孫利君

摘要：近年來(lái)地方政府部門(mén)通過(guò)構(gòu)建投融資平臺(tái)的方式，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的對(duì)接，積極籌措資金，緩解基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的資金不足問(wèn)題。但隨著地方政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，地方政府投融資平臺(tái)也面臨著許多的風(fēng)險(xiǎn)和隱患，影響了平臺(tái)的穩(wěn)定運(yùn)行。本文對(duì)地方政府投融資平臺(tái)中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析，并提出了相應(yīng)的防范對(duì)策。

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資平臺(tái)；風(fēng)險(xiǎn)；防范

近幾年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，為了適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，地方政府部門(mén)構(gòu)建起了相應(yīng)的投融資平臺(tái)，積極開(kāi)展融資活動(dòng)，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)等提供了充足的資金保障。但就目前發(fā)展情況看，地方政府投融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，增大了銀行系統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以及地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，如何對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范，是政府部門(mén)需要重點(diǎn)研究的課題。

一、地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)

地方政府投融資平臺(tái)，是指由地方政府部門(mén)主導(dǎo)或者操控，將融資作為主要職能，以政府信譽(yù)作為擔(dān)保，開(kāi)展相應(yīng)融資活動(dòng)的組織機(jī)構(gòu)，籌集到的資金多用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者公益性項(xiàng)目，其在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、改善居民生活環(huán)境等方面發(fā)揮著非常重要的作用。不過(guò)，伴隨著投融資平臺(tái)融資規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大，也暴露出了許多的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，具體來(lái)講，可以將風(fēng)險(xiǎn)分為兩部分：

（一）內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)

一是融資風(fēng)險(xiǎn)，地方政府投融資平臺(tái)的融資渠道以信貸融資為主，比價(jià)單一，存在著比較嚴(yán)重的信貸融資風(fēng)險(xiǎn)，而且盲目的貸款增大了政府財(cái)政所能夠承受的債務(wù)償還范圍，尤其是最近幾年，國(guó)家和省級(jí)財(cái)政部門(mén)加大了對(duì)地方政府債務(wù)的調(diào)控力度，如國(guó)發(fā)43號(hào)文的發(fā)布，使得投融資平臺(tái)的貸款融資業(yè)務(wù)面臨著巨大的壓力，信貸風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增大。二是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府投融資平臺(tái)的投資項(xiàng)目主要以基礎(chǔ)設(shè)施和公益項(xiàng)目為主，無(wú)法直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，或者回報(bào)率低，需要政府部門(mén)利用財(cái)政資金進(jìn)行償付這部分投資，增加了財(cái)政支出。尤其是在當(dāng)前針對(duì)投融資平臺(tái)的緊縮性貨幣政策面前，地方政府投融資平臺(tái)面臨著更加艱難的處境，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)巨大。

（二）外部風(fēng)險(xiǎn)

一是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯的風(fēng)險(xiǎn)，2012年，我國(guó)對(duì)于財(cái)稅制度進(jìn)了改革，為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，地方政府部門(mén)構(gòu)建起了投融資平臺(tái)，從銀行或者其他信貸機(jī)構(gòu)獲取資金，然后將之應(yīng)用到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，創(chuàng)造出良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，以推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，伴隨著城市化進(jìn)程的加快，土地的價(jià)格持續(xù)上漲，地方政府部門(mén)可以通過(guò)土地出讓金和其他財(cái)政收入，對(duì)貸款進(jìn)行償還，但隨著債務(wù)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，和我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的持續(xù)下行，土地市場(chǎng)也不甚景氣，如果其中某個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，則會(huì)直接影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度，甚至導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯。二是國(guó)家財(cái)政體系風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)階段，土地出讓金是地方財(cái)政收入的主要來(lái)源，但是面對(duì)當(dāng)前房地產(chǎn)所帶來(lái)的泡沫經(jīng)濟(jì)，國(guó)家正在尋找穩(wěn)定房?jī)r(jià)的措施，如果相關(guān)政策出臺(tái)，土地價(jià)格必然會(huì)大幅下跌，從而導(dǎo)致地方財(cái)政壓力的增大，在無(wú)法按時(shí)償還貸款的情況下，地方政府的財(cái)政壓力會(huì)轉(zhuǎn)移到中央財(cái)政，進(jìn)而引發(fā)國(guó)家財(cái)政體系風(fēng)險(xiǎn)。三是銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，商業(yè)銀行在地方政府投融資平臺(tái)上投放的資金占據(jù)了信貸總額的近20%，違背了其原本分散風(fēng)險(xiǎn)的原則，這些貸款面臨著較大的違約風(fēng)險(xiǎn)。地方政府投資平臺(tái)存在著收益率低、自主償還能力差以及負(fù)債率高的缺陷，增大了其到期違約的可能性，引發(fā)了潛在的銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)，甚至可能會(huì)導(dǎo)致部分中小型商業(yè)銀行的破產(chǎn)。相應(yīng)地，銀行信貸狀況的惡化又會(huì)導(dǎo)致地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步激化。

二、地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的防范對(duì)策

針對(duì)上述問(wèn)題，地方政府部門(mén)應(yīng)該高度重視，分析引發(fā)投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的原因，采取切實(shí)可行的防范對(duì)策，減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，保障地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

（一）規(guī)范平臺(tái)建設(shè)管理

相關(guān)研究表明，多數(shù)情況下，地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生和發(fā)展，都是由于平臺(tái)建設(shè)不規(guī)范，或者管理不到位導(dǎo)致的。因此，必須進(jìn)一步規(guī)范投融資平臺(tái)的建設(shè)和管理工作，保證平臺(tái)的穩(wěn)定可靠運(yùn)行。首先，應(yīng)該建立起完善的法人治理機(jī)構(gòu)，立足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大背景，不斷拓展業(yè)務(wù)范圍，提升投融資平臺(tái)的運(yùn)作效益；其次，應(yīng)該立足地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r以及地方政府的財(cái)政狀況，對(duì)投融資平臺(tái)的規(guī)模進(jìn)行合理控制，實(shí)現(xiàn)改革的透明化和民主化；然后，在平臺(tái)建設(shè)和管理環(huán)節(jié)，必須關(guān)注地方財(cái)政狀況和中央政策，對(duì)債務(wù)償還保障機(jī)制進(jìn)行完善，即使出現(xiàn)意外情況，也能保證及時(shí)償還債務(wù)，不發(fā)生政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）拓展平臺(tái)融資渠道

現(xiàn)階段，地方政府投融資平臺(tái)的融資主要來(lái)自銀行貸款，而導(dǎo)致這種現(xiàn)象的根本原因是融資渠道單一，缺乏多樣化的資金來(lái)源，對(duì)此，國(guó)家應(yīng)該對(duì)債券等融資工具的發(fā)行方式進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)和完善，進(jìn)一步拓展投融資平臺(tái)的融資渠道。一是應(yīng)該對(duì)城投公司的資質(zhì)和條件等進(jìn)行嚴(yán)格認(rèn)定，適當(dāng)放松相應(yīng)的法律管制，使得地方政府能夠?yàn)橥度谫Y平臺(tái)的債務(wù)提供擔(dān)保，為投資渠道的拓展奠定良好的基礎(chǔ)；二是應(yīng)該從地方的實(shí)際發(fā)展情況出發(fā)，對(duì)投融資平臺(tái)發(fā)行城投債的條件和要求進(jìn)行明確，避免盲目跟風(fēng)或者照搬其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的現(xiàn)象；三是應(yīng)該進(jìn)一步對(duì)金融市場(chǎng)進(jìn)行完善，提升非銀行金融機(jī)構(gòu)對(duì)于城投債市場(chǎng)的參與度，保證良好的融資效果。

（三）提升平臺(tái)收益能力

地方政府投融資平臺(tái)投入的多是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者公益性項(xiàng)目，本身的收益基本可以忽略，因此多數(shù)情況下處于嚴(yán)重負(fù)債狀態(tài)，要自主償還債務(wù)非常困難，一般需要依靠政府部門(mén)的土地出讓金收入。一旦國(guó)家開(kāi)展對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控，土地價(jià)格必然會(huì)有所下降，進(jìn)而威脅投融資平臺(tái)的持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力。面對(duì)這種情況，地方政府部門(mén)應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，從投融資平臺(tái)自身出發(fā)，提升其收益能力，以實(shí)現(xiàn)對(duì)于持續(xù)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的有效防范。具體來(lái)講，可以從如下方面著手：一是應(yīng)該改進(jìn)管理模式，不斷提高對(duì)于投資項(xiàng)目，尤其是經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的管理能力，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施，提升收益率；二是應(yīng)該從實(shí)際出發(fā)，制定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資計(jì)劃，使得投資項(xiàng)目的規(guī)?？梢耘c地方財(cái)政支付能力相適應(yīng)，避免基礎(chǔ)設(shè)施的盲目建設(shè)；三是地方政府要將部分資金或優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入到投融資平臺(tái)，從而有效做大公司的資產(chǎn)規(guī)模，同時(shí)拓展業(yè)務(wù)范圍，增加自身盈利。

（四）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式

就目前而言，我國(guó)正處于工業(yè)化中期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)趨于成熟，如果繼續(xù)采用低水平重復(fù)建設(shè)的模式，不僅會(huì)導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，而且會(huì)引發(fā)非常嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題。換言之，現(xiàn)有的投資拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式已經(jīng)無(wú)法滿足經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定健康發(fā)展的客觀需求，存在著巨大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。在地方政府投融資平臺(tái)中，風(fēng)險(xiǎn)的形成和加劇與政府部門(mén)的投資熱情密切相關(guān)，投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式引發(fā)了龐大但是不合理的投資計(jì)劃，也影響了資金的有效應(yīng)用。對(duì)此，國(guó)家必須加強(qiáng)相應(yīng)的審核與監(jiān)督力度，逐步推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，使得地方政府投融資平臺(tái)盲目投資的熱情得到冷卻，實(shí)現(xiàn)理性投資，避免盲目投資帶來(lái)的地方經(jīng)濟(jì)停滯風(fēng)險(xiǎn)。

（五）強(qiáng)化平臺(tái)信貸控制

在當(dāng)前的發(fā)展環(huán)境下，地方政府投融資平臺(tái)的高額負(fù)債，不僅給地方財(cái)政帶來(lái)了巨大的壓力，同時(shí)也給商業(yè)銀行乃至整個(gè)金融系統(tǒng)帶來(lái)了潛在的風(fēng)險(xiǎn)。立足國(guó)家相關(guān)金融政策，商業(yè)銀行應(yīng)該持續(xù)加強(qiáng)對(duì)于地方政府投融資平臺(tái)的貸款規(guī)?？刂?，對(duì)于信貸風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效防范。首先，針對(duì)地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)和信用狀況進(jìn)行全面分析和綜合評(píng)估，對(duì)貸款的規(guī)模進(jìn)行控制；其次，對(duì)平臺(tái)投資項(xiàng)目需要的資金進(jìn)行評(píng)估，對(duì)信貸方案進(jìn)行完善；然后，重視對(duì)于資金使用的全程監(jiān)管，保證?？顚Ｓ?，強(qiáng)調(diào)對(duì)于信貸風(fēng)險(xiǎn)的有效防范。

三、結(jié)語(yǔ)

總之，地方政府投融資平臺(tái)在運(yùn)行過(guò)程中存在著一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題，針對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)政府部門(mén)采取切實(shí)可行的防范措施，壓縮融資平臺(tái)的負(fù)債規(guī)模，拓展其業(yè)務(wù)范圍，提升盈利能力，以確保平臺(tái)的健康運(yùn)轉(zhuǎn)，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，確保社會(huì)和金融體系的穩(wěn)定。

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（作者單位：紹興市上虞區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作辦公室）