——聯(lián)合國秘書長的選舉與連任

□ 貴 洪

聯(lián)合國秘書長是如何產(chǎn)生的?

迄今為止，關(guān)于聯(lián)合國秘書長選舉的法律依據(jù)有如下三條：一，《聯(lián)合國憲章》第97條規(guī)定：“秘書長應(yīng)由大會經(jīng)安全理事會之推薦委派之?！倍?，《安全理事會暫行議事規(guī)則》第48條規(guī)定：“除非安全理事會另有決定，理事會會議應(yīng)公開舉行。關(guān)于向大會推薦秘書長人選的問題，應(yīng)在非公開會議中討論決定?！比?，《大會議事規(guī)則》第141條規(guī)定：“在安全理事會對秘書長人選提出推薦后，大會應(yīng)舉行非公開會議，審議此項推薦，并以無記名投票進行表決。”

除此三條外，對秘書長選舉的許多具體問題，均無明文規(guī)定，只是在實踐中根據(jù)有關(guān)決議和各方之間的諒解，形成了一套不成文的習(xí)慣做法。中國前常駐聯(lián)合國代表秦華孫大使認(rèn)為，主要有以下幾項：

1．秘書長任期一般為5年，可連任一期(5年)；

2．5個常任理事國不得出任秘書長(這是5國之間的諒解)；

3．秘書長選舉屬實質(zhì)性重要問題，要有包括5個常任理事國贊成票在內(nèi)的安理會9票贊成方可獲得安理會的推薦；

4．如有兩個以上的候選人，安理會一般先進行所謂的“摸底投票”，獲9票以上且無常任理事國的反對，以得票多者獲正式候選人資格；

5．安理會選舉以秘密方式進行，由主席當(dāng)場開票，確定人選后，緊接著通過向大會推薦人選及其任期的決議，大會一般會根據(jù)安理會的推薦通過有關(guān)決議；

6．自20世紀(jì)80年代以來，地域輪換原則越來越成為確定秘書長人選時考慮的一個重要因素。

從上述秘書長選舉的法律依據(jù)和不成文習(xí)慣做法中可以看到，聯(lián)合國秘書長的人選必須先由安理會推薦，這一條最為關(guān)鍵。這意味著秘書長的提名和任命必須得到安理會常任理事國的一致同意。安理會常任理事國手上的否決權(quán)，等于給秘書長戴上了“緊箍咒”。而候選人要想當(dāng)選秘書長以及秘書長想獲得連任，其必須在安理會常任理事國之間“走鋼絲”。這也導(dǎo)致歷任秘書長的選舉往往充斥著大國之間的角逐與沖突，成為國際斗爭的縮影。

首任秘書長的提名，是幾經(jīng)周折才推薦出賴伊的。1950年，賴伊的秘書長任期屆滿，他想謀求連任，美國極力推薦，但遭到了蘇聯(lián)的堅決反對。賴伊在任第一任秘書長時是由蘇聯(lián)首先推薦而獲得通過的，可是賴伊在朝鮮戰(zhàn)爭時支持美國干涉朝鮮的議案卻得罪了蘇聯(lián)。當(dāng)年10月，安理會就賴伊是否連任秘書長連續(xù)舉行了5次秘密會議。美國堅持認(rèn)為賴伊不應(yīng)因他在朝鮮的行動而受罰，并威脅將否決任何其他候選人。安理會難以做出對新秘書長候選人的推薦，最后將這一問題提交給聯(lián)合國大會。蘇聯(lián)動議大會對此推遲作出決定，并將這一事項交還安理會。結(jié)果蘇聯(lián)這一動議被否決。而包括美國、英國和法國在內(nèi)的15個國家建議將賴伊任期再延長3年，這一建議被通過，并決定自1951年2月1日起，賴伊的秘書長任期延長3年。蘇聯(lián)認(rèn)為此舉公開違反《聯(lián)合國憲章》，一直拒絕承認(rèn)賴伊為秘書長。隨后，賴伊因麥卡錫主義泛濫禍及到聯(lián)合國的美籍公務(wù)員而予以抵制，又得罪了美國。美、蘇兩個大國對賴伊均不滿意，迫使他不得不于1952年11月提前辭職。

1952年，在賴伊辭職后的第二任秘書長選舉中，美國提出萊斯特·皮爾遜為候選人，蘇聯(lián)當(dāng)時沒能立刻找到合適的人選，但仍然否決了這個來自北約成員國加拿大的候選人。斗爭的結(jié)果是，被認(rèn)為相對持中立立場的瑞典人哈馬舍爾德獲得推薦。

但哈馬舍爾德在連任的后期，因處理剛果危機問題引起了蘇聯(lián)的不滿。在1960年的第15屆聯(lián)合國大會上，蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人赫魯曉夫要求改組聯(lián)合國秘書處。他提出采用一種“三駕馬車體制”，即社會主義國家、和平中立國家和西方國家各派1名代表聯(lián)合取代現(xiàn)行的聯(lián)合國秘書長，并提出這三方代表不僅應(yīng)該數(shù)量相同，而且要擁有相等權(quán)力。其理由是世界上只有中立的國家，沒有中立的個人，秘書長的職能必須同時由三方代表共同行使。赫魯曉夫說，哈馬舍爾德“總是維護美國利益”，是“資本家的一個代表”。1961年2月，剛果總統(tǒng)盧蒙巴遇害后，蘇聯(lián)對哈馬舍爾德的攻擊升級。蘇聯(lián)報刊和駐聯(lián)大代表葛羅米柯幾乎異口同聲地說哈馬舍爾德是“一個雙手沾滿鮮血的虛偽政客，踐踏了《聯(lián)合國憲章》”，受雇于“殖民主義分子聯(lián)盟”，認(rèn)為哈馬舍爾德的“所謂‘獨立的’政策反映了帝國主義國家的利益”，并撤銷了對哈馬舍爾德任秘書長的承認(rèn)。一時間，哈馬舍爾德成了蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人心目中的頭號敵人。

面對蘇聯(lián)的嚴(yán)厲指責(zé)，哈馬舍爾德并不示弱，而是據(jù)理反駁蘇聯(lián)的指責(zé)。1961年4月5日，他在聯(lián)合國發(fā)表講話時說，如果辭職可以被視為最有利于聯(lián)合國組織的話，那么聯(lián)合國大會現(xiàn)在已經(jīng)“有了一份現(xiàn)成的辭呈”。可是，他警告說，蘇聯(lián)政府的這種撤銷承認(rèn)的行為，實際上是想把他們的否決權(quán)從秘書長的選舉，擴大到“秘書長在整個任職期內(nèi)行使職務(wù)”方面。爭論到1961年9月卻突然剎車，因為哈馬舍爾德在赴剛果途中因飛機失事不幸殉難。這一事件使得蘇聯(lián)對哈馬舍爾德撤銷承認(rèn)失去意義，秘書長危機得以意外緩解。

哈馬舍爾德遇難后，對于新的繼任人選的爭論達6周之久，最后大會才通過由安理會推薦的吳丹任代理秘書長。又過了一年，吳丹這個“代”字才去掉。如果吳丹沒有在古巴導(dǎo)彈危機中有上乘表現(xiàn)，并在處理這一事件的同時博得美、蘇雙方的認(rèn)同和好感，恐怕取消他的那個“代”字還需要時日。吳丹以穩(wěn)健著稱，而且他還吸取了賴伊和哈馬舍爾德的經(jīng)驗和教訓(xùn)，在發(fā)揮秘書長作用方面顯得更慎重和低調(diào)，這成為他能夠順利連任秘書長職務(wù)的關(guān)鍵因素。

1981年，瓦爾德海姆的兩屆任期屆滿后，仍想尋求連任。當(dāng)時的主要競爭者有兩個：一位是尋求第三次連任的瓦爾德海姆，另一位是坦桑尼亞的外交部長薩利姆。安理會為推薦秘書長連續(xù)舉行了10輪秘密投票。當(dāng)時由于中國否決瓦爾德海姆、美國否決薩利姆，妥協(xié)難以達成，結(jié)果迫使兩人雙雙退出，最后由來自發(fā)展中國家的德奎利亞爾當(dāng)選為聯(lián)合國第五任秘書長。中國否決瓦爾德海姆，并非針對其本人，只不過是出于維護第三世界國家權(quán)利的原則立場。瓦爾德海姆本人也表示過，中國贊賞他的行事以及他在聯(lián)合國與中國的合作?？梢哉f，中國在此次秘書長選舉中的堅定態(tài)度，大大影響了聯(lián)合國以后的秘書長選舉。

加利連任的失敗也說明秘書長無法擺脫常任理事國的“緊箍咒”。他就是在美國的一票否決下得不到連任的。他在其所著的《未被征服——美國與聯(lián)合國的故事》一書中對此作了詳細(xì)的訴說。他明知作為秘書長，必然受制于大國尤其是安理會常任理事國，但卻堅持要把聯(lián)合國搞成一個具有獨立地位的機構(gòu)。在安理會第一次峰會后，加利說：“要負(fù)起比我的前任更多的責(zé)任，就得維護我的職位的獨立性，同任何反對我履行所賦予我的職責(zé)的成員國，不管是大國小國，相對抗”。加利多年從事國際政治，不會不知道這樣做的風(fēng)險。事實上他也承認(rèn)這會“從政治上毀了他”。問題是他對聯(lián)合國的性質(zhì)、地位和作用抱有不切實際的想法。所以，在決定要他下臺時，美國參、眾兩院的發(fā)言人和克林頓總統(tǒng)本人都指責(zé)他“太過獨立”。據(jù)有的學(xué)者分析，美國之所以非要加利下臺的主要是因為：第一，在波黑問題上不愿承擔(dān)保護“安全區(qū)”，反對使用北約空軍，觸怒了美國；第二，在聯(lián)合國改革上表現(xiàn)不力，不符合美國首先改革財政和管理的要求。實際上，美國否決加利是因為他不能讓聯(lián)合國與美國積極合作，沒有充分照顧美國的利益。

加利連任被美國否決之后的第二天，他接受《紐約時報》記者采訪時的一段話充分表明了他的無奈。加利說：朋友們對我說，不要采取被動姿態(tài)，美國喜歡斗士，你得采取行動?？墒俏以趺茨芏返眠^呢?得了吧。我是誰呀，敢和一個超級大國斗?我斗不過它。

在加利的連任提議被美國否決之后，安南作為唯一能為各方所共同接受的人選，當(dāng)選第七任聯(lián)合國秘書長。安南在秘書長任上時刻以“走鋼絲”自警，這也是他能當(dāng)選并連任的重要原因。對安南而言，秘書長不能過于強硬，因為過于強硬就會挑戰(zhàn)安理會重要成員的權(quán)威并引起大國的不滿，從鋼絲上摔下來。

潘基文則是一位外柔內(nèi)剛、善于走中庸之道的資深外交官，他當(dāng)選第八任聯(lián)合國秘書長也是大國一致同意的結(jié)果。韓國與美國是盟友關(guān)系，潘基文得到美國的同意自然不是難事。而中國支持來自亞洲的秘書長，俄羅斯也堅決支持來自亞洲的候選人。英、法在這次秘書長選舉中的態(tài)度雖然一直不甚明朗，但最終還是隨美國而起舞。

從歷任聯(lián)合國秘書長的選舉情況來看，還從來沒有一位秘書長能夠讓所有成員國滿意。最終有幸坐上秘書長寶座的往往是那些既能夠得到大國認(rèn)可，又不會招致其他國家普遍反對的人。謀求推薦難，謀求連任亦難。因此，如果做不到“走鋼絲”，即使當(dāng)選秘書長，也很可能無法順利連任。

(摘自時事出版社《聯(lián)合國秘書長：從賴伊到潘基文》)