李松森　孫士釗

[摘要]國有企業(yè)混合所有制改革是國有企業(yè)深化改革的重要內容，對于優(yōu)化所有制結構、優(yōu)化資源配置、調整國有資本戰(zhàn)略布局、促進市場經濟發(fā)展、實行宏觀調控和改善民生起著重要作用。本文針對國有企業(yè)混合所有制改革中存在的認識誤區(qū)、行業(yè)壟斷、國有資產流失、職工安置等問題進行分析，提出要正確認識混合所有制改革、打破行業(yè)壟斷破除進入壁壘、加強監(jiān)督防止國有資產流失、多措并舉妥善安置職工等建議。

[關鍵詞]國有企業(yè)；混合所有制；股權安排；職工安置

中圖分類號：F271 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4096（2016）06-0003-09

一、引言

國有企業(yè)混合所有制改革是目前中國深化改革的熱點問題。圍繞這一問題，理論界進行了廣泛的探討。主要有以下觀點：

厲以寧認為，目前國有企業(yè)存在產權模糊、投資主體不明確、投資方的權利和責任不清晰等問題，提出了要進行國有資本體制改革，讓國有資產監(jiān)督管理委員會管理資本配置，提高資源配置效率；進行國有企業(yè)改革，讓國有企業(yè)真正成為市場經營主體。要走混合所有制道路，通過市場途徑實現產權多元化，引入“所有者的眼睛”來提高監(jiān)督效率和降低監(jiān)督成本，完善法人治理結構，建立現代企業(yè)制度，做到“國進民也進”。針對目前社會對混合所有制的誤解，厲以寧提出以下見解，第一，國有企業(yè)建立混合所有制實際上是一個改革問題，現代企業(yè)制度的建立要靠法人治理結構的完善，國有企業(yè)混合所有制建立的過程實際上就是法人治理結構真正完善的過程。第二，現代企業(yè)僅僅是初步搭起了架子，并沒有真正實行現代企業(yè)制度。只有通過混合所有制的建立，把法人治理結構健全了，使企業(yè)制度完善了，企業(yè)制度才能夠發(fā)揮應有的作用。第三，國有資本的力量不在于現在資本存量的多少，擁有了多少資本，而在于能夠控制的資本規(guī)模究竟有多大。第四，目前有必要把為什么要建立混合所有制，這對國有企業(yè)有什么好處，對非公有制企業(yè)又有什么好處，講透，宣傳透。

張維迎認為，第一，目前中國經濟增長放緩說明，除非徹底改革增長模式，中國很難持續(xù)保持經濟高增長。第二，國有企業(yè)在關鍵行業(yè)的壟斷已造成廣泛的不滿。消費者抱怨高價格和低服務質量；企業(yè)家批評國有企業(yè)的不公平競爭；公眾指責國有企業(yè)搞裙帶關系和大規(guī)模腐??；民眾甚至要求分享國有企業(yè)的壟斷利潤，不滿于它們利益自肥。第三，大量研究都證明國有企業(yè)不如非公有制企業(yè)有效率。第四。中國正在建立一個全國性的社會保障體系。社?；鹨衙媾R赤字。隨著人口老齡化，赤字必然會變得很大。唯一的解決辦法是把國家在國有企業(yè)中的股份轉化為社保基金。因此，中共十八屆三中全會提出了混合所有制的政策主張是一個積極的信號。

張卓遠認為，混合所有制改革可以實現國有資本與非國有資本優(yōu)勢互補，提高資本的運營效率，完善股權結構及公司治理，增強企業(yè)競爭力，為進一步深化國有企業(yè)改革做鋪墊。并提出在混合所有制改革的過程中要強化資產評估，提高財政透明度，要以管資本為主，加強國有資產監(jiān)管。同時，混合所有制經濟有利于國有資本和非國有資本在企業(yè)（公司）內部實現同等使用生產要素和公平受益，對非國有資本也是有利的。有利于充分動員國有資本和非國有資本更好地共同推動社會主義市場經濟發(fā)展，優(yōu)化資源配置，在壟斷行業(yè)非自然壟斷領域引入競爭機制。

張春曉認為?；旌纤兄聘母锊皇恰笆裁炊蓟旌稀钡母母?，不是靜態(tài)的分配資源的改革，不是政府主導下的改革，而是以市場主導政府引導下的、資源動態(tài)優(yōu)化配置的改革，是國有資本收縮戰(zhàn)線強化功能的改革，混合的比例和結構需要因時因地因事動態(tài)調整。

二、國有企業(yè)混合所有制改革的理論依據與現實意義

（一）經濟理論依據

馬克思在闡述生產資料公共所有問題時指出：“在協(xié)作和對土地及依靠勞動本身生產的生產資料的共同占有的基礎上，重新建立個人所有制?！瘪R克思講的在協(xié)作和對土地及生產資料的共同占有的基礎上的個人所有制，應當是指在廣泛協(xié)作和共同占有生產資料的基礎上，承認和維護個人財產權的產權制度。因為大型股份制企業(yè)的建立是長期適應生產力發(fā)展的企業(yè)組織形式，這種企業(yè)組織形式同時也是廣泛聯(lián)合協(xié)作和共同占有生產資料的形式。但這種企業(yè)形式并沒有否定個人擁有財產的權利。恰恰相反，個人擁有的股份構成了股份制企業(yè)股權資本的重要組成部分。

恩格斯指出：“只有在生產資料和交通手段真正發(fā)展到不適于由股份公司來管理，因而國有化在經濟上已成為不可避免的情況下。國有化——即使是由目前的國家實行的——才意味著經濟上的進步，才意味著在由社會本身占有一切生產力方面達到了一個新的準備階段?！笨梢?，只有當股份制不能適應生產力發(fā)展的需要時，國有化才能稱之為一種進步。股份制如果還能適應生產力發(fā)展的需要，那么就不必急于進行完全國有化。馬克思主義財產學說的國家財產權理論告訴我們，股份制是一種長期適應生產力發(fā)展的產權組織形式。

恩格斯在《反杜林論》中指出：“無論轉換為股份公司，還是轉化為國家財產，都沒有消除生產力的資本屬性”。因此，不論是國家所有化還是股份制，都要求提高經濟效益。

目前中國對國有企業(yè)實行混合所有制改革有利于激發(fā)國有企業(yè)中不同產權主體的積極性，提升國有企業(yè)的效率和競爭力，是符合生產力發(fā)展規(guī)律的重要舉措。馬克思和恩格斯關于國家財產權的理論，為國有企業(yè)混合所有制改革提供了理論依據。

（二）法律依據

《中華人民共和國憲法》規(guī)定：“國家實行社會主義市場經濟”、“國家在社會主義初級階段，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度”、“在法律規(guī)定范圍內的個體經濟、私營經濟等非公有制經濟，是社會主義市場經濟的重要組成部分”。雖然改革開放使中國一躍成為世界上第二大經濟體，但是與發(fā)達國家相比，中國仍然存在經濟結構不盡合理、科技進步對經濟增長的貢獻力偏低、創(chuàng)新投入不足、創(chuàng)新能力弱、對外技術依存度比較高等問題。因此，我們應該清醒地認識到中國處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，中國與發(fā)達國家相比還有很大差距。目前中國仍然處于社會主義初級階段，非公有制經濟仍是國家市場經濟的重要組成部分，多種所有制經濟可以共同發(fā)展。國有企業(yè)混合所有制改革形成的混合所有制經濟是國有資本與非國有資本的有機結合，是多種所有制經濟的組成部分?！吨腥A人民共和國憲法》為發(fā)展混合所有制經濟提供了法律依據。

（三）政策依據

十五大政府工作報告第一次提出了混合所有制經濟的概念。“公有制經濟不僅包括國有經濟和集體經濟，還包括混合所有制經濟中的國有成分和集體成分?！薄爸灰獔猿止兄茷橹黧w，國家控制國民經濟命脈，國有經濟的控制力和競爭力得到增強，在這個前提下，國有經濟比重減少一些。不會影響中國的社會主義性質?！?/p>

國有企業(yè)混合所有制改革是黨的十八屆三中全會提出的重大改革舉措?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“積極發(fā)展混合所有制經濟。國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式，有利于國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力，有利于各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展。允許更多國有經濟和其他所有制經濟發(fā)展成為混合所有制經濟。國有資本投資項目允許非國有資本參股。允許混合所有制經濟實行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動者利益共同體?！?/p>

2015年9月23日，國務院發(fā)布了《國務院關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟的意見》（國發(fā)[2015]54號）指出：“發(fā)展混合所有制經濟，是深化國有企業(yè)改革的重要舉措?！薄皯獙θ找婕ち业膰H競爭和挑戰(zhàn)，推動中國經濟保持中高速增長、邁向中高端水平，需要通過深化國有企業(yè)混合所有制改革，推動完善現代企業(yè)制度，健全企業(yè)法人治理結構；提高國有資本配置和運行效率，優(yōu)化國有經濟布局，增強國有經濟活力、控制力、影響力和抗風險能力，主動適應和引領經濟發(fā)展新常態(tài)；促進國有企業(yè)轉換經營機制，放大國有資本功能，實現國有資產保值增值，實現各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發(fā)展，夯實社會主義基本經濟制度的微觀基礎?！?/p>

十八屆五中全會強調要“鼓勵民營企業(yè)依法進入更多領域，引入非國有資本參與國有企業(yè)改革，更好激發(fā)非公有制經濟活力和創(chuàng)造力”。

十八屆三中全會以來，中央提出的一系列關于國有企業(yè)深化改革的方針，明確了國有企業(yè)深化改革的方向，為國有企業(yè)混合所有制改革提供了政策依據。

（四）現實意義

國有企業(yè)實行混合所有制改革具有重要的現實意義。

國有企業(yè)混合所有制改革是國有企業(yè)轉變經營機制的需要。國有企業(yè)面臨“內部治理外部化、外部治理內部化”的困境。目前國有企業(yè)很多治理結構、治理機制雖然已經建立起來，但公司治理行為的行政化問題嚴重，突出表現為“內部治理外部化、外部治理內部化”。即本來應該由內部治理的決策職能，例如：高管任免、薪酬、股權激勵等，現在仍由外部治理主體決定；而外部治理的很多職能，例如：企業(yè)辦社會的職能，卻由內部治理承擔。國有企業(yè)改革中引入混合所有制實現股權多元化，可以在微觀上轉變國有企業(yè)的經營機制，構建全新的法人治理體系，使國有資產管理機構由“管人管事管資產”向“管資本”轉變，讓國有企業(yè)擺脫行政干預，減輕國有企業(yè)的負擔，提高國有企業(yè)的運營效率，進而盤活國有資本。

國有企業(yè)混合所有制改革是國有資本戰(zhàn)略布局調整的需要。國有企業(yè)通過混合所有制改革，可以吸收非國有資本，以此來清理退出一批、重組整合一批、倉0新發(fā)展一批國有企業(yè)，可以釋放一部分國有資本，讓國有資本更多地向關系國家安全、關系國家戰(zhàn)略、關系國計民生的領域聚集，向經營效率高、利潤回報率豐厚的領域聚集，以此來放大國有資本的功能，實現國有資本的保值增值，推動國有企業(yè)產業(yè)結構的調整和國有資本戰(zhàn)略布局結構的優(yōu)化。

國有企業(yè)混合所有制改革是國有企業(yè)提高效率的需要。國有企業(yè)通過混合所有制改革，可以促進國有資本與非國有資本融合，實現不同資本主體地位平等，打破部分產業(yè)領域壁壘，進一步促進其他要素的融合。這樣既可以通過打破國有企業(yè)在部分領域的壟斷，激發(fā)國有企業(yè)的活力和競爭力，又可以通過生產要素的融合讓國有企業(yè)的技術優(yōu)勢和人才優(yōu)勢助力非國有企業(yè)，為非國有企業(yè)轉型升級提供支撐，更好地促進經濟平穩(wěn)健康發(fā)展。

國有企業(yè)混合所有制改革是國有企業(yè)完善基本經濟制度的需要。目前中國的基本經濟制度是以公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展。這就決定了國有企業(yè)改革必然尋求國有資本與非國有資本的最佳結合方式和途徑。形成國有資本和非國有資本相互混合的、以國有資本為主體的混合所有制企業(yè)，國有資本占一定比重的混合所有制企業(yè)。各種資本相互融合形成的混合所有制企業(yè)既是社會主義初級階段基本經濟制度的實現形式，也是基本經濟制度的完善和發(fā)展。

三、國有企業(yè)混合所有制改革的歷程

國有企業(yè)混合所有制改革并不是一個新的概念，而是經歷了漫長的探索過程，大致經歷了股份制改革、股份合作制、管理層收購、混合所有制改革這四個階段。

（一）股份制改革階段

1983-1986年。上海、北京、廣東等地的集體企業(yè)和國有中小型企業(yè)紛紛開始股份制改革，設立股份有限公司。1983年7月，深寶安公司向社會公開發(fā)行了新中國第一張股票，成為新中國第一家股份制企業(yè)。

1992年5月15日，根據《國務院批轉國家體改委、國務院生產辦關于股份制企業(yè)試點工作座談會情況報告的通知》（國發(fā)[1992]23號）的要求，國家經濟體制改革委員會同有關部門制定了《股份有限公司規(guī)范意見》和《有限責任公司規(guī)范意見》（體改生[1992]31號），并且要求股份制企業(yè)應嚴格按上述兩個文件進行規(guī)范。對已經試點的股份制企業(yè)，要按上述兩個文件的要求全部進行清理，并重新報批審定。符合上述兩個文件但不夠完善的股份制企業(yè)，要進行規(guī)范；不符合上述兩個文件的股份制企業(yè)，要按規(guī)定予以調整完善。上述兩個文件提出股份制企業(yè)主要有股份有限公司和有限責任公司兩種組織形式。根據投資主體的不同，股權設置有國家股、法人股、個人股和外資股四種形式。股份制企業(yè)由新設或者改組構成，其中涉及國家安全和具有戰(zhàn)略意義的行業(yè)不進行股份制改革，壟斷性較強的行業(yè)可以進行股份制試點，符合國家產業(yè)政策的競爭性較強的行業(yè)，鼓勵進行股份制改革。

（二）股份合作制階段

股份合作制是按照合作制原則，多種形式出資入股，兼有勞動聯(lián)合和資金聯(lián)合的一種企業(yè)經營組織形式。股份合作制在改革開放前就已經存在，最早出現在農業(yè)領域，1950年的農業(yè)合作化運動，初級社中的農民可以以各種形式的生產資料人股便是其雛形。

1985年，中央一號文件《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》指出：“有些合作經濟采用了合股經營、股金分紅的方法，資金可以入股，生產資料和投入基本建設的勞動也可以計價入股，經營所得利潤的一部分按股分紅。這種股份式合作，不改變人股者的財產所有權?！痹撐募械谝淮翁岢隽斯煞菔胶献鞯母拍?，這為以后提出股份合作制的概念奠定了基礎。

1993年，國家為了讓國有企業(yè)建立健全現代企業(yè)制度，提高國有企業(yè)的經營效益，增強其競爭力，在黨的十四屆三中全會上通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。該《決定》指出：“現有城鎮(zhèn)集體企業(yè)，也要理順產權關系，區(qū)別不同情況可改組為股份合作制企業(yè)或合伙企業(yè)?！边@是中央文件中第一次提出了股份合作制的概念，這既為各個部門出臺股份合作制改革文件提供了參考，也為城鎮(zhèn)的一些企業(yè)走股份合作制道路提供了政策保障。

1993年3月1日，輕工業(yè)部、全國手工合作總社發(fā)布了《輕工集體企業(yè)股份合作制試行辦法》，該《試行辦法》指出：“股份合作制是按照合作制原則，吸收股份制形式，兼有勞動聯(lián)合和資金聯(lián)合的一種企業(yè)經營組織形式?！辈Ω慕M為股份合作制的輕工集體企業(yè)和新組合的股份合作制企業(yè)的設立、股權設置、管理體制、收益分配、變更與清算做出了規(guī)定。

1994年，為了更好地發(fā)揮勞動就業(yè)服務企業(yè)保證就業(yè)的作用，國家經濟體制改革委員會等多部門聯(lián)合發(fā)布了《勞動就業(yè)服務企業(yè)實行股份合作制規(guī)定》（勞部[1994]419號）并指出，采用原有企業(yè)改制和組建新企業(yè)兩種方式，將勞動合作和資本合作結合起來，把股份合作制推向就業(yè)服務領域。

1997年，國家經濟體制改革委員會總結股份合作制試點經驗，頒布了《關于發(fā)展城市股份合作制企業(yè)的指導意見》（體改字[1997]96號），該《意見》總結了前期改革實踐經驗，高度肯定了股份合作制組織形式對提高企業(yè)經營效率的作用，并認為成功的經驗應該予以推廣。

1997年，中國共產黨第十五次全國代表大會的報告指出：“城鄉(xiāng)大量出現的多種多樣的股份合作制經濟，是改革中的新事物，要支持和引導，不斷總結經驗，使之逐步完善，勞動者的資本聯(lián)合為主的集體經濟，尤其要提倡和鼓勵?！?/p>

股份合作制作為公有制經濟的一種組織形式，破除了以往國有企業(yè)職工歸屬感不足、生產效率低下的弊端，在一定程度上實現了股權的多元化，初步建立起了現代企業(yè)制度。

（三）管理層收購階段

為了建立現代產權制度，對高層管理人員進行股權激勵，解決國有企業(yè)高層管理人員的個人目標與國有企業(yè)所有者目標不一致的問題，中國于1998年開始了管理層收購改革的嘗試。1998年，四通集團拉開了管理層收購改革的序幕，但是國有企業(yè)的管理層收購改革不斷引來爭議，由于管理層收購改革沒有明確的文件規(guī)范和相應的制度約束，大多數實行管理層收購（MBO）改革的國有企業(yè)的高層管理人員運用隱秘的方式收購本公司股份，有的高層管理人員乘機尋租，大量的國有資產被廉價出售，國有資產流失嚴重。2003年，財政部發(fā)布了《國有企業(yè)改革有關問題的復函》，緊急叫停了管理層收購改革。

（四）混合所有制改革階段

國家為了破除國有企業(yè)效率低下的弊端，完善現代企業(yè)制度，提高國有資產運營效率，放大國有資本功能，從而增強國有企業(yè)的國際競爭力，為中國經濟發(fā)展邁向中高速水平鋪路，為實現全面建成小康社會服務。2013年11月12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，為國有企業(yè)混合所有制改革指明了方向。中國石油化工股份有限公司對成品油銷售市場進行混合所有制改革，引入民營資本參股，拉開了國有企業(yè)混合所有制改革的序幕。

2015年8月24日，國務院印發(fā)的《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（中發(fā)[2015]22號）明確指出要推進國有企業(yè)混合所有制改革，要以實現國有資本與非國有資本優(yōu)勢互補，提高國有資本配置和運行效率為目標。同時，國務院印發(fā)了《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟的意見》（國發(fā)[2015]54號）作為配套文件，對混合所有制改革的目的、原則、改革方式以及改革路徑進行了具體說明。至此，國有企業(yè)混合所有制改革全面展開。

四、國有企業(yè)混合所有制改革面臨的問題

（一）混合所有制改革存在認識誤區(qū)

目前對國有企業(yè)混合所有制改革主要存在以下認識誤區(qū)。第一，有些人對國有企業(yè)進行混合所有制改革的目的認識不清，沒有搞清楚國有企業(yè)為什么要實施混合所有制、實施混合所有制要解決什么問題、實施混合所有制改革要實現什么樣的目標?；蚴怯捎谡冊?，為了“混合”而“混合”，或是急功近利地搞混合所有制改革，認為只要進行混合所有制改革就能解決國有企業(yè)存在的問題，有“一混就好”“一混了之”的片面傾向。第二，有些人把國有經濟與民營經濟對立起來，單純地認為中國的問題是由于國家部門正在扼殺民營經濟部門活力，導致了民營企業(yè)去股市和房地產投機。第三，有些人對非公有制經濟存在抵觸情緒，認為改革開放以來中國大力發(fā)展個體經濟、民營經濟、外資經濟的政策不利于社會主義事業(yè)發(fā)展。

（二）行業(yè)壟斷問題突出

國有企業(yè)壟斷行業(yè)的改革相對于一般消費品市場的改革是滯后的，與已經實現自由競爭的一般消費品市場相比，國有企業(yè)壟斷行業(yè)實施的改革仍然停滯不前，對國有企業(yè)實施的拆分重組，也只是停留在企業(yè)化改造的層面。由于缺乏有效的市場競爭者，加上形式單一的所有制體系，國有企業(yè)壟斷行業(yè)的改革處于各方主體之間的權利調整階段，政企分開、政資分開的國有企業(yè)運營要求并沒有得到實現。對于國有企業(yè)進行拆分重組，目的是為了引入競爭機制，以保證改革能夠有效實施，但是由于拆分后的單個企業(yè)仍然具有國有壟斷的性質，因而這種簡單的拆分調整并沒有真正地實現有效競爭。而且在拆分后，由于各方主體為了保障自己的權益，往往對其他經濟成分實施關閉政策，自己占領自己的市場，這樣還會產生多個國有壟斷主體，壟斷的形式依舊，政府行政權力對其的保護也依舊，那么這種拆分重組便是無效的，甚至是徒勞無功的。非公有制企業(yè)對于這些行業(yè)或者市場往往望而卻步，過高的進入門檻和過嚴的進入壁壘導致非公有制經濟成分難以參與國有企業(yè)混合所有制改革。

（三）國有資產流失嚴重

國家為了使國有企業(yè)適應市場資源配置的機制，將國有企業(yè)打造成自主經營、自負盈虧的市場主體，曾進行了多次改革。從擴大企業(yè)自主權、實行廠長負責制、內部經營承包制，到公司制改造、股份制改造，取得了一定的成效。但是因為國家作為出資人對國有企業(yè)控制力的削弱及監(jiān)管不到位，也造成了許多問題。其中比較突出的問題就是借“改制”之機侵吞國有資產，造成國有資產流失。這些國有資產流失主要發(fā)生在資產評估環(huán)節(jié)、資產轉讓環(huán)節(jié)、承包租賃環(huán)節(jié)、股份制改組和企業(yè)重組環(huán)節(jié)、財務管理環(huán)節(jié)、履行經營權環(huán)節(jié)、權益管理環(huán)節(jié)、決策監(jiān)督環(huán)節(jié)、執(zhí)法環(huán)節(jié)。

資產評估過程中存在問題。第一，部分國有企業(yè)領導變動頻繁，賬外資金不能查實，無法納入改制范圍，造成國有資產流失。第二，不按規(guī)定進行評估。不請專業(yè)的資產評估機構進行評估，甚至不評估；評估人員受自身利益的驅動，人為低估資產價值；評估過程中行政干預嚴重，操縱評估結果。第三，國有企業(yè)產權急于出讓，買方借機故意壓低價格，造成國有資產的出售價格低于實際價格。第四，產權客體不清，產權客體缺乏規(guī)范的評估界定。例如：評估過程中漏評商標、商譽等無形資產造成國有資產流失。第五，多家介入國有資產評估，重復評估現象嚴重，影響了產權變更的進度。第六，將不屬于剝離范圍的資產連同剝離資產一并從企業(yè)凈資產中剝離，人為減少改制企業(yè)的凈資產。

產權交易過程中存在問題。第一，國有企業(yè)產權交易存在行政性壟斷。產權交易過程受政府部門盲目的行政干預，造成國有資產的賤賣。例如：部分國有產權在出售過程中，違規(guī)對買方給予不合理的優(yōu)惠政策，隨意減少企業(yè)的債務及擔保責任，造成國有資產賤賣。第二，產權出讓惡性競爭。產權交易過程中，各地分別與買方談判，造成地方間、企業(yè)間產權出讓惡性競爭，形成了買方優(yōu)勢，使國家所有者權益不能得到有效維護。第三，產權交易不透明。改制過程中，買賣雙方談判過程缺乏透明度，甚至出現暗箱操作、私下交易，造成國有資產流失。

資金兌付率過低。部分地方政府急于對國有企業(yè)進行出售，對買方資質考察不全面，造成買方拖欠買金；有的買方找上級主管部門領導做擔保，不斷拖欠，使國有資產遭受損失。

轉讓收入處置不規(guī)范。國有產權收繳單位不同，各部門間無法形成合力，不能做到及時足額收繳，從而造成國有資產轉讓收入不能及時足額人賬。對于產權轉讓收入缺乏必要的監(jiān)督和約束，造成國有產權轉讓收入用途不清。

管理層通過隱蔽手段蠶食國有資產。管理層憑借著自身的信息優(yōu)勢和決策權力，通過成立“寄生公司”等手段轉移國有資產，造成國有資產流失。

（四）職工安置乏力

國有企業(yè)進行混合所有制改革，要清理退出一批、重組整合一批國有企業(yè)，需要安置的職工眾多。特別是在目前去產能的經濟背景下，職工安置問題已成為敏感而又棘手的問題，如果處理不好不僅會影響國有企業(yè)混合所有制改革的進程而且還會成為社會不穩(wěn)定的因素。國有企業(yè)混合所有制改革過程中出現的職工安置問題主要有以下方面。第一，有的國有企業(yè)改制后，采用買斷工齡的方法，一次性付給職工一定數量的貨幣，解除勞動關系，沒有對職工進行技能培訓，幫助其實現再就業(yè)。第二，有的國有企業(yè)改制前存在拖欠職工工資和欠繳社會保險現象，借改制之名逃避責任不認賬。第三，有的國有企業(yè)為節(jié)約成本，采用協(xié)保等方式把職工推向社會，空出崗位雇傭更為廉價的外來勞動力。第四，改制過程中對于職工安置方案的決策程序不透明，有的國有企業(yè)不提前告知職工并聽取意見，有的國有企業(yè)不通過職代會討論決定，而是管理層拍板決定。第五，有的國有企業(yè)在改制過程中不能根據職工的實際情況做出政策性傾斜，特別是一些老職工和因公致傷的職工，改制后讓他們同其他職工一起競爭上崗，有失公平。從需要安置的職工自身來看，一般被分流的大多都是一些年齡比較大、文化程度低、技術單一的職工，這些職工一旦失業(yè)，想要實現再就業(yè)十分困難。

五、國有企業(yè)混合所有制改革的建議

（一）正確認識國有企業(yè)混合所有制改革

1.要正確認識國有企業(yè)混合所有制改革的目的

國有企業(yè)混合所有制改革并不是一個新的概念，不能把混合所有制改革的目的簡單地理解為資金的混合所有制。事實上，我們國家90%的國有企業(yè)都進行了公司股份制改造，其中，中央企業(yè)70%的凈資產都已經屬于上市公司，這些企業(yè)都已在A股市場上市，投資者可以在股市上進行投資獲得收益，這本身就是混合所有制經濟的一種形式。另外，我們的國有企業(yè)相比于非公有制企業(yè)是不缺少資金的，更不缺少技術和創(chuàng)新能力。因此，國有企業(yè)混合所有制改革的目的不是單純的資金“混合”。國有企業(yè)混合所有制改革的目的是在宏觀上建立與社會主義初級階段基本經濟制度相適應、與社會主義市場經濟相適應的國有企業(yè)制度，使國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的領域集中，從而優(yōu)化國有資本的戰(zhàn)略布局，放大國有資本功能。在微觀上混合所有制改革的目的主要是通過股權多元化轉換國有企業(yè)經營機制，提高國有企業(yè)的治理能力和經營效率，實現各種資本的優(yōu)勢互補，激發(fā)國有企業(yè)的活力和競爭力。

2.對國有經濟與非公有制經濟要有客觀的認識

一方面，要正確認識國有企業(yè)在保障人民生活水平和提升國家競爭力方面的作用，例如：在價格倒掛時期，只有國有企業(yè)才會把社會效益放在首位，虧損生產。非公有制企業(yè)最先想到的是經濟效益，不愿意提供這些產品。像航空航天、大型軍工這些規(guī)模經濟高的企業(yè)，需要大量的資金和人才支持，非公有制企業(yè)既提供不了大規(guī)模的資金和技術人才，也不愿意從事一些投資大、風險高的基礎性科學研究，這些只有靠國有企業(yè)才能完成。另一方面，要正確認識非公有制經濟在拉動就業(yè)和促進地方稅收增長方面的作用，改革開放三十多年來，中國非公有制經濟從無到有、從小到大、從弱到強發(fā)展起來，目前非公有制經濟創(chuàng)造了超過60%的國內生產總值，超過80%的社會就業(yè)，超過65%的固定資產投資，超過67%的對外直接投資，可見非公有制經濟在拉動就業(yè)和促進經濟發(fā)展方面取得了非常大的成就，因而不能把國有企業(yè)和私人企業(yè)簡單地對立起來。國有企業(yè)實行混合所有制改革就是要實現國有經濟和非公有制經濟的有機融合，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，形成合力，促進經濟發(fā)展。

（二）打破行業(yè)壟斷破除進入壁壘

現代企業(yè)制度下，國有企業(yè)混合所有制改革應以資本為紐帶進行，通過吸納民間資本、境外資本等非國有資本，實現國有資本的有序進退，把更多的國有資本向關系國家戰(zhàn)略、國家安全、國計民生的領域集中，向具有核心競爭力的產業(yè)集中，以此來優(yōu)化國有資本的結構布局，放大國有資本的功能。因此。打破行業(yè)壟斷、去行政干預、破除進入壁壘尤為必要。這就要求在國有企業(yè)混合所有制改革中，按宏觀上以放大國有資本的功能為導向，微觀上注重促進國有企業(yè)轉換經營機制的要求安排股權結構。具體實施過程中應兼顧國有企業(yè)的具體性質，采取“一企一策”、分類別、分層次的方式進行改革。第一，對戰(zhàn)略物資儲備、國有自然資源、關系國家戰(zhàn)略安全、涉及國家核心機密的國防軍工領域，應實施國有獨資政策，保證國家對這些領域的絕對控制。第二，對石油化工、電信、電網、鐵路、航空、部分軍工領域、戰(zhàn)略性礦產資源領域，由于這些領域關系到國計民生和國民經濟命脈，可以按照主輔分離的原則，對自然壟斷領域應保持國有獨資；為了提高經營、決策效率，可以積極引入各省資本和地方集體資本入股，實現股權多元化。對不具有自然壟斷性質的基礎設施建設、維修服務、生產開發(fā)以及競爭性業(yè)務等領域應當破除進入壁壘，降低門檻鼓勵非國有資本進人。第三，對水電氣熱、公共交通、公共設施等提供公共產品和服務的領域，可以允許非國有資本通過特許經營、政府購買公共服務、政府與社會資本合作（PPP）等方式參與經營建設。一方面，政府既要保證非國有資本有利可圖。另一方面，政府要對提供服務的價格、成本、質量、效率方面加強監(jiān)管，并引入社會評價。第四，對主業(yè)處于充分競爭的領域的國有企業(yè)，應打破行業(yè)壟斷，鼓勵和支持引導非國有資本進入，運用市場化機制進行混合所有制改革。國有企業(yè)可以通過股權轉讓、增資擴股等方式吸納非國有資本進行混合所有制改革；對于那些產品沒有市場、經營沒有效率、長期資不抵債的僵尸企業(yè)，國有股份可以完全退出。第五，對已經實施混合所有制改革的企業(yè)積極探索推廣員工持股制度。應盡早出臺混合所有制企業(yè)員工持股制度實施辦法，規(guī)范和引導員工持股制度的實施。進一步擴大員工持股實施范圍。對于國有企業(yè)集團下的以研發(fā)創(chuàng)新為重點的子公司、人才資本和技術要素貢獻占比較高的轉制科研院所、高新技術和科技服務型企業(yè)，為穩(wěn)定科技研發(fā)團隊，保證企業(yè)在市場中的競爭力，應該積極探索通過科研人員持股來實現混合所有制改革，通過科研人員持股實現其自身利益與企業(yè)利益捆綁，可以提高他們創(chuàng)新的積極性，增強企業(yè)的競爭力。但是要注意員工持股是為了通過利潤分享來激勵員工，可以采用優(yōu)先股的方式推進。在探索員工持股時，要構建合理的員工持股退出機制，應事先對員工退休或離開企業(yè)時股權的回收等處置的方法做出約定，以保證員工持股激勵的有效性。

（三）加強監(jiān)督防止國有資產流失

國有資產監(jiān)督管理委員會和有關部門應對國有企業(yè)混合所有制改革切實加強監(jiān)督，防止國有資產流失，做到以下四點：

1.加強國有資產評估監(jiān)管

國有資產監(jiān)督管理機構應負責組織領導，會同有評估資質的第三方評估機構對進行混合所有制改革的企業(yè)進行賬務和資產的全面清理核對。評估機構應按照獨立、客觀、公正的原則，在充分調研論證的基礎上進行合規(guī)評判，對賬務評估時應做到賬實相符、賬證相符。對“賬外賬”進行規(guī)范和清理。按照賬實相符的原則對流動資產及固定資產進行全面核查。資金清查時要查實資金、查實記錄、確認余額；應收及預付款項的清查要核對賬款、清理債權、清理拖欠；短期投資要核對賬戶余額、據實人賬、確定投資收益；存貨要做到清查倉庫，對存貨進行鑒定與處理、查收外借；固定資產要核對出租、清理外借，合理重估資產的實際價值；無形資產要進行全面的盤點，確定其真實價值；土地要按規(guī)定評估入賬。國有資產監(jiān)督管理機構應當對評估機構的評估程序和內容進行監(jiān)督，嚴格把關。

2.加強產權交易監(jiān)管

依法確定企業(yè)的產權交易主體地位，政府加強監(jiān)督管理。讓企業(yè)自身作為市場競爭的主體，接受人民政府委托成為參與產權交易的主體，政府對其產權交易的全過程進行監(jiān)督，發(fā)現問題及時指出責令整改。政府不能以行政命令的方式直接規(guī)定國有企業(yè)產權的受讓方和轉讓價格，干預國有企業(yè)產權的正常轉讓。建立健全產權交易制度。相關部門應當盡快制定國有企業(yè)混合所有制改革產權交易的法律法規(guī)以及產權交易機構工作規(guī)章制度，使產權交易部門在統(tǒng)一的法律規(guī)范下進行操作。加快為混合所有制改革服務的資本市場的建設，以滿足資本金的供給和需求者的需求。由政府牽頭，加快建立中央、省級、地市級國有產權交易機構，引進具有相應資質的高素質工作人員，提升其服務水平。國有企業(yè)進行產權轉讓需到相應級別的國有資產交易中心登記交易，地市級以下國有企業(yè)應在地市級國有企業(yè)產權交易機構進行登記，國有產權交易機構聯(lián)同國有資產監(jiān)督管理機構根據資產評估情況，以招投標等方式進行轉讓。轉讓信息應及時向全社會公布，讓全體公民了解國有企業(yè)產權交易情況，讓國有企業(yè)產權交易在陽光下進行。

3.規(guī)范資金收入處置

產權轉讓收入應按照產權主體的性質來確定收入的收取部門與收入處置。國有企業(yè)主管部門為各級政府國有資產監(jiān)督管理委員會，產權轉讓收入應由國有資產監(jiān)督管理機構負責收取，納人國有資本經營預算，上繳財政。對于資源型國有企業(yè)應聯(lián)同國土資源管理機構協(xié)同合作收取。收入上繳財政。納入預算，用于資本金的投入和職工安置。

4.充分發(fā)揮混合所有制企業(yè)中監(jiān)事會的重要作用

混合所有制企業(yè)中監(jiān)事會接受股東大會的委托，行使監(jiān)督權，維護全體股東的利益。監(jiān)事會與混合所有制企業(yè)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關系，不參與、不干預企業(yè)的具體經營管理活動，在工作中不能混淆其責任邊界。第一，嚴格執(zhí)行國有資產流失責任追究制度，對違反法律法規(guī)所造成的國有資產的損失進行嚴肅處理，防范國有資本流失。第二，強化事前與事中監(jiān)督，實現事前、事中、事后監(jiān)督全面推進，發(fā)現問題該請示的請示，該匯報的匯報，做到抓早抓小，報告內容要有法可依、有規(guī)可循、有據可查。第三，要著重檢查改制后企業(yè)重大決策以及經營情況，防止改制后的企業(yè)通過關聯(lián)交易等隱秘手段，變相稀釋國有資產；著重檢查管理層履職情況，加強對一把手的監(jiān)督；著重檢查財務情況。確保改制后企業(yè)國有資產的保值增值；著重檢查整改落實情況，要對其整改情況進行嚴格追蹤，定期向社會公布。第四，加快監(jiān)事會隊伍建設。完善薪酬制度，吸引優(yōu)秀的監(jiān)督人才。加強對監(jiān)督人員的培訓，使其能熟練掌握相關的專業(yè)知識和監(jiān)督技巧。第五，建立合理的激勵制度，對及時發(fā)現問題并挽回損失的工作人員給予獎勵；對履職情況較差，不能及時發(fā)現問題或者瞞報、謊報者加大懲罰力度。

（四）多措并舉妥善安置職工

國有企業(yè)混合所有制改革過程中需要開展主輔分離、剝離企業(yè)辦社會職能、職工分流等工作，特別是在目前去產能的背景下，轉制過程中需要安置的職工數量巨大，單靠企業(yè)的力量很難得到有效安置。因此，政府應當承擔相應的責任，采取一定的兜底措施幫助職工實現再就業(yè)。第一，為下崗職工提供基本生活保障。認真聽取職工意見，通過職工代表大會或者其他形式，了解職工個人及家庭的具體情況，對確實具有特殊情況的困難職工，要采取生活補助、幫助轉崗等有效措施幫助保障其基本生活。第二，對職工進行培訓實現再就業(yè)。政府應當承擔起轉制職工再就業(yè)技能培訓工作，做好對職工的基本情況調查和社會上企業(yè)需求情況的統(tǒng)計，按照職工自身的稟賦和企業(yè)需求，對需要再就業(yè)的職工進行有針對性的培訓，并協(xié)調有關企業(yè)對他們進行考核招聘。第三，建立職工安置基金。從國有資本收益（國有企業(yè)上繳利潤、國有股權、產權轉讓收入和清算收入）中提取一定比例建立職工安置基金，專項用于改制企業(yè)職工的安置和再就業(yè)。第四，制定職工安置專項補助細則。對轉制過程中積極安置職工的企業(yè)和需要安置的職工分別給予企業(yè)安置職工補助和幫助職工再就業(yè)補助，并規(guī)范補助資金的用途，確保資金全部用于職工安置。第五，制定統(tǒng)一的職工安置政策。政府應當加強國有資產管理部門、人事、勞動等部門間的聯(lián)系。保證政策的協(xié)調統(tǒng)一，對一些自主創(chuàng)業(yè)的職工給予一定的資金補助和稅收等政策上的優(yōu)惠，對于那些不適合再就業(yè)的職工，要落實好提前退休政策。第六，做好職工安置政策宣傳工作。通過各種方式向職工宣傳政府和企業(yè)對分流職工的補助政策、安置政策以及幫助他們實現再就業(yè)的政策，把職工安置政策的宣傳工作落到實處，穩(wěn)定職工情緒，避免出現影響社會穩(wěn)定的現象。