周建民（江蘇省南通中學(xué)，江蘇南通 226001）

異響爭(zhēng)鳴

對(duì)《政治生活》城市居委會(huì)選舉方式界定的商榷

周建民（江蘇省南通中學(xué)，江蘇南通 226001）

現(xiàn)行《政治生活》教科書（人民教育出版社2015年3月第7版）第17頁的“相關(guān)鏈接”，把城市的居民委員會(huì)選舉和農(nóng)村的村民委員會(huì)選舉一并稱作目前“我國居民在社會(huì)事務(wù)方面直接參與選舉的活動(dòng)”。與教科書配套的《教師教學(xué)用書》更是明確寫道：“依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，村（居）民委員會(huì)的主任、副主任、委員，由村（居）民直接選舉產(chǎn)生，任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村（居）民委員會(huì)成員?！痹谶@里，將城市居民委員會(huì)的選舉方式界定為直接選舉，既不符合相關(guān)法律規(guī)定，也不符合基層民主實(shí)際，值得商榷。

一、從法律規(guī)定來看，與村民委員會(huì)的單一直接選舉不同，我國城市居民委員會(huì)的選舉采用直接選舉與間接選舉相結(jié)合的選舉方式

在我國，農(nóng)村居民委員會(huì)的選舉是直接選舉，相關(guān)法律對(duì)此作出了明確的規(guī)定。1987年11月24日六屆全國人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過的《村民委員會(huì)組織法（試行）》第九條第一款規(guī)定：“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生?！?998年11月4日九屆全國人大常委會(huì)第五次會(huì)議通過、2010年10月28日十一屆全國人大常委會(huì)第十七次會(huì)議修訂的《村民委員會(huì)組織法》第十一條第一款也規(guī)定：“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。”

對(duì)于城市居民委員會(huì)的選舉方式，1989年12月26日七屆全國人大常委會(huì)第十一次會(huì)議通過的《城市居民委員會(huì)組織法》第八條第一款是這樣規(guī)定的：“居民委員會(huì)主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見，也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生?！笨梢?，城市居民委員會(huì)的選舉方式分為兩類：一是由全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉即直接選舉；二是由每個(gè)居民小組選舉二至三位代表，再由他們代表居民選舉即間接選舉。

很顯然，根據(jù)上述法律規(guī)定，我國城市居民委員會(huì)的選舉采用直接選舉與間接選舉相結(jié)合的選舉方式，不能簡(jiǎn)單地把它界定為直接選舉。

二、從立法過程來看，立法機(jī)關(guān)對(duì)城市居民委員會(huì)選舉方式的確認(rèn)，經(jīng)歷了從單一直接選舉到直接選舉與間接選舉相結(jié)合的變化

受多種因素的制約，我國城市的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展水平總體上要高于農(nóng)村。因此，自1979年至1989年，民政部在對(duì)《城市居民委員會(huì)組織條例》（1954年12月31日由一屆全國人大常委會(huì)第四次會(huì)議通過）進(jìn)行修改并將名稱改為《城市居民委員會(huì)組織法（草案）》的過程中，參照《村民委員會(huì)組織法（試行）》，把我國城市居民委員會(huì)的選舉方式確定為直接選舉，似乎是順理成章的事情。1989年8月29日，時(shí)任民政部部長(zhǎng)崔乃夫在七屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議上所作的關(guān)于該法律草案的《說明》中就指出：“原條例規(guī)定，居民委員會(huì)主任、副主任和委員的產(chǎn)生，先由居民小組推選出委員，然后再由委員推選出主任和副主任。為了發(fā)展社會(huì)主義民主，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)生活的直接民主，同時(shí)考慮到城市居民的實(shí)際狀況，現(xiàn)草案修改為‘居民委員會(huì)主任、副主任和委員，由本居住區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生’?！?/p>

但是，城市居民的居住關(guān)系和其他社會(huì)聯(lián)系遠(yuǎn)不如農(nóng)村密切，城市勞動(dòng)年齡人口的就業(yè)結(jié)構(gòu)和工作地點(diǎn)遠(yuǎn)比農(nóng)村復(fù)雜，七屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議在審議《城市居民委員會(huì)組織法（草案）》時(shí)，考慮到由此帶來的居民委員會(huì)直接選舉的難度，增加規(guī)定了間接選舉的方式。1989年10月25日，全國人大法律委員會(huì)在對(duì)該法律草案審議結(jié)果的《報(bào)告》中指出：“草案第七條中規(guī)定：‘居民委員會(huì)主任、副主任和委員，由本居住區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生?！S多地方和有些委員提出，召集幾百戶（按照《城市居民委員會(huì)組織法》第六條規(guī)定，居民委員會(huì)一般在100戶至700戶的范圍內(nèi)設(shè)立?！咦ⅲ┚用耖_會(huì)很難辦到，最好規(guī)定得靈活些。因此，建議增加規(guī)定‘根據(jù)居民意見，也可以由居民小組推選的代表選舉產(chǎn)生’（修改稿第八條第一款）?！彪S后，關(guān)于該法律草案修改稿幾點(diǎn)修改意見的《匯報(bào)》指出：“根據(jù)有的委員的意見，建議將修改稿第八條中居民委員會(huì)成員‘也可以由居民小組推選的代表選舉產(chǎn)生’修改為‘也可以由每個(gè)居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生’（新修改稿第八條）?！边@樣，我國城市居民委員會(huì)的選舉就采用了直接選舉與間接選舉相結(jié)合的方式。

三、從改革實(shí)踐來看，城市社區(qū)居民委員會(huì)的直接選舉正在逐步推開，但現(xiàn)階段采用的仍是直接選舉與間接選舉相結(jié)合的方式

隨著改革的不斷深入和城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展，我國城市基層社會(huì)結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻的變化，居民委員會(huì)轄區(qū)的調(diào)整及社區(qū)民主選舉制度的改革勢(shì)在必行。2000年11月，中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》，要求對(duì)原有街道辦事處、居民委員會(huì)所轄區(qū)域作適當(dāng)調(diào)整，以調(diào)整后的居民委員會(huì)轄區(qū)作為社區(qū)地域，并冠名社區(qū)。在此基礎(chǔ)上，建立社區(qū)居民自治組織。正是在城市社區(qū)居委會(huì)改革的基礎(chǔ)上，城市社區(qū)居民委員會(huì)的直接選舉拉開了帷幕。2009年2月，民政部《關(guān)于切實(shí)做好城市社區(qū)居民委員會(huì)換屆選舉工作的通知》指出：要積極擴(kuò)大居委會(huì)直接選舉的覆蓋面，力爭(zhēng)在“十一五”末實(shí)現(xiàn)直接選舉覆蓋面50%的目標(biāo)。2010年11月,中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見》，要求進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)民主選舉程序，穩(wěn)步擴(kuò)大社區(qū)居民委員會(huì)直接選舉覆蓋面。2011年12月，國務(wù)院印發(fā)《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》，提出力爭(zhēng)到“十二五”期末，80%以上的社區(qū)居民委員會(huì)實(shí)行直接選舉。

當(dāng)然，各地的發(fā)展是不平衡的。如，2011年制定的《天津市社區(qū)居民委員會(huì)選舉指導(dǎo)規(guī)程》規(guī)定：社區(qū)居民委員會(huì)主任、副主任和委員，由居民采取差額選舉和無記名投票的方法直接選舉產(chǎn)生。2014年制定的《山東省城市社區(qū)居民委員會(huì)換屆選舉指導(dǎo)規(guī)程（試行）》則規(guī)定：城市社區(qū)居民委員會(huì)選舉遵循直接選舉和間接選舉相結(jié)合以直接選舉為主的原則；倡導(dǎo)推行社區(qū)居民直接選舉，直接選舉率應(yīng)在80%以上。

可見，現(xiàn)階段我國城市社區(qū)居民委員會(huì)的選舉，就整體而言采用的仍是直接選舉與間接選舉相結(jié)合的方式，而不是單純的直接選舉。