孫悅

[摘要]發(fā)展權(quán)概念的核心在于發(fā)展機(jī)會的均等，強(qiáng)調(diào)不同地區(qū)的當(dāng)代和后代主體之間在政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化領(lǐng)域的平等發(fā)展機(jī)會，發(fā)展權(quán)的保障有賴于符合公平正義訴求的經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展政策。無論從理論發(fā)展的需要而言，還是從調(diào)節(jié)社會矛盾的現(xiàn)實需求出發(fā)，都應(yīng)進(jìn)行促進(jìn)發(fā)展權(quán)保障的公共政策路徑研究。本文認(rèn)為公共政策應(yīng)當(dāng)在出發(fā)點、根本價值取向和優(yōu)先性等關(guān)鍵環(huán)節(jié)貫穿人的平等發(fā)展訴求。促進(jìn)社會公平正義的實現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)使公民擁有公共政策程序的有序參與機(jī)會，通過公平的分配政策平等享有物質(zhì)財富與社會資源，并依托優(yōu)先保護(hù)資源環(huán)境的政策，使當(dāng)代人與后代人都能夠享有優(yōu)質(zhì)的自然環(huán)境。本文提出符合程序公正、結(jié)果公平、環(huán)保優(yōu)先和代際正義要求的路徑選擇思路?？蔀楣舱叩闹贫ā⒄{(diào)整和優(yōu)化提供參考。

[關(guān)鍵詞]發(fā)展權(quán)保障；公共政策；公平正義

發(fā)展權(quán)是“關(guān)于發(fā)展機(jī)會均等和發(fā)展利益共享的權(quán)利”，其核心在于發(fā)展機(jī)會的均等，即國家和組成國家的個人平等參與，促進(jìn)并享受政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)在個人、區(qū)域和國家等各個層級的主體之間建立起公平正義的發(fā)展模式?！鞍l(fā)展是將公共政策與人的問題連接起來的橋梁?！卑l(fā)展權(quán)保障有賴于健全有效的國內(nèi)及國際經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展政策。本文試圖通過有效的公共政策建構(gòu)和執(zhí)行，用制度來保障公平正義發(fā)展模式的實現(xiàn)。公平正義的發(fā)展模式是一個包括發(fā)展起點的機(jī)會平等、發(fā)展進(jìn)程的程序公正和發(fā)展結(jié)果的分配正義的完整體系，這種發(fā)展模式的建立要求公共政策以程序公正作為出發(fā)點、以結(jié)果公平作為根本價值追求，以資源環(huán)境保護(hù)、促進(jìn)代際正義作為優(yōu)先發(fā)展選擇。

一、公共政策的出發(fā)點選擇：程序公正

程序公正是發(fā)展權(quán)保障的前提條件，應(yīng)當(dāng)成為公共政策的出發(fā)點。從公共性的角度來觀察公共政策，可以看到?jīng)Q策權(quán)力具備公共性特征。不是每位公民都能夠直接對國家事務(wù)進(jìn)行參與。需要通過選舉產(chǎn)生政府，信任政府并通過代議制的方式把權(quán)力托付給政府，形成社會的總體意志。政府制定及執(zhí)行公共政策的過程可以說是一種還政于民的權(quán)力回歸過程。因此，決策權(quán)力是一種公共權(quán)力，決策的委托人是社會公眾，公共權(quán)力應(yīng)當(dāng)謀求公共利益，必須防止政府作為權(quán)威機(jī)構(gòu)壟斷公共權(quán)力，更要防止公共權(quán)力破壞社會公眾的利益?！罢?dāng)程序建立在政府不得專橫、任性地行事之原則之上。它意味著政府只能按照法律確立的方式和法律為保護(hù)個人權(quán)利對政府施加的限制進(jìn)行活動。”公民在政治過程中的廣泛參與有助于保障公共利益，發(fā)揮權(quán)力的平衡和制約作用，起到重要的權(quán)力約束效果，符合程序公正的題中之義。實體法能做出限制公共權(quán)力的規(guī)定，但制定及執(zhí)行公共政策程序中的公民參與是對公共權(quán)力進(jìn)行約束和限制，是保障人權(quán)更加重要的手段。公民參與公共政策的制定及執(zhí)行過程能防止公共權(quán)力的濫用。使最大多數(shù)的社會公眾能通過公共政策得到預(yù)期的公共利益。必須充分考慮不同階層的利益，建立健全社會利益的溝通渠道和協(xié)調(diào)機(jī)制，運用法規(guī)、道德和利益制衡機(jī)制，引導(dǎo)公民正確處理個人與集體利益、局部與整體利益、當(dāng)前與長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，取得改革發(fā)展的共識。公共政策應(yīng)當(dāng)按照程序公正的要求，建立完善公民參與共同治理的公共政策程序。選擇程序公正作為公共政策的出發(fā)點，就要從制度、組織和環(huán)境等多方面支持公民參政議政。為公民提供更多的參與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的機(jī)會和途徑。具體的路徑選擇包括構(gòu)建政府、市場與公民社會的協(xié)調(diào)機(jī)制，設(shè)定合理的信息公開與公民參與程序、逐步提升公民的參政議政能力等。

1.構(gòu)建政府、市場與公民社會的協(xié)調(diào)機(jī)制

政府意志無法創(chuàng)造公共利益，公共利益體現(xiàn)在政府與各種社會力量的互動過程中。政策執(zhí)行需要社會不同群體的支持來實現(xiàn)群體間利益的平衡。政府是提供公共服務(wù)的主體和核心，但權(quán)威機(jī)構(gòu)并不是全部公共服務(wù)的唯一提供者，提供更高質(zhì)量、更有效率和更加全面的公共服務(wù)也要依靠公民及公民組織有序參與的社會資本。因此，治理力量的來源不僅是政府與市場，公民社會也發(fā)揮著非常重要的作用。公民社會能夠有效監(jiān)督公共權(quán)力，還能與政府形成有效的回應(yīng)機(jī)制，是重要的社會治理力量。應(yīng)推進(jìn)公共權(quán)力與公民社會對社會事務(wù)的共同治理，在與人的發(fā)展權(quán)密切相關(guān)的公共服務(wù)領(lǐng)域，推廣PPP（Public PrivatePartnership）模式，推動政府職能從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，更注重法治規(guī)則、契約精神和市場觀念。應(yīng)明確政府自身地位，利用市場機(jī)制合理分配風(fēng)險，允許社會力量共同推動公共服務(wù)發(fā)展。構(gòu)建政府、市場與公民社會的協(xié)調(diào)機(jī)制，把實現(xiàn)、維護(hù)和發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為發(fā)展的出發(fā)點和落腳點。政府、市場和公民社會三者良好的協(xié)同合作有望促進(jìn)社會健康有序的發(fā)展。各級黨組織和各級政府制定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展政策，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究人民群眾的需求，吸納社會團(tuán)體和人民群眾廣泛參與政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和環(huán)境管理，實現(xiàn)包括公共物品和公共服務(wù)在內(nèi)的各類物質(zhì)和精神產(chǎn)品的有效供給。

2.設(shè)定合理的信息公開與公民參與程序

《發(fā)展權(quán)利宣言》指出：“人是發(fā)展的主體，因此，人應(yīng)成為發(fā)展權(quán)利的積極參與者和受益者”。信息公開制度和公民參與程序有助于人積極參與發(fā)展權(quán)利并真正獲得發(fā)展利益。公民參與的前提是開放和透明的公共政策過程。只有社會公眾參與公共政策的制定過程才能提升公共政策的程序公正性。信息公開制度是公民行使知情權(quán)的前提、是公民監(jiān)督公共權(quán)力的重要保障。有助于公民直接行使民主權(quán)利，對政府的公共決策過程實行有效的監(jiān)督，真正成為國家的主人。信息公開不應(yīng)僅限于按相關(guān)條例規(guī)定而公開的條款和公文，公開的內(nèi)容也不應(yīng)僅是政策專業(yè)人士才可以看懂的復(fù)雜數(shù)字和表格，信息公開的內(nèi)容設(shè)計應(yīng)當(dāng)盡量有助于公民和媒體的理解。提升信息傳達(dá)的效度。

為了促進(jìn)程序公正的實現(xiàn)，公共政策應(yīng)以信息公開為基礎(chǔ)，擴(kuò)大公民的有序政治參與，拓寬民主渠道，豐富完善民主形式，做到廣泛傾聽民意和充分吸納民意。公共政策的整個過程都要貫徹“執(zhí)政為民”的理念。社會主義中國的執(zhí)政黨代表的是最廣大人民群眾的根本利益，重視發(fā)揮人民群眾在社會建設(shè)中的責(zé)任和實踐主體作用。把實現(xiàn)“人的發(fā)展權(quán)”作為踐行“立黨為公，執(zhí)政為民”的要求，以社會公眾的需求為公共政策的出發(fā)點和歸宿。有序的公民參與渠道能夠廣泛調(diào)動社會公眾的參與積極性。使社會公眾成為公共政策評價的權(quán)威。通過人民代表大會制度行使國家權(quán)力的制度設(shè)計，賦予人民以國家主人的至高地位。公民參與渠道和形式包括民意調(diào)查與測評、公民會議、公民旁聽、民主協(xié)商和聽證會等。公眾參與程序原則上要秉承公開公正的原則，公民參與途徑的程序設(shè)計應(yīng)公開透明，從而方便公民參與公共決策過程，確保公共權(quán)力對民意的回應(yīng)，達(dá)到有效規(guī)制公共權(quán)力的效果。公共政策應(yīng)當(dāng)為每個公民分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果提供良好的支撐平臺。這就要在滿足人民的物質(zhì)文化生活需要的基礎(chǔ)上，切實尊重和保障公民的經(jīng)濟(jì)、政治和文化的發(fā)展權(quán)益，不斷提高公民的思想道德素質(zhì)、參政議政能力，科學(xué)文化素質(zhì)。讓每一個微小社會單位，包括個人、家庭、鄉(xiāng)村、社區(qū)、企業(yè)和非盈利組織等，都能融人經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主流之中。

3.公民應(yīng)逐步提升參政議政能力

發(fā)展是一個人潛能的外化過程，主要體現(xiàn)為人各種能力的增強(qiáng)。能力增強(qiáng)的具體內(nèi)容包括壽命的延長、享受健康身體、獲得更多知識、購買各種商品、享受公共服務(wù)和參與社會公共事務(wù)等。發(fā)展要滿足人民的物質(zhì)生活、社會生活、精神生活和政治生活等各方面的需要。今天的城市生活方式也決定了現(xiàn)代人比以往任何一個人類發(fā)展階段都更具有參政議政的能力和意識。在城市型社會里生活的人類形態(tài)是“積極發(fā)言的市民”。自立和寬容是他們的倫理。品性和成熟是他們的價值，他們是自治共和型的市民。市民擁有自由、平等及理性等特點。市民是“市民社會”的構(gòu)成主體，也是憲法理論下的規(guī)范人類，在人類史上是理念上的普遍規(guī)范人類形態(tài)。市民擁有自由權(quán)，還有與社會保障、社會資本和社會保健相關(guān)的社會權(quán)利。在城市型社會里生活的市民，可以通過“市民活動”在大眾民主活動中進(jìn)行自我訓(xùn)練，發(fā)展的目的在于滿足人類各種需求，當(dāng)然也包括參政議政的需求。民主參與活動是社會公眾的“政治訓(xùn)練”，可以促進(jìn)社會公眾的參政議政能力。

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政治生態(tài)的改進(jìn)、城鄉(xiāng)生活方式的轉(zhuǎn)變，以及數(shù)字媒體技術(shù)的進(jìn)步，中國公民的獨立自主意識、政治參與意識、政策解讀能力和社區(qū)民主管理意識等也在逐步增強(qiáng)。按照“以人為本”發(fā)展理念和“全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”的發(fā)展觀要求，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)造依法有序的政治土壤。使公民充分表達(dá)利益主張和政治訴求，促進(jìn)個人與社會的和諧，使“公平正義”有可以表達(dá)并實現(xiàn)的途徑。體現(xiàn)正義性原則的公共政策制定過程的實質(zhì)是“官方?jīng)Q策者、非官方參與者和受損者、受益者等多種力量主體通過政治、經(jīng)濟(jì)、社會管理層面的博弈達(dá)成共識的過程”，公民本身是公共政策最本質(zhì)的參與力量。要暢通人民政治參與和利益訴求渠道，協(xié)商民主是擴(kuò)大公民有序政治參與最現(xiàn)實和最合理的途徑之一。公民參與政治生活的活躍度是公民政治意識成熟度的重要標(biāo)志。公民可以通過政治參與過程提升參政議政的能力。這就要通過社區(qū)自治、代表選舉、網(wǎng)輿表達(dá)、聽證會議和信訪舉報等途徑使公民切身感受到參與政治生活所帶來的實質(zhì)影響。從而促進(jìn)公民合序、依法地進(jìn)行權(quán)利維護(hù)，養(yǎng)成文明的政治參與習(xí)慣，依法有序地保障自身的生存、發(fā)展權(quán)利。對公民個人而言，關(guān)心國家政策的動態(tài)發(fā)展，通過政府網(wǎng)站、新聞媒體和信箱等參與公共政策的活動，是加強(qiáng)政治修養(yǎng)、提升參政議政能力的有效途徑。

二、公共政策的根本價值取向選擇：結(jié)果公平

當(dāng)前，中國存在著一定的發(fā)展不平衡問題，中國在不同行業(yè)、區(qū)域之間出現(xiàn)了收入差距懸殊的現(xiàn)象，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平也有較大的差距，人們關(guān)注社會財富和社會資源的分配結(jié)果，對社會公平正義的呼聲越來越高。從戰(zhàn)略和政策上，中國已經(jīng)開始扭轉(zhuǎn)“以物為本”、片面追求效率的發(fā)展思路，開始更加注重社會公平，要求公共政策建立促進(jìn)社會公平的利益協(xié)調(diào)機(jī)制?！肮舱卟粌H可以表達(dá)各種利益主體的利益要求，而且還能夠?qū)Σ煌嬷黧w之間利益矛盾和沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)和平衡?！睘榱藚f(xié)調(diào)發(fā)展過程中的利益沖突與矛盾，政府應(yīng)從利益協(xié)調(diào)和均衡機(jī)制出發(fā)，進(jìn)行公共政策路徑選擇。達(dá)成人民幸福生活的目標(biāo)，即共同富裕、公平正義。為了實現(xiàn)共同富裕，需要分配的發(fā)展成果不僅僅是物質(zhì)資源意義上的“收人和財富”，還包括社會資源意義上的“權(quán)利和自由”。促進(jìn)分配正義的公共政策路徑能夠兼顧各主體的利益，分配好物質(zhì)意義上的“收入和財富”，以及社會意義上的“權(quán)利和自由”，從而促進(jìn)公共政策與公民利益的和諧共生。實現(xiàn)廣大人民群眾的利益，是公共政策的出發(fā)點和歸宿點。是取得社會公眾心理認(rèn)同的基礎(chǔ)。為了實現(xiàn)廣大人民群眾利益的公平和諧，公共政策需要把實現(xiàn)結(jié)果公平作為根本的價值取向，具體包括促進(jìn)初次分配制度改革、促進(jìn)基本公共服務(wù)和社會保障完善，以及保障弱勢群體等三個層次的內(nèi)容。

1.促進(jìn)初次分配制度改革

從世界經(jīng)驗看，一些人均GDP達(dá)到3 000美元后的部分新興國家，如阿根廷等拉美國家，難以消化經(jīng)濟(jì)發(fā)展與收入分配制度所帶來的矛盾。導(dǎo)致陷入“中等收入陷阱”，經(jīng)濟(jì)增長陷人長期停滯狀態(tài)。中國在GDP總量排名世界第二后，人均GDP也將超過3 000美元，進(jìn)人中等收入國家水平，面對社會利益關(guān)系及公共需求的深刻變化，為避免貧富差距擴(kuò)大引發(fā)的社會矛盾將中國帶人拉美國家式的“中等收人陷阱”。中國的公共政策不僅要關(guān)注社會財富的增長，更要解決切好“蛋糕”的社會財富分配問題。這就需要首先解決城鄉(xiāng)、區(qū)域和不同階層公民之間收入差距擴(kuò)大的發(fā)展不平衡問題。縮小收入差距。就要矯正資本、技術(shù)和管理等生產(chǎn)要素中存在著分配份額的傾斜現(xiàn)象，以及獲取途徑的不公平現(xiàn)象。當(dāng)前，資本所有者與普通勞動者之間的差距逐漸擴(kuò)大，如部分國有獨資或控股公司高級管理者的年薪制缺乏基本監(jiān)督、制衡和有效考核機(jī)制；事業(yè)單位的高層管理者兼獲企業(yè)高年薪和事業(yè)機(jī)構(gòu)乃至公務(wù)員身份待遇及多重保險；通信、電力等壟斷行業(yè)犧牲公眾利益壟斷資源價格，從而維持行業(yè)高福利、高待遇。上述現(xiàn)象都應(yīng)納入收入分配制度改革規(guī)劃中，年薪制的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由第三方權(quán)威機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員共同研究確認(rèn)；加強(qiáng)對壟斷行業(yè)的監(jiān)管力度，有效監(jiān)督其定價權(quán)；完善價格聽證會制度，對直接涉及公民生活的價格變動進(jìn)行聽證。要防止和克服收入水平差距進(jìn)一步擴(kuò)大，就要根據(jù)公平正義的要求，調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，縮小收入差距，使公民公平合理地分享經(jīng)濟(jì)成果。

2.促進(jìn)基本公共服務(wù)和社會保障完善

“當(dāng)一個民主社會不喜歡自己放任的市場機(jī)制下用貨幣選票進(jìn)行分配時，它可以通過再分配政策采取措施來改變其結(jié)果。”由于政策體系本身不完善或政策執(zhí)行的偏差，會導(dǎo)致初次分配時一些個人或群體的利益受到損失。國家通過稅收優(yōu)惠、財政轉(zhuǎn)移支付、社會保險和救助項目等方式對初次分配的結(jié)果進(jìn)行調(diào)節(jié)。再分配可以通過政策杠桿緩解在初次分配過程中的不平等問題。推進(jìn)基本社會保障、基本公共服務(wù)均等化?！霸俜峙涓幼⒅毓健！比绻p視經(jīng)濟(jì)增長成果的共享和社會福利水平的提高，就難以保障發(fā)展權(quán)。再分配可以有效調(diào)節(jié)市場在利益分配中的缺陷。要解決房價貴、就業(yè)難、上學(xué)難、看病貴、社保水平亟需提高和公共服務(wù)相對缺位等社會問題。公共政策應(yīng)著眼于解決各社會主體對各種公共利益的平等分享。政府應(yīng)當(dāng)完善基本公共服務(wù)體系。以公共物品形式提供更多的公共服務(wù)，加大對科技、教育和衛(wèi)生等方面的政策扶持，對于社會保障和基本公共服務(wù)，應(yīng)當(dāng)提升其財政支出比重，擴(kuò)大其覆蓋面。持續(xù)改革和完善與國民生活息息相關(guān)的公共事業(yè)，包括社會保障、教育和醫(yī)療等，確保國民無醫(yī)療、教育和養(yǎng)老方面的后顧之憂。促進(jìn)社會保障的完善，要加強(qiáng)社會保障制度建設(shè)，如擴(kuò)大社會保障的覆蓋面，擴(kuò)大參保人數(shù)，還可以廣開門路以籌集社會保障資金。

3.保障弱勢群體

“所有的社會基本善——自由和機(jī)會、收人和財富及自尊的基礎(chǔ)——都應(yīng)被平等地分配。除非對一些或所有社會基本善的一種不平等分配有利于最不利者?！绷_爾斯的正義觀認(rèn)為正義的社會分配制度應(yīng)在社會競爭和分配中保護(hù)弱者的利益。他在肯定社會中財富和權(quán)力不平等的同時，認(rèn)為社會和經(jīng)濟(jì)的不平等只有在結(jié)果中給每一個人、尤其是給最小受惠者帶來補(bǔ)償利益時才是正義的。一個公平正義的社會應(yīng)當(dāng)重視強(qiáng)者和弱者之間權(quán)利和財富的公平。在公平正義的社會里，強(qiáng)者能夠通過正當(dāng)渠道得到合理利益，弱者也應(yīng)該得到免遭歧視的保護(hù)和必要的人道關(guān)懷。保障弱勢群體的發(fā)展權(quán)，就要創(chuàng)造公民獲取資源的平等機(jī)會和權(quán)利。公民的范疇不只是政治、經(jīng)濟(jì)和文化領(lǐng)域的精英，更包括廣大普通民眾，還必須涵蓋社會的貧困和弱勢群體。人與人之間具有城鄉(xiāng)、地區(qū)的地域差異，也有民族、性別和階層等多方面的差異，想要切實保障社會每一位公民的發(fā)展權(quán)，就要充分考慮這些差異。保障包括弱勢群體在內(nèi)的全體社會成員享有平等的發(fā)展權(quán)，政府需要通過公共政策給予社會弱勢群體更多關(guān)懷，關(guān)注弱勢群體利益，在充分認(rèn)知弱勢群體特點、文化和利益的基礎(chǔ)上，建立社會救助、民間捐贈和志愿者協(xié)會等多種形式的制度和機(jī)制。幫助婦女、青年、殘疾人和窮人參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會活動。

三、公共政策的優(yōu)先性選擇：環(huán)保優(yōu)先和代際正義

環(huán)境是人類發(fā)展的載體，公共政策應(yīng)當(dāng)把環(huán)保放在優(yōu)先發(fā)展的位置，把實現(xiàn)代際正義作為核心倫理觀?？沙掷m(xù)發(fā)展是中國公共政策制定的根本指導(dǎo)原則。可持續(xù)發(fā)展的原則要求既尊重人的發(fā)展權(quán)利，又尊重自然生態(tài)、社會經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境的良性循環(huán)。公共政策不僅要滿足公民個人的需要和發(fā)展訴求，更要追求人與自然的共生及和諧穩(wěn)定關(guān)系。經(jīng)濟(jì)不能脫離生態(tài)環(huán)境孤立發(fā)展，在公共政策制定和實施的過程中，必須要有長遠(yuǎn)的視野，避免政策可能造成的自然環(huán)境危害。

1.公共政策應(yīng)當(dāng)注重環(huán)保優(yōu)先

“效率優(yōu)先”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與“人類中心主義”的觀念意識不僅制造了突出的自然生態(tài)矛盾，還導(dǎo)致人口、資源和環(huán)境之間的關(guān)系出現(xiàn)了不和諧的音符，使得人類發(fā)展與自然生態(tài)保護(hù)矛盾突出，出現(xiàn)人口膨脹、資源耗竭和生態(tài)破壞等現(xiàn)象。以中國的資源枯竭型城市為例，在改革開放初期，這些城市為中國經(jīng)濟(jì)成長貢獻(xiàn)了巨大的資源，但由于過度開發(fā)，不少曾經(jīng)繁榮的資源型城市由于優(yōu)勢資源枯竭，一度出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)下滑、大量失業(yè)和社保薄弱等問題。煤炭城市由于煤炭開采過度造成地面塌陷、水和空氣污染等嚴(yán)重的環(huán)境問題甚至引起了轄區(qū)居民的遷移。公共政策不應(yīng)僅僅滿足人類的物質(zhì)發(fā)展需求，更要追求人與自然的和諧關(guān)系。中國已經(jīng)開始反思片面注重效率的發(fā)展模式，為了邁向美麗中國新時代，應(yīng)當(dāng)在尊重自然規(guī)律的基礎(chǔ)上，全面審視政策對自然環(huán)境和生態(tài)的危害，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。公共政策應(yīng)當(dāng)促進(jìn)生態(tài)資源的合理利用，營造和諧的人與自然關(guān)系。在制定經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略時，要做到把資源環(huán)境放到發(fā)展的優(yōu)先地位，環(huán)境是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的邊界，發(fā)展首先要節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境。要把實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會的和諧發(fā)展作為保障人的發(fā)展權(quán)的首要條件。

通過制定相關(guān)生態(tài)政策和環(huán)境法規(guī)，維護(hù)自然生態(tài)和諧，加大環(huán)保力度，控制資源消耗，做到科學(xué)、規(guī)范、有序地發(fā)展自然資源。依靠科技進(jìn)步發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)、節(jié)約型經(jīng)濟(jì)，充分提高資源和能源的利用效率，最大限度地減少廢物排放與環(huán)境污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。環(huán)保優(yōu)先的公共政策路徑選擇有助于為公民提供一個優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境。伴隨生活水平和受教育程度的提高，公民對生活品質(zhì)尤其是對優(yōu)質(zhì)環(huán)境的要求也逐漸提高?！耙匀梭w健康為本”配置環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，從而形成以保護(hù)公民健康為依據(jù)的環(huán)境管理制度。

2.公共政策必須秉承代際正義

代際正義應(yīng)當(dāng)成為公共政策的核心倫理觀，不僅要保障當(dāng)代人的發(fā)展權(quán)，還要保障包括子孫后代在內(nèi)的所有人的發(fā)展權(quán)?！拔磥硎来馐艿降睦嫒笔Ш筒黄降却?，使未來世代人類在與現(xiàn)存人類的比較中處于絕對弱勢地位?！贝H正義問題是政策分析在時間領(lǐng)域的拓展。資源無論是在空間分配。還是在時間分配上都應(yīng)當(dāng)符合可持續(xù)發(fā)展原則，政府在制定公共政策時必須考慮到子孫后代對良好環(huán)境資源權(quán)利的享有?！肮舱邚谋举|(zhì)上是導(dǎo)向未來的，應(yīng)既面向人類自己，又兼顧資源、生態(tài)和環(huán)境，維護(hù)人（包括當(dāng)代人和未來人）與自然共有的公共利益。”公共政策既要關(guān)注代內(nèi)公平，也要考慮代際公平。由于代際負(fù)外部性需要相當(dāng)長的時間才可以顯現(xiàn)。所以人們對代際問題產(chǎn)生的負(fù)外部性具有一定的認(rèn)知局限，加之當(dāng)代人的功利主義傾向，種種原因使當(dāng)代人難以自覺地從后代人的角度考慮問題。如果破壞了人的發(fā)展權(quán)的載體——生態(tài)環(huán)境，必將影響到后代子孫享受與使用資源及環(huán)境的權(quán)利，最終導(dǎo)致人類文明的枯竭。公共政策從動態(tài)角度來講，應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)代、導(dǎo)向未來。發(fā)展應(yīng)當(dāng)是注重全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展，做到既滿足當(dāng)代人的必要需求，又尊重和保護(hù)后代人的發(fā)展權(quán)益。因此，生態(tài)環(huán)境公共政策的制定和實施，有助于保持經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展、維護(hù)代際正義、促進(jìn)不同文明共存共生。建構(gòu)一種符合可持續(xù)發(fā)展原則的生活方式和發(fā)展理念，有助于保護(hù)后代人利益。

四、結(jié)論和啟示

人權(quán)的普遍實現(xiàn)與公民生活水平的提高和改善、國家的經(jīng)濟(jì)進(jìn)步、社會的全面發(fā)展和社會公正的實現(xiàn)密切相關(guān)。《人類發(fā)展報告》指出：人類發(fā)展的基本目標(biāo)是創(chuàng)造使人民能安享長壽、健康和有創(chuàng)造性的生活環(huán)境，擁有政治、經(jīng)濟(jì)、社會自由，有創(chuàng)造和生產(chǎn)的機(jī)會，享有自尊和保障人權(quán)受到人們的高度珍視。讓人民感到更加幸福是衡量發(fā)展的根本標(biāo)準(zhǔn)，公共政策的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是不斷提高公民福祉。弗朗索瓦·佩魯?shù)男掳l(fā)展觀是整體的、綜合的和內(nèi)生的，他認(rèn)為政治決策的基礎(chǔ)不能簡化為數(shù)量和成本的價值觀念，是否有利于人的發(fā)展決定著經(jīng)濟(jì)增長的合理性，“為一切人的發(fā)展和人的全面發(fā)展”。阿馬蒂亞·森強(qiáng)調(diào)GDP增長與公民福利沒有必然聯(lián)系，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，使冷酷的市場變成溫暖的社會，必須注意人道關(guān)懷與社會正義。幸福很難用指標(biāo)來量化，表面上看可能是個人的主觀感受，但對群體來說幸福更應(yīng)是一種公共福利。公共政策的制定者和實施者有責(zé)任為公民的普遍幸福感和后代子孫的發(fā)展需求負(fù)責(zé)。一個政府的使命是要創(chuàng)造更高的幸福指數(shù)，促進(jìn)本國本民族文明的昌盛和進(jìn)步。

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，中國人在物質(zhì)需求得到基本滿足之后，對幸福的追求不僅僅是單純的物質(zhì)需求，而是包含精神文化需求、政治參與需求和生態(tài)需求等在內(nèi)的整體需求。據(jù)調(diào)查，中國公民尤其是城市居民的幸福感在過去十年中先升后降，表現(xiàn)出生存和發(fā)展心理滿意度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡之間的非同步性。其主要原因在于：在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)初期。物質(zhì)的滿足使公民獲得了最基礎(chǔ)的生存幸福感。在這個時期，社會階層、社會利益群體分化差異不大，橫向比較不明顯，公民在心理上更多是時間軸上的縱向比較，與過去的生活水平相比，較容易產(chǎn)生滿足感。然而隨著物質(zhì)生活條件逐漸改善，公民需求層次日益提升。并呈現(xiàn)出多樣化態(tài)勢，對幸福的定義也由簡單的“吃飽穿暖”提升至“吃好穿好”，再躍進(jìn)至“修養(yǎng)提升，生命精彩”。近十年來，社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型加速，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域尤其明顯，社會價值觀念也出現(xiàn)了“追求個人利益最大化”的傾向。社會階層、社會利益群體分化程度明顯加大，基尼系數(shù)陡增，貧富差距凸顯，公民多進(jìn)行橫向比較，而淡化縱向比較。由于社會競爭加劇和現(xiàn)代生活節(jié)奏加快，普通公民的生活壓力感大大增加，這一切都強(qiáng)有力地影響了公民的幸福感。因此，當(dāng)前執(zhí)政理念正在從曾經(jīng)追求的“GDP至上論”向更多元化的評價標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向。

切實保障人的發(fā)展權(quán)。實現(xiàn)人與人之間的和諧相處，不斷提高公民福祉的公共政策，其落腳點實際上是民生問題。實現(xiàn)人的發(fā)展權(quán)就要加快以改善民生為重點的社會建設(shè)。民生問題與公民生活密切相關(guān)。是大多數(shù)社會成員最關(guān)心、最直接和最現(xiàn)實的利益問題。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得的成就舉世矚目，現(xiàn)階段的民生問題已不再是簡單的衣食住行。而至少包括教育、就業(yè)、收入分配、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生，乃至公平正義、民主法制等多重內(nèi)容，與公民的受教育權(quán)、勞動權(quán)、生命權(quán)和健康權(quán)等生存和發(fā)展權(quán)利密切相關(guān)，是全方位、高層次的民生問題。為了保障人的發(fā)展權(quán)。公共政策應(yīng)確立人本導(dǎo)向，實現(xiàn)“以人為中心”的路徑選擇。為落實保障民生、提高公民福祉的公共政策目標(biāo)，公共政策程序公正所注重的信息公開與公民參與、司法公正，是包含發(fā)展機(jī)會公平、公民基本權(quán)利得到尊重和公民被公平對待等在內(nèi)的民生問題?？傊诶^續(xù)提高公民物質(zhì)生活水平的同時，公共政策應(yīng)該著眼于民生，更加關(guān)注公民在促進(jìn)就業(yè)、基本教育、公共衛(wèi)生、公共安全和環(huán)境保護(hù)等方面的民生訴求，并通過社會建設(shè)來解決。這樣的公共政策路徑選擇才能反映出現(xiàn)代政府服務(wù)與責(zé)任的倫理需求和公共利益傾向，真正保障人的發(fā)展權(quán)。