo)。沒(méi)有選擇改革開(kāi)放前各五年規(guī)劃做分析，是因?yàn)橹暗闹笜?biāo)信息披露不充分，并且各個(gè)規(guī)劃由于受到客觀環(huán)境變化的沖擊沒(méi)有得以正常實(shí)施，尤其是1960-1970年代期間的規(guī)劃。比如“二五”規(guī)劃受到“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)的影響；“三五”規(guī)劃受到國(guó)民經(jīng)濟(jì)調(diào)整的影響；“四五”規(guī)劃和“五五”規(guī)劃受到“文革”運(yùn)動(dòng)的嚴(yán)重干擾等。除“一五”規(guī)劃外，各個(gè)規(guī)劃都沒(méi)有按部就班地實(shí)施，只有從“六五”規(guī)劃開(kāi)始，中國(guó)規(guī)劃管理才得以步入正常軌道，其規(guī)劃管理的規(guī)范性和公開(kāi)性不斷強(qiáng)化。比起“六五”規(guī)劃之前的其他五年規(guī)劃各期，其后各個(gè)時(shí)期的規(guī)劃信息公開(kāi)披露程度顯著提高。特別是從進(jìn)入21世紀(jì)之后的“十五”規(guī)劃期開(kāi)始，正式公布的五年規(guī)劃文本都附上了五年規(guī)劃的主要指標(biāo)，這就為評(píng)估規(guī)劃有效性帶來(lái)了權(quán)威依據(jù)。而在此之前，從“六五”規(guī)劃到“九五”規(guī)劃，由于規(guī)劃指標(biāo)沒(méi)有全面公開(kāi)披露，只能從相關(guān)年份的“兩會(huì)”政府工作報(bào)告、國(guó)家規(guī)劃部門(mén)的規(guī)劃完成報(bào)告和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)公報(bào)等公開(kāi)文件中尋找相關(guān)指標(biāo)的蛛絲馬跡，這在一定程度上也影響了對(duì)此四個(gè)五年規(guī)劃期績(jī)效的完整評(píng)價(jià)。

總體而言，我國(guó)規(guī)劃體系是一個(gè)嚴(yán)密的體系，其中按照時(shí)間區(qū)分還有年度計(jì)劃做支撐，按理應(yīng)該將年度計(jì)劃實(shí)施情況列入評(píng)估范圍，但是本文做評(píng)估不涉及年度計(jì)劃有如下考慮：首先，年度計(jì)劃的中長(zhǎng)期功能不夠充分。通常我國(guó)五年一期的規(guī)劃依賴(lài)于年度計(jì)劃的落實(shí)，尤其在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期特別重視年度計(jì)劃的編制與落實(shí)，但是轉(zhuǎn)向?qū)嵤┥鐣?huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以后，由于微觀層面的活動(dòng)決策權(quán)逐步交給市場(chǎng)主體，計(jì)劃的資源分配功能大大壓縮，這就使得中期規(guī)劃功能上升，年度計(jì)劃功能的意義逐步降低。一般而言，五年規(guī)劃已經(jīng)明確了的任務(wù)，到了年度計(jì)劃只是督促和落實(shí)的問(wèn)題。其次，年度計(jì)劃改變重大決策的幾率很小。因?yàn)榍坝形迥暌?guī)劃預(yù)先做了規(guī)定，后有一年一度年末中共中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議確定來(lái)年經(jīng)濟(jì)工作基調(diào)，所以年度計(jì)劃實(shí)際上變成了一個(gè)短期調(diào)控工具，與財(cái)政政策和貨幣政策等調(diào)控工具的功能差不多。最后，年度計(jì)劃所產(chǎn)生的規(guī)劃效應(yīng)在一年時(shí)間內(nèi)很難見(jiàn)效，往往需要一年之后才能顯效。因此將短期計(jì)劃目標(biāo)值與短期實(shí)際完成值做比較缺乏足夠的有效可比性。

三、分析結(jié)論

經(jīng)過(guò)相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算的結(jié)果見(jiàn)圖表1。（基礎(chǔ)數(shù)據(jù)附表，略。）

根據(jù)計(jì)算結(jié)果以及圖形所示，有如下結(jié)論：

第一，我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)施的七個(gè)五年規(guī)劃績(jī)效越來(lái)越好。目標(biāo)/實(shí)際偏離程度，從“六五”規(guī)劃期（07899）降低到“十二五”規(guī)劃期（00535），偏離程度呈現(xiàn)下降趨勢(shì)；目標(biāo)/實(shí)際離散程度，從“六五”規(guī)劃期（06188）下降到“十二五”規(guī)劃期（01848），離散程度也是明顯得到改善的；偏離系數(shù)從12765降低到02896。這基本上證明了我國(guó)規(guī)劃管理績(jī)效越來(lái)越好，規(guī)劃管理越來(lái)越成效顯著。

第二，“九五”規(guī)劃是一個(gè)分水嶺。將七個(gè)規(guī)劃期分開(kāi)分析，“九五”規(guī)劃期之前規(guī)劃目標(biāo)/實(shí)際偏離和離散程度總體處于較高水平；“九五”規(guī)劃期之后，規(guī)劃目標(biāo)/實(shí)際偏離和離散程度總體處于較低水平，這說(shuō)明前后期的規(guī)劃績(jī)效差別較大?！熬盼濉币?guī)劃期是我國(guó)自1992年正式確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的第一個(gè)規(guī)劃期，是按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求和規(guī)律編制的第一個(gè)中期規(guī)劃。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府規(guī)劃的若干特性，政府規(guī)劃是戰(zhàn)略性、宏觀性、政策性和預(yù)測(cè)性的。此前此后，我國(guó)對(duì)政府規(guī)劃體系和規(guī)劃體制做了一系列改革，這些改革取得了相應(yīng)的成效，結(jié)果是，市場(chǎng)體制的推行并沒(méi)有降低規(guī)劃功能，反而提升了規(guī)劃功能，使規(guī)劃績(jī)效越來(lái)越好?！熬盼濉币?guī)劃提出實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變的任務(wù)，即經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變和增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，經(jīng)濟(jì)體制之一的規(guī)劃體制轉(zhuǎn)變是有效的，也是成功的。

第三，偏離系數(shù)表明規(guī)劃的績(jī)效尚有待改進(jìn)。偏離系數(shù)從“六五”規(guī)劃期的高點(diǎn)（12765）跌落到“十二五”規(guī)劃期的較低點(diǎn)（02896）是一個(gè)進(jìn)步，但是期間有反復(fù)，而且“十五”規(guī)劃和“十一五”規(guī)劃的偏離系數(shù)與“八五”規(guī)劃接近。這提示我們規(guī)劃績(jī)效的穩(wěn)定性還不扎實(shí)，存在反彈。持續(xù)改進(jìn)中期規(guī)劃工作任重道遠(yuǎn)。

第四，五年期規(guī)劃穩(wěn)重之中偏于保守。所有的計(jì)算數(shù)據(jù)均為正值，沒(méi)有出現(xiàn)負(fù)值，說(shuō)明各個(gè)時(shí)期的規(guī)劃目標(biāo)總體上是超額完成的。盡管也有個(gè)別指標(biāo)沒(méi)有完成，甚或不排除有個(gè)別數(shù)據(jù)虛報(bào)完成情況，但是總體計(jì)算是完成了的。正如前面指出的，大幅度的超額完成任務(wù)未必是越多越好。這實(shí)際上說(shuō)明政府規(guī)劃偏向保守，進(jìn)取和冒險(xiǎn)精神稍微欠缺。當(dāng)然與激進(jìn)或冒進(jìn)的政府規(guī)劃相比，偏保守偏穩(wěn)重的政府規(guī)劃可能更為可取。這對(duì)于經(jīng)不起折騰的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言是一件好事。

如果將我國(guó)規(guī)劃績(jī)效與日本在20世紀(jì)60年代的國(guó)民收入倍增規(guī)劃績(jī)效做一對(duì)比，會(huì)加深對(duì)我國(guó)規(guī)劃績(jī)效的認(rèn)識(shí)。眾所周知，日本在20世紀(jì)60年代取得了令世人矚目的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而這個(gè)經(jīng)濟(jì)奇跡的推手就是國(guó)民收入倍增計(jì)劃。推行這個(gè)計(jì)劃的結(jié)果是10年間經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)率達(dá)到116%，人均國(guó)民生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)104%，規(guī)劃任務(wù)大大超額完成?！?〕但根據(jù)數(shù)據(jù)顯示（見(jiàn)表1），我國(guó)規(guī)劃績(jī)效在有些方面要好于日本。就偏離程度看，中國(guó)七個(gè)五年規(guī)劃的平均數(shù)為03662，低于日本倍增計(jì)劃的04906。進(jìn)一步而言，中國(guó)在“十五”到“十二五”期間真正實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，但這個(gè)時(shí)期的偏離程度卻大大低于日本經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期；在偏離系數(shù)方面，日本的偏離系數(shù)高出中國(guó)1倍多。這些均反映出中國(guó)的中期規(guī)劃績(jī)效比日本的中長(zhǎng)期規(guī)劃績(jī)效要好得多。當(dāng)然就離散程度看，中國(guó)七個(gè)五年規(guī)劃平均數(shù)為05751，高于日本倍增計(jì)劃的03866，似乎不是很好，原因可能是可查的日本數(shù)據(jù)比中國(guó)的數(shù)據(jù)少進(jìn)而影響了計(jì)算結(jié)果。但仔細(xì)分析，中國(guó)“七五”和“八五”兩個(gè)時(shí)期的離散程度過(guò)高可能也影響了計(jì)算結(jié)果。如果仍然以中國(guó)高速增長(zhǎng)的“十五”至“十二五”數(shù)據(jù)與日本10年國(guó)民收入倍增計(jì)劃數(shù)據(jù)相比，中國(guó)績(jī)效數(shù)據(jù)明顯要低很多。概而言之，中國(guó)中期規(guī)劃績(jī)效比經(jīng)典的發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)劃績(jī)效要好許多。

四、規(guī)劃理念的轉(zhuǎn)變

熟悉傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的人都知道，制定政府規(guī)劃一般要依循若干個(gè)基本原則或要求，這些原則和要求有的表述為速度、比例、結(jié)構(gòu)、效益相結(jié)合，有的表述為統(tǒng)籌兼顧、瞻前顧后、留有余地、重點(diǎn)與一般相結(jié)合。當(dāng)時(shí)并沒(méi)有一種理念的說(shuō)法（李震中，1983）〔8〕，但是長(zhǎng)期貫徹這些基本原則和要求，自然而然地形成了一種持之以恒的規(guī)劃觀念。這套規(guī)劃觀念因?yàn)橛欣碚摰闹?，因而上升為有理論依?jù)的觀念。所謂理念，簡(jiǎn)單而言，就是有一套理論為依據(jù)的基本觀念。

從“十一五”規(guī)劃開(kāi)始，我國(guó)規(guī)劃工作開(kāi)始有了一個(gè)新的提法，就是以科學(xué)發(fā)展觀作為規(guī)劃工作的總體理念。通常，科學(xué)發(fā)展觀用三句話(huà)表述：以人為本、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，可持續(xù)發(fā)展?？茖W(xué)發(fā)展觀的提出，無(wú)疑將國(guó)家規(guī)劃視野提高了，規(guī)劃工作不再拘泥于具體的速度、比例、效益等技術(shù)層面的考慮，而是站在戰(zhàn)略高度謀劃未來(lái)發(fā)展。但是這三句話(huà)較為籠統(tǒng)且會(huì)產(chǎn)生一定歧義，所以作為清晰的發(fā)展規(guī)劃理念尚需進(jìn)一步概括提煉。

2015年10月在中共中央十八屆五中全會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記就制定“十三五”規(guī)劃綱要的建議中首次提出規(guī)劃發(fā)展理念作了清晰解釋?zhuān)骸懊鎸?duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新趨勢(shì)新機(jī)遇和新矛盾新挑戰(zhàn)，謀劃‘十三五時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，必須確立新的發(fā)展理念，用新的發(fā)展理念引領(lǐng)發(fā)展行動(dòng)。古人說(shuō)：理者，物之固然，事之所以然也。發(fā)展理念是發(fā)展行動(dòng)的先導(dǎo)，是管全局、管根本、管方向、管長(zhǎng)遠(yuǎn)的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)。發(fā)展理念搞對(duì)了，目標(biāo)任務(wù)就好定了，政策舉措也就跟著好定了。為此，建議稿提出了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，并以這五大發(fā)展理念為主線(xiàn)對(duì)建議稿進(jìn)行謀篇布局。這五大發(fā)展理念是“十三五”乃至更長(zhǎng)時(shí)期我國(guó)的發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)的集中體現(xiàn)，也是改革開(kāi)放30多年來(lái)我國(guó)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的集中體現(xiàn)，反映出我們黨對(duì)我國(guó)發(fā)展規(guī)律的新認(rèn)識(shí)?！贝撕蟛痪茫诋?dāng)年11月舉行的中共中央政治局學(xué)習(xí)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記再一次將五大發(fā)展理念上升到理論成果的高度，將五大發(fā)展理念列入了當(dāng)代中國(guó)馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)重要理論成果之一，指出這些成果不僅有力指導(dǎo)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐，而且開(kāi)拓了馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)新境界。

作為國(guó)家戰(zhàn)略層面的五大理念，如果單獨(dú)挑出來(lái)看其實(shí)早已產(chǎn)生，比如創(chuàng)新理念，在提出建立創(chuàng)新型國(guó)家時(shí)就已經(jīng)正式提出；協(xié)調(diào)理念，早在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期就以綜合平衡思想體現(xiàn)出來(lái)；綠色理念，源自國(guó)際社會(huì)1990年代流行開(kāi)的可持續(xù)發(fā)展理念；開(kāi)放理念，從上世紀(jì)80年代改革開(kāi)放伊始就已經(jīng)樹(shù)立起來(lái)；共享理念提出的時(shí)間較晚，但是在鄧小平提出的先富與共富關(guān)系中已有所包含。總之，如果就五大理念中的每一個(gè)理念而言都并不陌生，早已有所提及，但是將這五個(gè)理念集合在一起，賦予如此高的理論地位，應(yīng)當(dāng)說(shuō)另有深意。

首先，將五大理念集于一體發(fā)展而成一個(gè)系統(tǒng)化的邏輯概念體系，這個(gè)理念體系包含了對(duì)發(fā)展動(dòng)力、發(fā)展?fàn)顟B(tài)、發(fā)展質(zhì)量、發(fā)展視野、發(fā)展目的的說(shuō)明。創(chuàng)新理念解決發(fā)展動(dòng)力問(wèn)題，提出用新的發(fā)展要素如“大眾創(chuàng)業(yè)萬(wàn)眾創(chuàng)新”做動(dòng)力促進(jìn)未來(lái)發(fā)展；協(xié)調(diào)理念追求和諧的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，這種狀態(tài)環(huán)繞社會(huì)，而非單向的；綠色理念是首次用顏色概括發(fā)展質(zhì)量；開(kāi)放理念是對(duì)發(fā)展視野的表達(dá)，在復(fù)雜世界中發(fā)展難以獨(dú)善其身，唯有開(kāi)放才能獲得繼續(xù)發(fā)展的機(jī)會(huì)；共享理念表達(dá)了發(fā)展的目的?？傊l(fā)展的動(dòng)力——?jiǎng)?chuàng)新，發(fā)展的狀態(tài)——協(xié)調(diào)，發(fā)展的質(zhì)量——綠色，發(fā)展的視野——開(kāi)放，發(fā)展的目的——共享，五個(gè)理念合起來(lái)構(gòu)成一個(gè)系統(tǒng)化的理念體系。這是對(duì)以前發(fā)展規(guī)劃原則、發(fā)展要求等重大戰(zhàn)略思想和觀念的一次創(chuàng)新和突破。

其次，五大理念是針對(duì)新常態(tài)下中國(guó)未來(lái)發(fā)展新要求和新特點(diǎn)所提出來(lái)的戰(zhàn)略性指導(dǎo)方針。五大理念是因應(yīng)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個(gè)不同于以往的狀態(tài)而提出的，這種狀態(tài)被解釋為新常態(tài)。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)中，發(fā)展的方式及內(nèi)容都發(fā)生了大的改變，因此新的發(fā)展理念體系應(yīng)運(yùn)而生。強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新做發(fā)展動(dòng)力，是因?yàn)橐仳?qū)動(dòng)、外需拉動(dòng)等傳統(tǒng)動(dòng)力已經(jīng)不足，只有依靠技術(shù)、體制、理論的原始創(chuàng)新、組合創(chuàng)新和引進(jìn)吸收再創(chuàng)新，推進(jìn)供應(yīng)側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，才能繼續(xù)保持和增強(qiáng)發(fā)展后勁；強(qiáng)調(diào)發(fā)展?fàn)顟B(tài)的協(xié)調(diào)，是因?yàn)檫M(jìn)入新常態(tài)后社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系越來(lái)越復(fù)雜，潛在壓力和沖突越來(lái)越大，發(fā)展不能繼續(xù)孤軍奮進(jìn)，非均衡增長(zhǎng)，而必須保持各個(gè)方面比例關(guān)系的協(xié)調(diào)和平衡；強(qiáng)調(diào)綠色的發(fā)展質(zhì)量，是因?yàn)榘l(fā)展不能再繼續(xù)傷害自然生態(tài)，污染環(huán)境，走先污染后治理的老路，而必須走低碳、循環(huán)、環(huán)保、節(jié)能的可持續(xù)發(fā)展之路；強(qiáng)調(diào)發(fā)展的開(kāi)放視野，是尋求更高層次的對(duì)外開(kāi)放和爭(zhēng)取國(guó)際社會(huì)中的中國(guó)話(huà)語(yǔ)權(quán)，如果說(shuō)以前的開(kāi)放多是依照國(guó)際社會(huì)已經(jīng)形成的游戲規(guī)則單邊推進(jìn)的，那么隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)成為世界上舉足輕重的力量，更高水平的開(kāi)放和獲得重要的話(huà)語(yǔ)權(quán)是并行不悖的；強(qiáng)調(diào)共享的發(fā)展目的，既堅(jiān)持了社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本目的要求又體現(xiàn)了先富之后追求共富的理想信念。歸根結(jié)底，社會(huì)主義制度下發(fā)展經(jīng)濟(jì)是為了更好地滿(mǎn)足人民群眾持續(xù)增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需求，讓人民群眾從國(guó)家發(fā)展和改革之中不斷體驗(yàn)獲得感。所有這些，都是我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)之后所面臨的和需要做的事情。五大理念絕非空泛的理論說(shuō)教，而是有實(shí)實(shí)在在的現(xiàn)場(chǎng)感和問(wèn)題導(dǎo)向的。

再次，五大理念體系已經(jīng)形成一個(gè)開(kāi)放式發(fā)展范式。一般而言，范式是指一個(gè)具有基本內(nèi)核的邏輯概念體系。發(fā)展范式也就是以發(fā)展為內(nèi)核的邏輯概念體系。所謂的開(kāi)放式范式，就是這個(gè)范式在保存內(nèi)核概念基礎(chǔ)上不斷與時(shí)俱進(jìn)，拒絕自我封閉，采取海納百川的態(tài)度，不斷充實(shí)范式內(nèi)容。從這個(gè)角度理解，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)的發(fā)展理念體系是一個(gè)不斷發(fā)展、不斷升級(jí)的開(kāi)放式發(fā)展范式。這個(gè)開(kāi)放的發(fā)展范式遵循了認(rèn)識(shí)客觀事物的基本規(guī)律，體現(xiàn)了勇于探索與善于總結(jié)的實(shí)踐精神。改革開(kāi)放之初，以鄧小平為首的黨中央提出了一個(gè)中心兩個(gè)基本點(diǎn)的路線(xiàn)，強(qiáng)調(diào)發(fā)展才是硬道理，兩手都需要硬的理念，這是解決為什么發(fā)展的問(wèn)題。進(jìn)入21世紀(jì)后，以胡錦濤為首的黨中央提出科學(xué)發(fā)展觀，強(qiáng)調(diào)以人為本、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，這是解決如何發(fā)展的問(wèn)題?，F(xiàn)在，以習(xí)近平為首的黨中央提出五大理念，這是解決在新的發(fā)展階段（新常態(tài)）下如何繼續(xù)發(fā)展的問(wèn)題?？偨Y(jié)起來(lái)，后者理念既是對(duì)前者理念的繼承和呼應(yīng)，同時(shí)也包含了新的考慮和創(chuàng)見(jiàn)。這種由一代代領(lǐng)導(dǎo)人傳遞下去且不斷更新的發(fā)展范式，不是任何一個(gè)發(fā)展理論所能夠預(yù)設(shè)的，也不是任何一個(gè)頻繁的政黨輪替的政治體系都能夠產(chǎn)生的。中國(guó)的這個(gè)發(fā)展范式很難在世界范圍內(nèi)復(fù)制，但是卻可以在中國(guó)存在并長(zhǎng)期發(fā)展下去。中國(guó)人民和中國(guó)社會(huì)將從中獲益。進(jìn)一步的，所謂中國(guó)特色的發(fā)展模式，其獨(dú)特性之一，就是這個(gè)發(fā)展范式的本身演化過(guò)程。

規(guī)劃理念從根本上解決了規(guī)劃績(jī)效問(wèn)題。因?yàn)橐?guī)劃編制必然是從規(guī)劃理念開(kāi)始，并最終實(shí)現(xiàn)規(guī)劃理念。如果中國(guó)的政府規(guī)劃績(jī)效越來(lái)越好，那么這與規(guī)劃理念越來(lái)越先進(jìn)、越來(lái)越符合實(shí)際是分不開(kāi)的。這也許正是規(guī)劃成功的關(guān)鍵所在。

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（責(zé)任編輯：張 琦）