于濤

摘 要：影響政府投資項目代建制發(fā)展的主要問題是代建單位角色定位問題，一是代建單位職能定位過寬，要去掉其建設(shè)資金控制職能，使其專注于建設(shè)工程組織管理；二要明確其市場定位，要從市場中選擇代建單位；三要解決與監(jiān)理單位職能重疊問題，實行代建制的政府投資項目可以不設(shè)置監(jiān)理單位。

關(guān)鍵詞：代建制；代建單位；角色定位

中圖分類號： TU-02 文獻標識碼： A 文章編號： 1673-1069（2016）32-67-2

0 引言

2004年7月15日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于投資體制改革的決定》，要求“對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位。”我國政府推行代建制，目的是轉(zhuǎn)變政府職能，改變我國以往非營利性公益項目實行的自投自建、自建自用的項目管理模式，針對政府投資項目“超規(guī)模、超投資、超標準”的三超現(xiàn)象，引入新的市場建設(shè)主體，代行政府投資者職責，實行建設(shè)項目專業(yè)化管理，以期達到控制投資、提高投資效益和提升建設(shè)項目管理水平的目的。代建制在全國各地試行十多年的情況看，效果不如人意，遠遠未達到改革的初衷，至今未建立起權(quán)威有效的市場代建體系，反而暴露出了諸如代建單位法律地位模糊、代建市場競爭不夠、代建單位專業(yè)管理能力低、代建單位激勵約束機制不科學、大業(yè)主小代建和政府越權(quán)等問題[1]，許多政府代建項目在投資控制方面與原來的建設(shè)模式相比沒有發(fā)生明顯改變，那么問題出現(xiàn)在哪里？為什么實施了十多年的代建制度至今沒有在國家層面形成一套統(tǒng)一的管理制度？究其原因，本人以為本質(zhì)上是對代建單位角色定位認識不足，對代建單位的建設(shè)管理作用寄望過高，政策脫離實際，影響了代建制的發(fā)展。

1 政府對代建單位建設(shè)管理職能定位過寬，代建單位不應(yīng)承擔項目投資控制職能

從政策指向和全國試點的情況看，各地普遍希望通過推行代建制解決投資超概算問題，這既違背項目建設(shè)管理規(guī)律，又不符合工程建設(shè)實際，結(jié)果造成代建制改革十多年來停滯不前。

1.1 代建單位對項目功能變化和建設(shè)標準提升導致的投資超算無能為力

一方面，代建單位在項目功能需求設(shè)計上不具備專業(yè)技能，另一方面，代建單位無法取代使用單位功能決策責任，最終導致建設(shè)管理過程扭曲。比如醫(yī)院建設(shè)上，特殊的使用功能要求很多，需要醫(yī)療技術(shù)人員提出而后設(shè)計單位進行專業(yè)化設(shè)計，代建單位在這方面很難起到作用。

項目功能要求及決策建議權(quán)應(yīng)歸屬使用單位符合建設(shè)工程管理規(guī)律。項目建設(shè)的本意是要滿足使用單位的使用要求，在項目前期決策階段，使用單位是項目建議書、可行性研究報告等決策方案制定者，是項目決策建議者。在項目建設(shè)過程中，使用單位也必然要參與到項目功能變更決策中來。建設(shè)項目具有復雜性、長期性特征，過程決策必不可少，使用單位在項目實施過程中參與到?jīng)Q策中來，針對實際情況提出必要的功能變更要求，這樣一方面彌補項目決策階段考慮的不足，另一方面也可以使項目建成后更加切合自身使用的需要，因此，使用單位仍然需要在項目功能方面發(fā)揮決策作用。

1.2 從代建單位價值取向上看，不宜要求其對項目功能決策負責

一般情況下，政府投資非營利性建設(shè)項目應(yīng)當以實現(xiàn)物有所值為建設(shè)目標，這要求在投資建設(shè)過程中，要從項目全壽命周期角度來考慮項目的投資使用價值，不但要考慮前期建設(shè)成本，還有考慮運營使用后的維修成本。代建單位不是投資人，也不是最后的使用者，它只是通過項目建設(shè)管理收取管理費，處于被雇傭和項目建設(shè)執(zhí)行者的地位。作為企業(yè)，代建單位往往以自身利益最大化為目標，沒有意愿也不可能從投資者和使用者的角度來考慮待建項目的價值問題，不會從整個項目全壽命周期的角度來考慮工程造價控制，反而容易發(fā)生逆向選擇和道德風險問題，損害建設(shè)單位和使用單位利益。[2]比如代建單位為盡快完成項目建設(shè)目標，往往會忽視由于施工不當在項目使用階段可能發(fā)生的問題，由此可能會帶來項目建成后出現(xiàn)不必要的拆改，有時候反而會帶來政府資金的更大浪費。雖然通過代建制，在項目建設(shè)期控制了“超概算、超標準、超規(guī)模”的三超現(xiàn)象，但從項目全壽命周期的角度，卻未必真正實現(xiàn)物有所值。

1.3 從現(xiàn)階段代建單位的實力上看，也不宜要求其負擔過高的工作目標

代建單位實力要與其承擔的政府工程建設(shè)管理責任相適應(yīng)，項目管理公司應(yīng)當在其能力范圍內(nèi)承接合適的代建業(yè)務(wù)，不能搞小項目管理公司，大代建單位。代建單位管理控制項目投資，大大超過了代建單位能力范圍。尤其對于政府非營利項目動則幾億甚至幾十億的投資項目，大部分項目管理公司實力無法匹配，結(jié)果造成代建單位只能委身使用單位或政府管理單位，聽命政府安排，實際上還只是起到了一個項目管理公司的咨詢責任，不但做不好項目投資控制，往往還會影響其發(fā)揮獨立的項目建設(shè)管理作用。

由以上分析，要從工程建設(shè)管理的實際出發(fā)，去掉目前代建單位不合理資金控制要求，著力于發(fā)揮其建設(shè)方面的組織管理才能，以適應(yīng)匹配目前項目管理公司規(guī)模較小的實際情況，這樣做既符合其自身專業(yè)技能特點，保障其獨立性，也有利于項目功能目標的實現(xiàn)，同時可以避免不必要的決策博弈，增加交易成本。

2 要堅持代建單位市場定位，不能在政府設(shè)立單獨部門搞代建

代建單位是一個政府機構(gòu)還是一個市場建設(shè)管理機構(gòu)？從已經(jīng)實施代建制度的各地情況看，共同的特征是將使用單位的項目建設(shè)管理權(quán)轉(zhuǎn)移給代建單位，而對代建單位是政府設(shè)立專門機構(gòu)還是市場選擇工程項目管理單位，各地做法并不一致。本人以為，政府部門另設(shè)機構(gòu)搞代建（如深圳模式），整個項目建設(shè)管理仍在政府內(nèi)部運行，會造成政府機構(gòu)進一步臃腫，管理協(xié)調(diào)難度加大，交易成本進一步提高，這樣做無法發(fā)揮市場競爭機制作用，與政府社會化管理方向相悖，而且由于政府專權(quán)，容易形成行政壟斷，滋生腐敗，不利于投資控制，也不利于提高政府管理效益，更無法發(fā)揮市場上項目管理公司的專業(yè)化作用。[3]代建單位定位為市場經(jīng)濟單位，從市場上通過招標選擇（如北京模式），這一模式符合市場化改革取向，符合國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的方向規(guī)定，符合政府購買外包服務(wù)的政策法律機制，有利于發(fā)揮市場機構(gòu)的獨立性，發(fā)揮其專業(yè)化作用，有利于提高政府管理效率，節(jié)約建設(shè)成本，推動建設(shè)管理水平發(fā)展。

3 解決代建單位部分建設(shè)管理職能與監(jiān)理單位重疊問題

代建單位作為工程項目的組織管理者，職能范圍已經(jīng)包括監(jiān)理職能，因此實行代建制的項目，應(yīng)當取消項目監(jiān)理。代建制的產(chǎn)生，從某種角度上反映了目前建筑市場上監(jiān)理單位的弱小地位。實際上，監(jiān)理單位并沒有發(fā)揮法律所賦予的建設(shè)項目管理職能，僅僅起到了部分監(jiān)督和咨詢職能的作用，在項目建設(shè)管理上發(fā)揮的作用不大，在管理決策上發(fā)揮的作用更是有限，這一方面原因來自于業(yè)主越權(quán)管理，另一方面是監(jiān)理單位自身管理實力和技術(shù)水平遠落后于總包單位和專業(yè)施工單位，技不如人所致。在推行代建制的項目上，這部分監(jiān)督職能完全可以由代建單位取代，節(jié)約交易管理費用。[4]

總之，政府投資非營利性建設(shè)項目聘請代建單位，主要是解決如何建、怎樣建的問題，至于建什么的問題應(yīng)當交由使用單位和審批單位解決。

4 結(jié)束語

通過以上分析，本人認為解決目前代建制停滯不前的辦法主要是對代建單位的角色重新定位，保留使用單位項目功能設(shè)置和變更以及監(jiān)督建設(shè)施工的責任，項目投資控制責任由政府投資審批單位承擔，建設(shè)組織管理責任由代建單位承擔。代建制項目的業(yè)主包括投資方，使用方和代建單位。三者各司其職，以投資審批單位為主，分別行使業(yè)主職能，共同保證投資目標的實現(xiàn)。使用單位對建設(shè)管理單位的監(jiān)督是必要的，既是為了保證建設(shè)項目使用功能的實現(xiàn)，也有利于保證建設(shè)工程質(zhì)量。

在代建單位的定位上，要從國家政策制定層面入手，實事求是，一要堅持代建單位承擔的項目責任與自身實力相匹配的原則，二要堅持市場定位，從市場上選擇代建單位，三要堅持代建單位獨立行使職能，充分發(fā)揮代建單位建設(shè)管理專業(yè)化的作用。

參 考 文 獻

[1] 張廣國.政府投資項目實行代建制存在的問題及對策[J].中國招標，2014，09.

[2] 任凱.政府投資代建制項目生命周期管理研究[D].長安大學，2012.

[3] 高山.我國政府工程代建制管理問題探討[J].建筑經(jīng)濟，2014，03.

[4] 茍超.代建制：動了監(jiān)理的奶酪？——對“政府投資代建管理項目是否實施監(jiān)理制度”的探討[J].招標與投標，2014，06.