劉 春

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189)

公物法視野下道路交通信號的設(shè)置與管理

劉 春

(東南大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211189)

解決道路交通信號設(shè)置與管理上存在的權(quán)限劃分不清以及職責(zé)履行不規(guī)范等問題，必須從道路的公物屬性入手。根據(jù)《道路交通安全法》，道路交通信號本質(zhì)上是為了維護(hù)道路使用中的秩序與安全，這與道路上的公物警察權(quán)的職責(zé)相吻合，道路交通信號的設(shè)置與管理應(yīng)該由交警部門負(fù)責(zé)，而非掌握公物管理權(quán)的交通部門。為了維護(hù)道路使用人的權(quán)利，實現(xiàn)對公權(quán)力的控制，《道路交通安全法》對道路交通信號設(shè)置與管理的程序做出了規(guī)定，明確了事前公告的程序機(jī)制，為強(qiáng)化道路使用人對交通事務(wù)的參與，增加道路交通信號管理的民主正當(dāng)性，公眾參與制度也應(yīng)當(dāng)有適用的余地，這是正當(dāng)程序的應(yīng)有之意。

道路交通信號；公物；公物管理權(quán)；公物警察權(quán)；公眾參與

作為道路交通管理的手段，道路交通信號在規(guī)范道路使用秩序，保障人們安全出行方面發(fā)揮了無可替代的作用。然而，不合理的交通信號的設(shè)置與管理，也給人們帶來了出行上的麻煩。主要癥結(jié)在于兩個方面：第一，在組織法層面，道路交通信號設(shè)置與管理的權(quán)限劃分不明，對此，《道路交通安全法》及《道路交通安全法實施條例》也沒有作出明確規(guī)定；第二，在行為法層面，道路交通信號設(shè)置與管理的職權(quán)行使缺乏標(biāo)準(zhǔn)，職能部門履行職責(zé)時規(guī)范意識不足導(dǎo)致道路交通信號設(shè)置不合理、更換不及時等問題的出現(xiàn)?；诖?，本文將試圖從組織法的視角，理清道路交通信號在設(shè)置與管理中的職權(quán)劃分，在此基礎(chǔ)上，再通過行為法層面，解決職能部門如何具體設(shè)置與管理道路交通信號。

一、道路交通信號設(shè)置與管理的公物法面向

(一)作為公物的道路

在“公民權(quán)利——國家義務(wù)”的結(jié)構(gòu)之中，公民“行”的權(quán)利對應(yīng)著國家的一定義務(wù)，必須得到國家的保障，而這種保障需要國家積極地作為，其中最關(guān)鍵的就在于交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面。道路作為重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是國家為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施，是用于保證國家或地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)活動正常進(jìn)行的公共服務(wù)系統(tǒng)，是社會賴以生存發(fā)展的一般物質(zhì)條件，具有民生基礎(chǔ)性[1]。而在公法層面，作為交通基礎(chǔ)設(shè)施的道路則是國家用于向公民提供公共服務(wù)的關(guān)鍵手段——公物。

所謂公物，系指直接供公的目的使用之物，并處于國家或其他行政主體所得支配而言[2]，在本質(zhì)上，它是行政主體達(dá)成一定行政目的的物的手段，它與另一方面的人的手段共同構(gòu)成國家實現(xiàn)一定行政目的的媒介。按照使用目的的不同，公物可以進(jìn)一步化分為公務(wù)用公物和公共用公物，公務(wù)用公物是指供行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自身使用的物件，如辦公大樓、辦公桌椅等，而公共用公物則是指直接供一般公眾使用的物件，如公園、圖書館等。道路，作為民眾共同使用的基礎(chǔ)設(shè)施，無疑屬于公物范疇中的公共用公物，是國家保障公民“行”的權(quán)利的物的手段。

(二)道路上的兩種權(quán)力

道路，作為國家保障公民出行的公物，受公權(quán)力支配是其基本的要素。正如臺灣地區(qū)學(xué)者陳敏教授所言，“設(shè)定為公物之標(biāo)的物，無論其私法所有權(quán)屬于行政主體或私人，皆須以法規(guī)或公行政之公權(quán)力行為，將其提供公目的之直接使用，并受公權(quán)力之支配”[3]。這種存在于道路之上的公權(quán)力，具體包括公物管理權(quán)和公物警察權(quán)。

公物管理權(quán)，是指行政主體為實現(xiàn)作為公物本來功能的供于公共用或者公用目的，而對公物擁有的特殊的概括性的權(quán)能[4]。具體到道路這一公物上，我們可以這樣理解公物管理權(quán)：使道路這種公物適合于公用目的的作用，對其本來效用的維持和增進(jìn)的作用。就道路的公物管理權(quán)的外延，主要包括公物范圍的決定，公用負(fù)擔(dān)，公物的維持、修繕、保存，防止、消除對公物目的的障害，使用費及賠付金的賦課、征收，以及對公共目的的公用等。

除了公物管理權(quán)，道路使用中如果發(fā)生危害公共安全和公共秩序的情形，則需要維護(hù)治安的警察的干預(yù)，這就是公物警察權(quán)。即是指，警察權(quán)的主體依據(jù)一般警察權(quán)，為預(yù)防、消除公物使用中所發(fā)生的對社會公共安全、秩序的危害而行使的作用[5]。《人民警察法》也明確規(guī)定，“人民警察的任務(wù)是維護(hù)國家安全，維護(hù)社會治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財產(chǎn)，保護(hù)公共財產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動”。這和道路上的公物管理權(quán)是截然不同的，是基于一般警察權(quán)而發(fā)動，目的是維持公物使用的秩序，可以采取行政處罰或行政強(qiáng)制執(zhí)行等措施。而公物管理權(quán)則是基于對公物的支配權(quán)，對違反公物管理關(guān)系的人員，只能在使用關(guān)系上將其排除[6]。根據(jù)公物管理權(quán)與公物警察權(quán)的上述區(qū)分，我們可以發(fā)現(xiàn)，道路上存在的公物警察權(quán)無疑屬于警察部門，而其上的公物管理權(quán)，作為維護(hù)公物的本來使用目的，屬于交通部門的職權(quán)范圍，二者共同維護(hù)著道路的使用。其實，這樣的區(qū)分，在我國的法律文本中已有所體現(xiàn)，比如《道路交通安全法》第三十二條就明確了道路維護(hù)和道路安全、秩序管理的二分，并確定了交通部門和交警部門的分工合作關(guān)系*《道路交通安全法》第三十二條規(guī)定：“因工程建設(shè)需要占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架設(shè)、增設(shè)管線設(shè)施，應(yīng)當(dāng)事先征得道路主管部門的同意；影響交通安全的，還應(yīng)當(dāng)征得公安機(jī)關(guān)交通管理部門的同意。施工作業(yè)單位應(yīng)當(dāng)在經(jīng)批準(zhǔn)的路段和時間內(nèi)施工作業(yè)，并在距離施工作業(yè)地點來車方向安全距離處設(shè)置明顯的安全警示標(biāo)志，采取防護(hù)措施；施工作業(yè)完畢，應(yīng)當(dāng)迅速清除道路上的障礙物，消除安全隱患，經(jīng)道路主管部門和公安機(jī)關(guān)交通管理部門驗收合格，符合通行要求后，方可恢復(fù)通行。對未中斷交通的施工作業(yè)道路，公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)交通安全監(jiān)督檢查，維護(hù)道路交通秩序?！薄?/p>

既然，道路上存在著公物管理權(quán)和公物警察權(quán)，那么，作為道路交通管理手段的道路交通信號具體屬于哪一種？這是有關(guān)道路交通信號設(shè)置與管理的權(quán)限問題的分析架構(gòu)，也是理清道路交通信號設(shè)置與管理主體問題的邏輯起點。

《道路交通安全法》《道路交通安全法實施條例》在將道路交通信號分為交通標(biāo)志、交通標(biāo)線、交通信號燈以及交警手勢的同時，也對這四類道路交通信號進(jìn)行了具體的區(qū)分規(guī)定。那么，這些區(qū)分是否存在規(guī)范上的意義。這些區(qū)分是否意味著不同種類的道路交通信號分別屬于公物警察權(quán)和公物管理權(quán)。進(jìn)而，道路交通信號的設(shè)置與管理的權(quán)限以及主體存在什么差異。不同種類的道路交通信號的設(shè)置是否存在不同的程序等規(guī)范要求。這些問題以及由此導(dǎo)致的現(xiàn)實，需要我們謹(jǐn)慎對待，科學(xué)分析。下文將對道路交通信號做區(qū)別化的分析，從而理清其中的設(shè)置與管理的權(quán)限和主體問題。然后，在權(quán)限劃分基礎(chǔ)上，就道路交通信號設(shè)置的原則和程序問題做一分析。

二、道路交通信號設(shè)置與管理的權(quán)限劃分

道路交通信號設(shè)置與管理的權(quán)限劃分問題，實際上就是道路交通信號管轄權(quán)的問題，如果不能明確界定這個問題，極易引起責(zé)任主體不清、行政不作為等問題，對于行政效率的提高也會造成負(fù)面影響。而追求行政主體間權(quán)限的合法合理劃分，并盡可能減少行政權(quán)限爭議，而且積極主動地解決行政爭議，此亦為行政法的任務(wù)之一[7]。

道路交通信號作為行政機(jī)關(guān)對道路管理的一種方式，屬于道路交通行政事務(wù)的范疇，而對于道路交通行政事務(wù)的管轄主體，主要由交通行政部門與交警部門組成，這是道路上橫向權(quán)力的劃分。那么，對于道路交通信號，他們之間的管轄范圍又是如何呢？這需要我們從規(guī)范和理論層面理清。

(一)權(quán)限劃分的法律空白

對道路交通信號作出最全面規(guī)定的，主要是《道路交通安全法》以及作為行政規(guī)章的《道路交通安全法實施條例》。二者同時設(shè)置了“道路通行條件”一章，專門對道路交通信號進(jìn)行規(guī)定。然而，縱觀所有條文，涉及道路交通信號權(quán)限劃分的內(nèi)容時，皆統(tǒng)一使用“主管部門”的模糊語調(diào)。在條文安排上，也沒有對道路交通信號設(shè)置與管理權(quán)限進(jìn)行明確規(guī)定，而更多地是對道路交通信號的分類、規(guī)范含義、設(shè)置的要求等。而配合《道路交通安全法》《道路交通安全法實施條例》對道路交通信號作出精細(xì)化規(guī)定的《道路交通標(biāo)志和標(biāo)線》(GB5768—2009)《道路交通信號燈設(shè)置與安裝規(guī)范》(GB14886—2006)《道路交通信號燈》(GB14887—2011)等一系列國家標(biāo)準(zhǔn)，主要內(nèi)容也都是集中于道路交通信號的含義、設(shè)置要求以及設(shè)置的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面，并沒有涉及道路交通信號設(shè)置與管理的權(quán)限問題。這必然引發(fā)一系列的難題。比如，根據(jù)《公路法》及《路政管理規(guī)定》，任何單位未經(jīng)交通主管部門或公路管理機(jī)構(gòu)許可，不得設(shè)置非公路標(biāo)志。但是現(xiàn)實生活中卻有大量的由公安交警部門設(shè)置的各種標(biāo)志，且沒有經(jīng)過公路管理機(jī)構(gòu)許可，很多地方也都是采取相對曖昧的態(tài)度來處理路政和交警的關(guān)系。

雖然從法律文本中，我們無法發(fā)現(xiàn)道路交通信號設(shè)置與管理權(quán)限分配的明確依據(jù)，但慶幸的是，從上個世紀(jì)的幾份國家文件中，我們可以窺探出國家對于這個問題的態(tài)度演化。涉及道路交通信號設(shè)置與管理權(quán)限問題的相關(guān)文件主要是《國務(wù)院關(guān)于改革道路交通管理體制的通知》(國發(fā)〔1986〕94號)以及《關(guān)于研究道路交通管理分工和地方交通公安機(jī)構(gòu)干警評授警銜問題的會議紀(jì)要》(國務(wù)院辦公廳國閱〔1993〕204號)?！秶鴦?wù)院關(guān)于改革道路交通管理體制的通知》(國發(fā)〔1986〕94號)明確規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)對全國城鄉(xiāng)道路交通依法管理，包括交通安全宣傳教育、交通指揮、維護(hù)交通秩序、處理交通事故和車輛檢驗、駕駛員考核發(fā)牌發(fā)證、路障管理以及交通標(biāo)志、標(biāo)線等安全設(shè)施的設(shè)置與管理等”，據(jù)此，公安機(jī)關(guān)應(yīng)成為道路交通信號設(shè)置與管理權(quán)限的唯一主體。然而，1993年的《關(guān)于研究道路交通管理分工和地方交通公安機(jī)構(gòu)干警評授警銜問題的會議紀(jì)要》(國務(wù)院辦公廳國閱〔1993〕204號)中卻規(guī)定了“公安部門將公路標(biāo)志、標(biāo)線的設(shè)置和管理連同原劃撥的專項經(jīng)費一并移交給交通部門”。這就帶來公安部門和交通部門分享道路交通信號設(shè)置與管理權(quán)限的變局?？上У氖牵兜缆方煌ò踩ā芬约啊兜缆方煌ò踩▽嵤l例》等法律規(guī)范，并沒有吸收以上文件精神，由此造成道路交通信號設(shè)置與管理的權(quán)限劃分存在法律規(guī)范上的障礙。

那么，法律規(guī)范為何沒有吸收兩份文件的規(guī)定，兩份文件關(guān)于道路交通信號設(shè)置與管理權(quán)限分配的態(tài)度變化又是基于什么原因，這樣的規(guī)定是否合理，這需要我們進(jìn)一步地分析、論證。

(二)公物上的兩權(quán)與道路交通信號的功能界定

上文已述，道路作為公物，存在著為保障公物適合共用目的的公物管理權(quán)，以及基于一般警察權(quán)，為維護(hù)道路使用中的秩序和安全的公物警察權(quán)。兩者權(quán)力的不同屬性和目的，也決定了其各自屬于交通部門或者警察部門的職權(quán)范圍。在這樣的分析框架下，清晰界定道路交通信號設(shè)置和管理的權(quán)限劃分，我們只需要理清道路交通信號的屬性，明確其存在的目的，將其與公物管理權(quán)和公物警察權(quán)進(jìn)行對應(yīng)，進(jìn)而就可以辨清其設(shè)置與管理的權(quán)限到底屬于什么部門，這是弄清楚道路交通信號設(shè)置與管理權(quán)限劃分的根本思路。

首先，我們必須弄清道路交通信號的功能究竟為何，這需要回歸到《道路交通安全法》，從規(guī)范的角度進(jìn)行界定。道路交通信號的法律規(guī)定主要集中在《道路交通安全法》以及《道路交通安全法實施條例》，這樣的立法安排也體現(xiàn)了國家對于道路交通信號在法律規(guī)范體系中的定位。而想準(zhǔn)確窺探國家的定位，最好的方法就是《道路交通安全法》以及《道路交通安全法實施條例》的立法目的。因為立法目的，是立法者通過制定法律文本，意圖有效地調(diào)控社會關(guān)系的內(nèi)在動機(jī)，它既是法律創(chuàng)制也是法律實施的內(nèi)在動因[8]，更關(guān)系著制度設(shè)計的定位和具體條款的功能和導(dǎo)向。可以說，一部法律的條款皆是立法目的的延伸。

關(guān)于立法目的，《道路交通安全法》第一條明確規(guī)定：“為了維護(hù)道路交通秩序，預(yù)防和減少交通事故，保護(hù)人身安全，保護(hù)公民、法人和其他組織的財產(chǎn)安全及其他合法權(quán)益，提高通行效率，制定本法?！睆闹形覀兛梢钥偨Y(jié)出，《道路交通安全法》的立法目的主要包括兩點——維護(hù)秩序與保障安全，這也構(gòu)成了《道路交通安全法》制定的價值追求。而作為《道路交通安全法》重要內(nèi)容的道路交通信號，也當(dāng)然的以追求維護(hù)秩序、保障安全為目的，換句話說，道路交通信號的存在，本質(zhì)上是為了維護(hù)道路交通秩序、保護(hù)道路使用人的安全。這也表明了立法機(jī)關(guān)將道路交通信號納入《道路交通安全法》進(jìn)行規(guī)范的明顯意圖。這從國家相關(guān)文件中也可以得到印證。比如，《國務(wù)院關(guān)于改革道路交通管理體制的通知》(國發(fā)〔1986〕94號)就將交通標(biāo)志、標(biāo)線等交通信號歸為“安全設(shè)施”。不僅如此，作為國家標(biāo)準(zhǔn)的《道路交通標(biāo)志和標(biāo)線》(GB5768.1—2009)以及《道路交通信號燈》(GB14887—2011)，在其內(nèi)容中也規(guī)定了道路交通信號維護(hù)交通秩序、保障交通安全的功能*《道路交通標(biāo)志和標(biāo)線》(GB5768.1—2009)在“引言”部分就明確規(guī)定，“道路交通標(biāo)志和標(biāo)線是引導(dǎo)道路使用者有秩序地使用道路，以促進(jìn)道路交通安全、提高道路運行效率的基礎(chǔ)設(shè)施”。而《道路交通信號燈》(GB14887—2011)雖然沒有直接規(guī)定道路交通信號燈的功能，但從其提出主體為公安部，也能直接推導(dǎo)出其追求的維護(hù)交通秩序、保障交通安全的功能。。

既然從這些法律規(guī)范、國家文件和國家標(biāo)準(zhǔn)，都可以界定出道路交通信號的維護(hù)秩序、保障安全的功能，那么，按照我們的思路，就可以直接將其歸列于負(fù)責(zé)社會公共秩序和公共安全職能的公物警察權(quán)范疇，進(jìn)而將道路交通信號的設(shè)置與管理的權(quán)限劃歸交警部門，我們的論證也可以到此為止。然而在實踐中，除了道路交通信號燈與交警指揮的管理主體明確為交警外，道路交通標(biāo)志和標(biāo)線的設(shè)置與管理的主體卻在交通部門和交警部門之間彷徨，交通標(biāo)線和標(biāo)志的設(shè)置除了更多地由交通部門委托道路建設(shè)和施工單位進(jìn)行之外，交警部門也在設(shè)置著交通標(biāo)志。這樣的規(guī)范與事實之間的差異，實在令人不安。

而從《國務(wù)院關(guān)于改革道路交通管理體制的通知》(國發(fā)〔1986〕94號)到《關(guān)于研究道路交通管理分工和地方交通公安機(jī)構(gòu)干警評授警銜問題的會議紀(jì)要》(國務(wù)院辦公廳國閱〔1993〕204號)關(guān)于道路交通信號設(shè)置與管理權(quán)限規(guī)定的演變，我們也無從得知其背后的原因，或許是為了道路交通信號設(shè)置與管理的便利。但最大可能，也許是因為道路交通標(biāo)志和標(biāo)線本質(zhì)上的功能就難以界定——是單純的維護(hù)道路使用的秩序和安全，還是浸潤著道路這一公物的利用規(guī)則屬性？拋開法律文本，我們是很難明確的。我們能做的就是從規(guī)范文本的角度來解讀道路交通信號設(shè)置與管理的權(quán)限劃分。

三、原則與程序：道路交通信號設(shè)置與管理的規(guī)范控制

既然道路交通信號的設(shè)置與管理屬于交警的職權(quán)范圍，那么交警部門應(yīng)當(dāng)如何行使這項職權(quán)，需要遵循什么樣的規(guī)則，則是需要進(jìn)一步理清的問題。這不僅關(guān)系著道路使用人的出行權(quán)利，也決定著交通警察權(quán)規(guī)范的程度問題。

(一)道路交通信號設(shè)置與管理的原則

法律原則是法律的基礎(chǔ)性真理、原理或是為其他法律要素提供基礎(chǔ)性或本源的綜合性原理或出發(fā)點[9]。道路交通信號，作為規(guī)范道路使用人的一套規(guī)則，其設(shè)置必須也要符合法律的基本原則。《道路交通安全法》對于道路交通信號的設(shè)置與管理作了明確規(guī)定，該法第二十五條第二款規(guī)定：“交通信號燈、交通標(biāo)志、交通標(biāo)線的設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合道路交通安全、暢通的要求和國家標(biāo)準(zhǔn)，并保持清晰、醒目、準(zhǔn)確、完好”，第三款則規(guī)定，“根據(jù)通行需要，應(yīng)當(dāng)及時增設(shè)、調(diào)換、更新道路交通信號”?？偨Y(jié)這兩款條文，我們可以將道路交通信號設(shè)置與管理的原則歸結(jié)為明確性原則、科學(xué)性原則以及適時性原則。

1.明確性原則。

德國著名行政法學(xué)家哈特穆特·毛雷爾曾指出，“行政行為的表述必須如此明白，以致相對人可以準(zhǔn)確無誤地理解行政機(jī)關(guān)想要什么，而這一點反過來以行政機(jī)關(guān)自己作出無疑義的決定為條件”[10]，這就是行政法上的明確性原則，不僅包括行政法規(guī)范的明確性，也要求行政行為本身具有明確性。而一切影響公民權(quán)利義務(wù)的公法行為必須具有明確性，包括可了解性、可預(yù)見性和可審查性[11]?！兜缆方煌ò踩ā芬?guī)定的，道路交通信號設(shè)置應(yīng)當(dāng)保持清晰、醒目、準(zhǔn)確、完好，就是對明確性原則最好的表達(dá)?！兜缆方煌ò踩▽嵤l例》第三十七條第一款也規(guī)定，“道路交通標(biāo)志、標(biāo)線不規(guī)范，機(jī)動車駕駛?cè)巳菀装l(fā)生辨認(rèn)錯誤的，交通標(biāo)志、標(biāo)線的主管部門應(yīng)當(dāng)及時予以改善”?，F(xiàn)實中，許多因為道路交通信號的模糊、遮擋、毀損導(dǎo)致的交通“違法”行為，被交警部門處罰，這是有違明確性原則的行為，對此，當(dāng)事人可以請求行政機(jī)關(guān)對處罰行為予以撤銷，道路使用人也可以向主管部門申訴，要求對道路交通信號進(jìn)行修復(fù)、更新。

2.科學(xué)性原則。

“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”已經(jīng)成為當(dāng)下依法治國的深層表達(dá)和宣傳口號，也是法治從形式走向?qū)嵸|(zhì)的一個時代印跡。其中，科學(xué)立法的表述，強(qiáng)調(diào)了立法要從數(shù)量追求走向質(zhì)量追求，要求立法在規(guī)律性、有序性、和諧性三個方面實現(xiàn)其科學(xué)性的追求[12]。道路交通信號，作為一種抽象行政行為，其設(shè)置的本質(zhì)可以理解為行政立法的活動，屬于規(guī)范性文件的制定和頒布*為破解道路交通信號的法律性質(zhì)，部分學(xué)者主張將其定性為法律規(guī)范的重述，認(rèn)為交警部門設(shè)置禁令性和遵循性信號本身是抽象行政行為。本文贊同此觀點。章劍生．現(xiàn)代行政法總論[M]．北京：法律出版社，2014．150．。那么，自然而然地，對科學(xué)性的追求也成為道路交通信號設(shè)置與管理的一項共同原則。在具體方面，科學(xué)性原則要求道路交通信號的設(shè)置與管理必須遵循客觀規(guī)律，符合道路管理的一般原則。一方面，要確保道路交通信號的設(shè)置與管理符合安全、暢通的要求，充分發(fā)揮道路交通信號維護(hù)交通秩序，保障交通安全，提高交通通行效率的功能；另一方面，要根據(jù)道路交通通行需要，及時地調(diào)整交通信號，以滿足現(xiàn)實的千變?nèi)f化。否則，即使再“完美”的交通信號設(shè)置，也得不到道路使用人的認(rèn)可，違法行為也將叢生。而不科學(xué)的交通信號也會嚴(yán)重影響道路通行的效率，造成交通擁堵。

3.適時性原則。

適時性是指道路交通信號的設(shè)置與管理，必須不斷地順應(yīng)道路交通發(fā)展和現(xiàn)實的變化，及時、適時地根據(jù)這些變化，去設(shè)置出符合現(xiàn)實需要的道路交通信號。換句話說，就是要根據(jù)道路交通的實際情況，及時地進(jìn)行道路交通信號的增設(shè)、調(diào)換、更新工作，以滿足道路交通發(fā)展對交通信號的需求，避免因交通信號的缺失、不當(dāng)、僵化等造成交通秩序的恐慌，引發(fā)交通事故?，F(xiàn)實中，因為主管部門的遲鈍，道路交通信號的增設(shè)、調(diào)換、更新工作不能及時地進(jìn)行，導(dǎo)致道路通行的障礙和低效率，甚至是交通事故、交通違法行為，這是行政機(jī)關(guān)的一種典型的行政不作為。然而，針對這一現(xiàn)象，《道路交通安全法》也只是賦課主管部門“根據(jù)通行需要，應(yīng)當(dāng)及時增設(shè)、調(diào)換、更新道路交通信號”的義務(wù)，但并沒有賦予道路使用人有就此復(fù)議、訴訟的權(quán)利，道路使用人也只能基于道路使用人的身份，向主管部門申訴，請求主管部門作出相應(yīng)的行為，但由于法律對此也沒有作出約束性的規(guī)定，主管部門的不作為也很難得到規(guī)范、遏制。

(二)道路交通信號設(shè)置與管理的正當(dāng)程序要求

正當(dāng)程序原則起源于英國的自然公正原則，并在美國得到正式的確立，其表達(dá)的是，任何權(quán)力必須公正行使，對當(dāng)事人不利的決定必須聽取他的意見[13]。如今，正當(dāng)程序以及程序正義的理念已經(jīng)融入行政法的發(fā)展之中，演化出行政程序的微觀面向，并成為與行政實體法相并行的制度脈絡(luò)。發(fā)揮著權(quán)利保障、促進(jìn)提高行政效能的作用，而這正是行政法治轉(zhuǎn)型的軌跡。

當(dāng)然，程序，尤其是行政程序制度的建立，并非只是著眼于如何監(jiān)督政府避免濫權(quán)，還要注重如何能藉程序理性的提升，來提升行政權(quán)正當(dāng)性的基礎(chǔ)，進(jìn)而促使政策的順利推行。換句話說，除了國會正當(dāng)性的傳送外，行政機(jī)關(guān)透過行政程序中人民的直接參與，從具有國民主權(quán)的人民那里直接取得了民主正當(dāng)性[14]。這對道路交通信號設(shè)置與管理的法治化是極為關(guān)鍵和必要的。因為正如上文所言，道路交通信號的設(shè)置與管理在規(guī)范上存在很大的空白，尤其是權(quán)限的劃分不清，導(dǎo)致它游走在民主法治的鋼絲上，而通過程序強(qiáng)化道路交通信號的管理和民主正當(dāng)性，可以很好地使道路交通信號的設(shè)置與管理走在法治的軌道之上。當(dāng)然，透過程序，也可以很好地規(guī)范主管機(jī)關(guān)的行為，促使道路交通信號的設(shè)置與管理科學(xué)化、合理化。

對于道路交通信號的設(shè)置及管理程序，在規(guī)范上，《道路交通安全法》只作了簡短的規(guī)定，即在第二十五條第三款明定，“增設(shè)、調(diào)換、更新限制性的道路交通信號，應(yīng)當(dāng)提前向社會公告，廣泛進(jìn)行宣傳”。這一條文，可以簡稱為事前公告程序，他屬于行政程序中的公開和告知制度的范疇，是對公民知情權(quán)的保障。眾所周知，在行政法層面，不僅行政立法過程中應(yīng)該有告知和說明理由的程序，而且，行政機(jī)關(guān)作出涉及行政相對人權(quán)益的決定，應(yīng)當(dāng)通過一定途徑通知行政相對人，告知其作出該決定的理由和根據(jù)、當(dāng)事人可以行使的權(quán)利以及尋求行政或司法救濟(jì)的渠道和期限[15]。

作為抽象行政行為的道路交通信號，屬于行政立法的范疇，其對外的事前公告也是現(xiàn)代法治的基本原理，因為任何法律規(guī)范要發(fā)生效力，都必須公布，這是行政立法的生效要件之一。行政法規(guī)范要獲得公眾的認(rèn)同并通過有關(guān)部門的執(zhí)法行為得以有效實現(xiàn)，就必須使公眾事先知曉其應(yīng)該遵守的行為規(guī)則及所負(fù)義務(wù)的內(nèi)容[16]。當(dāng)然，我國有關(guān)行政立法的公告程序，也都在相應(yīng)規(guī)范中得到體現(xiàn)，比如《規(guī)章制定程序條例》就設(shè)專章規(guī)定了“決定和公布”的程序。各地方的規(guī)范性文件管理辦法也對事前公布作了規(guī)定，比如《石家莊市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》第三十三條第一款就明示，“規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)向社會公布。未向社會公布的規(guī)范性文件一律無效”。

當(dāng)然，相對于限制性的道路交通信號，諸如禁令性信號、尊行性信號，那些非限制性道路交通信號，對道路使用人并沒有強(qiáng)制規(guī)范作用，屬于指示性信號，因此，《道路交通安全法》側(cè)重于規(guī)范限制性的道路交通信號設(shè)置的事前公告程序，從而在保障道路使用人權(quán)利的同時，最大限度地實現(xiàn)行政效率的提高。

然而，單單明確事前公告程序，并不能真正實現(xiàn)道路使用人對道路交通信號設(shè)置與管理的參與，道路使用人也無法表達(dá)自己的意見和建議，加上設(shè)置和管理權(quán)限的混亂，主管機(jī)關(guān)的權(quán)限極易濫用，其正當(dāng)性也存在危機(jī)。因此，增加道路交通信號的公眾參與程序是必要的，能夠促進(jìn)交通執(zhí)法效率，提高公眾的民主意識，對于交通法治建設(shè)具有推動作用。畢竟，在我國行政立法程序的諸多法律規(guī)范中，聽取公眾意見也是立法民主性、正當(dāng)性必不可少的一環(huán)*比如，《規(guī)章制定程序條例》第十四條規(guī)定，“起草規(guī)章，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實踐經(jīng)驗，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等多種形式”。《西寧市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理辦法》第十三條規(guī)定，“起草規(guī)范性文件的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過召開座談會、論證會或者聽證會等形式，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民以及有關(guān)專家的意見”。。需要我們加以重視，而這也是正當(dāng)程序的應(yīng)有之意。

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[7]胡建淼．行政法學(xué)[M]．北京：法律出版社，2006．162．

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[15][16]楊建順．行政規(guī)制與權(quán)利保障[M]．北京：中國人民大學(xué)出版社，2007．792,256.

責(zé)任編輯：邵東華

Setup and Management of Road Traffic Signals from the Perspective of Public Property Law

Liu Chun

(LawSchoolofSoutheastUniversity,NanjingJiangsu211189)

As a way of traffic law enforcement,there are many problems in the setup and management of road traffic signals,such as the division of authority is unclear and responsibility is not standardized.If we want to solve these problems,we must start from the public property of the road.In terms of organizational law,under the “Road Traffic Safety Act”,road traffic signals are essentially used to maintain order and safety in road use,which is consistent with the duties of the public police on the road.The conclusion is that the traffic signal should be set up and managed by the traffic police department,rather than the traffic department.In terms of behavior law,in order to maintain the rights of road users and achieve the control of public power,the Road Traffic Safety Law regulates the procedures for setting up and managing road traffic signals,and clarifies the procedural mechanism of prior announcement.However,in order to enhance the participation of road users in traffic affairs and increase the democratic legitimacy of road traffic signal management,the public participation system should also have room for application,which is the meaning of due process.

road traffic signals；public property；the management power of public property；the police power of public property；public participation

2016-11-25 基金項目：本文是江蘇省法學(xué)會2015年度課題“道路交通信號法治化問題研究”(項目編號：SFH2015C04)以及江蘇省2014年度普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃項目“道路交通信號法律問題研究”的階段性成果(項目編號：SJLX15-0082)。

劉春，男，東南大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

D922.1

A

2095-3275(2017)03-0045-07