劉惠明 王珠翠

日本作為發(fā)達國家，其環(huán)境治理的成就得到舉世公認。日本良好的生態(tài)環(huán)境得益于其有較為健全的環(huán)境保護法律及有效的實施。在日本的環(huán)境治理和環(huán)境法的發(fā)展過程中，也經歷了無法可依，到主要依靠強制性的直接規(guī)制，再到多種調整方法并存、共同作用的演變。本文主要介紹評述現行日本環(huán)境法上非規(guī)制的調整方法，以期對我國的環(huán)境法制建設特別是環(huán)境法調整方法的改進完善有所啟示。

一、日本環(huán)境法中非規(guī)制調整方法的種類

日本環(huán)境法的傳統(tǒng)調整方法是規(guī)制方法，這是一種傳統(tǒng)的命令服從方法，主要以行政機關直接命令為內容，直接規(guī)范排污者的行為。如為了防止大氣、水污染等公害，制定了《大氣污染防治法》《水質污濁防治法》等，從濃度、總量上規(guī)制企業(yè)的排污行為，制定排污標準，要求企業(yè)遵守該排污標準，如有違反，則給予處罰。對難以分解的有害物質如PCB(多氯聯苯)、重金屬等，日本制定了《關于化學物質的審查及生產等的規(guī)制的法律》，在生產、進口環(huán)節(jié)進行規(guī)制。對汽車尾氣等城市型、生活型的排污，因為不可能對每輛汽車的尾氣排放進行直接規(guī)制，而另行立法來解決。為了保護景觀、生活的舒適度等，則對填海造田等行為進行規(guī)制，或者賦予相關主體以綠化義務等。

在規(guī)制方法實施過程中，出現了變形的規(guī)制方法，比如所謂的框架式規(guī)制方法［1］?？蚣苁揭?guī)制方法不是直接規(guī)定限制或禁止某種行為，賦予相對人具體的義務，而是提示某個目標，賦予其完成該目標的義務;或者是通過規(guī)定一定的程序手續(xù)使其完成該目標的方法。框架式規(guī)制方法一般是應用在因果關系不明而難以直接規(guī)制的情形下的預防或者先行的措施。例如，日本的大氣污染防治法中的有害化學物質規(guī)制，采取的是設定指定物質的控制標準，都道府縣政府收集經營者的報告，然后對經營者進行控制排放的勸告，但未規(guī)定罰則。又如，PRTR(Pollutant Release and Transfer Register)制度，即污染物排放與轉移登記制度。日本《促進改善特定化學物質對環(huán)境的排放量的把握及管理的法律》規(guī)定，經營者有匯報一定的化學物質的排放量的義務，但沒有消減排放的義務。以此方法來推動企業(yè)主動減排，同時也讓民眾更好地了解、監(jiān)督排污者的行為。這種方法實際上可以歸類于后述的信息型方法。

就這樣，在規(guī)制方法實施過程中，不斷探索確立了新的有別于規(guī)制方法的環(huán)境法調整方法。日本學界一般將日本環(huán)境法上的非規(guī)制調整方法歸納為以下幾種［2］77:

1．綜合性方法

如各種環(huán)境計劃、環(huán)境影響評價制度。這種方法是從長期、預防的角度，對將來的環(huán)境管理作出綜合性安排的制度。在日本，除了有日本環(huán)境基本法規(guī)定的環(huán)境基本計劃①目前，日本環(huán)境省已公布了四個環(huán)境基本計劃，分別是1994年12月的第一次環(huán)境基本計劃、2000年12月的第二次環(huán)境基本計劃、2006年4月的第三次環(huán)境基本計劃、2012年4月的第四次環(huán)境基本計劃。、公害防治計劃之外，還有單行法規(guī)定的各種計劃如一般廢棄物及產業(yè)廢棄物處理計劃、生活排水對策推進計劃等，此外，地方政府也制定了不少綜合性環(huán)境管理計劃和個別的環(huán)境計劃。

日本《環(huán)境影響評價法》規(guī)定的環(huán)境影響評價制度是根據事先的調查，在民眾參與之下，以預先減輕環(huán)境負擔為目的的制度。日本的環(huán)境影響評價制度被看成是一種意思決定的手段，即在進行影響環(huán)境的建設開發(fā)行為時，參照民眾的意見，進行調查、預測、評價，并將評價的結果向民眾公布，征求其意見，然后判斷有關建設開發(fā)計劃是否適當，從而最終做出決定。日本各地方也都制定了環(huán)境影響評價條例等。目前，日本政府正在考慮提前至立項及開發(fā)計劃制定階段就實施環(huán)境影響評價，引入所謂的戰(zhàn)略性環(huán)境影響評價制度［2］79。

2．經濟方法——引導方法之一

這是一種市場方法，比如排污費制度、環(huán)保補貼制度、排污權交易制度、環(huán)境稅制度等。還有比如對飲料容器、干電池、包裝材料、汽車等可能污染環(huán)境的物品實行保證金制度，事先扣除部分金錢，如歸還則退回，這也是循環(huán)經濟的一種重要方法。除此之外，還有近年興起的綠色購買、社會責任投資(SRI)制度。日本在2000年制定了《關于推進國家等采購環(huán)境物品的法律》，規(guī)定國家、地方自治體、經營者、國民有義務優(yōu)先購入環(huán)境調和型材料和生態(tài)產品，確立了綠色購買制度。日本在2004年制定的《關于以促進環(huán)境信息的提供等方式促進特定經營者顧全環(huán)境經營活動的法律》［3］第四、五條規(guī)定了社會責任投資制度，2013年的社會責任投資額達到了8577億日元［4］。

3．信息型方法——引導方法之二

這是一種利用信息收集、公開的方法，推進企業(yè)公開產品的環(huán)境負擔，使得公眾能夠對企業(yè)等的環(huán)保行動進行評價，促使公眾選擇環(huán)境負擔較少的產品，促進各類主體保護環(huán)境的活動，從而達到保護環(huán)境的方法。在當下信息傳播手段日益發(fā)達的互聯網時代，這種方法更顯示出其特有的價值。

在日本，信息型方法表現為:①企業(yè)公布的環(huán)境報告書，日本環(huán)境省在1997年6月發(fā)表了《環(huán)境報告書作成指南》，2004年日本制定了《促進改善特定化學物質對環(huán)境的排放量的把握及管理的法律》。②環(huán)境標識。日本于1989年實施環(huán)保標識制度，由日本環(huán)境協(xié)會進行環(huán)保標識的認定，促使企業(yè)提高產品的環(huán)保形象，給消費者以選購參考。③污染物排放與轉移登記制度PRTR(Pollutant Release and Transfer Register)。

此外，在環(huán)境影響評價制度、戰(zhàn)略性環(huán)境評價制度中也注意利用環(huán)境信息公開、提供等方法。日本在《環(huán)境基本法》第27條規(guī)定了政府的環(huán)境信息公開及提供義務，1999年制定的《信息公開法》進一步明確了政府的信息公開義務。日本學界提倡應學習1986年美國加州65號提案(即《1986年飲用水安全與毒性物質強制執(zhí)行法》)的做法，對企業(yè)課以表示化學物質的警告義務，促進民眾避免購買含毒較高的化學物質的商品。也有不少學者提倡修改公司法、金融商品交易法，讓企業(yè)在年度報告等中公開環(huán)境相關信息［5］。

4．行政指導——合意方法之一

行政指導:是指行政機關用建議、勸告、指導等方式希望行政相對人采取符合一定行政目的行為，無強制性，行政相對人沒有服從的法定義務。行政指導的內容有的有法律依據，有的則沒有明確的法律依據。日本《行政程序法》明確規(guī)定，行政指導人員不得以行政相對人不服從指導為由做出對其不利之事。行政指導是日本頗有特色的調整方法，但是，現在美國等國也將其作為環(huán)境管理的手段頻繁運用［2］317。

5．環(huán)境協(xié)定——合意方法之二

環(huán)境協(xié)定，是企業(yè)與政府或者企業(yè)與居民之間簽訂的公害防止協(xié)定。這種協(xié)定最初出現在橫濱市，協(xié)定內容嚴于國家的標準，被稱為“橫濱模式”，在日本全國得到推廣。環(huán)境協(xié)定出現當初，學界曾認為僅是彌補法律規(guī)定的不完善的臨時現象，然而，在法律不斷健全的今天，公害防止協(xié)定的數量不僅沒有減少，反而在不斷增加［2］85。

在日本學界，環(huán)境協(xié)定的法律性質被分為“君子協(xié)定說”和“合同說”兩種學說，合同說為多數說。在合同說中，又分為“私法合同說”“公法合同說”及“特殊合同說”?！肮ê贤f”及“特殊合同說”認為，環(huán)境協(xié)定是為保護公眾利益的行政目的的合同，不是調整私人權利義務的合同。但是，在公法與私法的區(qū)別逐漸模糊的今天，私法合同說與公法合同說并無太大的區(qū)別［6］。依據合同說，環(huán)境協(xié)定是有法律拘束力的。行政機關在無法律規(guī)定的情形下依據合意讓相對人承擔義務似乎有違依法行政的原則。但是，日本學界多數學者認為，即使在依法行政的原則下，行政機關同樣作為社會的一員，可以與相對人簽署環(huán)境協(xié)定［7］;只要符合意思自治、協(xié)定的目的及手段合理、義務內容明確、有履行可能、不違反強制性法律規(guī)定、符合比例及平等原則，就應當認可協(xié)定條文的法律拘束力［8］。值得注意的是，近年，出現了與傳統(tǒng)的公害防止協(xié)定有所不同的環(huán)境協(xié)定。比如，①與所在地區(qū)環(huán)境無直接關聯的協(xié)定，如防止地球溫暖化這樣一種與特定地區(qū)無關的全球性問題的環(huán)境協(xié)定。②團體協(xié)定。行業(yè)協(xié)會等企業(yè)團體而非個別企業(yè)與政府機關簽訂協(xié)定的現象也在逐漸增多。③企業(yè)或團體單方面的承諾或自主管理。不少行業(yè)協(xié)會單方面地發(fā)出承諾宣言，如1997年，日本經團連就針對地球溫暖化和廢棄物問題發(fā)表了自主行動計劃。此外，相當多的企業(yè)進行了ISO14000系列的環(huán)境管理體系認證等，主動進行自我環(huán)境管理，自我預防糾正，自我監(jiān)督。企業(yè)或企業(yè)團體自主的環(huán)境保護承諾及行動與信息公開的關系十分密切。因為，外界對企業(yè)內部的情況難以十分了解，應當鼓勵參與環(huán)境保護的企業(yè)及團體及時公開相關信息。④法律明文規(guī)定一定內容的環(huán)境協(xié)定。比如針對環(huán)境舒適問題，日本在相關法律上規(guī)定了環(huán)境協(xié)定的一定內容，如建筑協(xié)定(建筑基準法69條)、景觀協(xié)定(景觀法第81條)、綠地協(xié)定(城市綠化法第45條)，其他內容可由相關當事人協(xié)商決定。

6．事后措施

指的是刑罰、行政處罰、停止損害、損害賠償、恢復原狀等事后措施。這些措施通過對環(huán)境違法犯罪行為的事后懲罰，可以抑制環(huán)境違法犯罪行為，達到保護環(huán)境的目的。與前述的事前措施不同的是，實施主體主要是法院。

二、非規(guī)制調整方法在日本環(huán)境治理保護中的作用

在實踐中逐步豐富完善起來的非規(guī)制調整方法在日本環(huán)境治理保護中起到了相當良好的作用。

1．彌補了直接規(guī)制方法的不足

在日本，直接規(guī)制方法雖然仍是較為主要的環(huán)境法調整方法，但是，僅依靠此方法已經遠遠不能滿足實踐的需要。非規(guī)制調整方法正是為了彌補直接規(guī)制方法的不足而發(fā)展起來的。

規(guī)制方法的長處是可借用行政力量，行政機關可依據法律規(guī)定迅速對應緊急情況，然而其缺陷在于:①行政資源及監(jiān)督監(jiān)視手段的有限性，僅使用規(guī)制方法只能發(fā)揮有限的作用，不能解決所有的問題，比如對分散生活型的排污問題就難以應對。②難以應對不確定的環(huán)境風險。所謂的不確定環(huán)境風險，指的是難以預測何時何地以何種形式規(guī)模發(fā)生的環(huán)境風險，即發(fā)生概率難以預測的環(huán)境風險。這種風險從比例原則來說，是行政機關難以一一直接規(guī)制的環(huán)境風險，比如，地球溫暖化的問題。日本的《關于推進地球溫暖化對策的法律》中就放棄了規(guī)制方法。③規(guī)制方法是統(tǒng)一規(guī)范，不考慮個性，往往無視不同企業(yè)的污染削減成本的不同，從而浪費社會成本。④排污標準規(guī)制不能持續(xù)地給予企業(yè)減少污染的積極性，往往不能起到讓企業(yè)積極開發(fā)減排技術的作用。⑤法律的滯后性使得其難以及時應對社會變化和新的環(huán)境問題。

非規(guī)制調整方法在很大程度上彌補了規(guī)制方法的上述缺陷，該方法能夠充分發(fā)揮企業(yè)、民眾的自主性、能動性，對直接規(guī)制方法難以奏效的分散生活型的排污、不確定環(huán)境風險、新環(huán)境問題等，能夠進行靈活有效的應對。

2．非規(guī)制調整方法的獨特作用

前述的經濟方法、信息型方法等非規(guī)制性的引導合意方法，在日本的環(huán)境治理保護中起到了如下獨特的作用:①經濟方法的基本思路是:對環(huán)境產生負擔的外部不經濟行為，原則上就應當支付對價［9］。企業(yè)會根據排污費的大小自主決定排污量，也可鼓勵排污量大的企業(yè)購買排污權，從而減低社會成本，促使企業(yè)積極地減少排污，開發(fā)減排技術。②行政機關可及時調整有關政策，企業(yè)也有一定的自主權，較為彈性。政府可利用收到的排污費用等進行其他的污染防治。③彈性、自主的方法可及時應對不確定的環(huán)境風險和新的環(huán)境問題。④可利用企業(yè)及個人充分的專門知識，應對日常生活引起的環(huán)境問題，促進企業(yè)自主進行環(huán)境管理。⑤環(huán)境協(xié)定至今仍被重視的理由在于，可根據各地的具體情況個別對應環(huán)境問題，也可隨著科學技術的發(fā)展與時俱進地迅速對應環(huán)境問題，對環(huán)境舒適這樣難以定性定量的問題也較為容易對應［10］。行政機關對有疑慮或對法律的嚴格規(guī)定有抵觸的行政相對人，可以通過行政指導的方式，謀求相對人的諒解或同意。此外，無執(zhí)法權限的基層政府，可以依據協(xié)定，取得對特定企業(yè)進行現場勘查、指導的權限。另一方面，就企業(yè)而言，以前多是為了避免當地居民的反對而簽署協(xié)定?？墒墙?，不少企業(yè)為了提升自己的形象而主動要求簽署協(xié)定，也有的企業(yè)是為了獲取特別融資而簽署協(xié)定［2］85。

3．促進了不同調整方法的協(xié)調運用

正如直接規(guī)制的方法不是萬能的一樣，引導、合意的方法也不是萬能的。比如，①不適用于緊急情形下的環(huán)境問題，如突發(fā)性的環(huán)境事故。②沒有強有力的法律保證。③如果過分拘泥于彈性和對話，則可能失去直接規(guī)制的時機，反而使問題復雜化。④在行業(yè)團體與政府機關簽署協(xié)定的情形下，會出現搭便車的企業(yè)。⑤關于行政指導，如果運用不當，有可能損害相對人的利益，比如，要求企業(yè)高額捐款等。⑥環(huán)境損害難以測量，往往難以確定適當的費率及分配可排放量。⑦合意內容往往是在法律明文規(guī)定之外的內容，需要全員同意，有時難以達成一致。

日本環(huán)境法實施的經驗告訴我們，要有效地進行環(huán)境治理保護，必須協(xié)調運用規(guī)制與非規(guī)制調整方法。規(guī)制方法表面上對所有企業(yè)一視同仁，似乎更公平;經濟方法可能會增加中小企業(yè)的負擔，但似乎更有效率。如果要兼顧公平與效率的話，就應當注意將該兩種方法運用在不同的情形，同時，應當注意綜合運用這兩種方法。引導合意方法的運用方向是不確定的環(huán)境風險、生活型公害及環(huán)境舒適問題。要有效地治理環(huán)境，就應當靈活組合地運用上述調整方法。

三、對完善我國環(huán)境法調整方法的啟示

1．我國環(huán)境立法及環(huán)境法研究中的調整方法

我國早期制定的環(huán)境法所規(guī)定的調整方法主要是命令服從的直接規(guī)制方法，但是在后來的修改中，不斷增加了經濟、信息型、綜合等調整方法。以《水污染防治法》的修改為例，在1996年修改中增加了第十三條第四款“環(huán)境影響報告書中，應當有該建設項目所在地單位和居民的意見?！痹黾恿斯妳⑴c環(huán)境影響評價的規(guī)定，并規(guī)定了水污染防治規(guī)劃制度。在2008年的修改中，明確了水污染防治應當堅持預防為主、防治結合、綜合治理的原則，要求縣級以上地方人民政府將水環(huán)境保護工作納入國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃，建立水環(huán)境信息統(tǒng)一發(fā)布制度。其他的環(huán)境資源法律也都有類似的修改演變，說明我國環(huán)境法所確定的調整方法從傳統(tǒng)的規(guī)制方法發(fā)展為經濟、信息型等多種方法并存，并注意這些方法的綜合協(xié)調運用。我國環(huán)境法律法規(guī)在歷次修改及新法制定的過程中，越來越重視預防原則、全過程管理、清潔生產、源頭控制和總量控制，從最初的對個別環(huán)節(jié)的控制(如強調對污染物處理、處置的污染源“末端控制”)發(fā)展到對包括決策過程在內的全過程控制(如污染的“源頭控制”“從搖籃到墳墓”的全過程控制);從最初的對個別對象或某類對象的管理(如廢物管理)發(fā)展到對各種相關對象的管理(如廢物管理和產品管理、資源管理和環(huán)境管理);并推廣如綜合決策制度、綜合環(huán)境影響評價制度、環(huán)境標志制度、清潔生產制度，新的環(huán)境資源稅費、排污許可證制度等。特別是2014年《環(huán)境保護法》的修改，新設了信息公開和公眾參與專章，專門規(guī)定了信息公開的要求、程序及條件，并對公眾參與環(huán)境保護的渠道、方式和程序做了原則性規(guī)定;明確規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度;設置了專門條款來規(guī)范流域水污染和區(qū)域大氣污染的防治問題，實現了由點源的控制向區(qū)域的協(xié)調和聯動防治轉型;在環(huán)境監(jiān)管中引入了“許可管理”和“信用管理”的模式等等?？梢姡覈h(huán)境法的調整方法中，雖然直接規(guī)制方法仍然占主導地位，但是，非直接規(guī)制的調整方法也在不斷豐富完善。

在我國，有的學者將環(huán)境法調整方法作為環(huán)境法調整機制的一部分，并將調整機制概括為行政調整機制、市場調整機制和社會調整機制三種［11］。也有學者認為，在中國這樣的發(fā)展中國家環(huán)境法調整機制已由單一的“命令—控制”機制發(fā)展到混合調整機制。而混合調整機制主要包括“命令—控制”機制、經濟刺激機制和公眾參與機制［12-13］。但是，學界很少將環(huán)境法調整方法作為一個單獨的研究對象。筆者認為，即使將環(huán)境法調整方法作為環(huán)境法調整機制的一部分，其也是最為重要的部分，與涉及環(huán)境法調整主體、對象、行為等的調整機制這一較為宏大的課題相比，作為環(huán)境法對環(huán)境社會關系施加影響的手段的具體調整方法更值得我們關注和研究。

2．我國現行環(huán)境法調整方法的缺陷

(1)傳統(tǒng)規(guī)制方法仍占主導地位，但其功能發(fā)揮已近限界

通過多年的努力，我國已經建立了一整套環(huán)境法制體系，我國的環(huán)境治理已經形成“有法可依”的局面。現行的環(huán)境法制中的調整方法仍然是傳統(tǒng)的命令服從的直接規(guī)制方法占主導地位。然而，與環(huán)境法制建立健全的步伐不相稱的是，環(huán)境狀況并未隨之大幅改善，環(huán)境法制的實施效果并不盡如人意，環(huán)境違法行為仍然大量存在［14］。這說明，傳統(tǒng)的直接規(guī)制調整方法已經不能滿足環(huán)境保護治理的實際需要，直接規(guī)制調整方法的功能發(fā)揮已臨近限界。

(2)合意方法應用的較少

行政指導、環(huán)境協(xié)定等合意方法在實踐中應用得很少，相異于傳統(tǒng)的公害防止協(xié)定的新的環(huán)境協(xié)定方式則應用得更少。從而難以發(fā)揮企業(yè)、個人及基層政府組織的環(huán)境保護積極性，企業(yè)環(huán)境管理的自主性較差，也難以及時應對不確定的環(huán)境風險和新的環(huán)境問題。

(3)其他方法的運用較為有限，且往往流于形式

除了上述合意方法之外，其他非規(guī)制調整方法如綜合性方法、經濟方法、信息型方法也很少得到應用。如戰(zhàn)略性環(huán)境影響評價制度、綠色購買、社會責任投資信息公開、環(huán)境標識、污染物排放與轉移登記制度等，都有待于建立或進一步健全。又如建立在信息公開基礎上的公眾參與制度，我國雖然制定了《環(huán)境信息公開辦法(試行)》，然而從廈門PX事件等頻頻發(fā)生的環(huán)境突發(fā)事件來看，一般公眾尚缺乏事前或事中參與政府決策的途徑，或者公眾參與僅僅是走個形式，環(huán)境知情權的保障、公眾參與的程度與范圍仍然很低，未能發(fā)揮應有的作用［13］。

(4)調整方法的綜合協(xié)調運用機制尚有待于健全

如何將不同的調整方法各自在其應發(fā)揮作用的范圍內有效率地運用，如何將多種調整方法相互配合、相互聯系、相互作用和綜合運用的，以形成一個內在聯系的有機整體，尚有待于積累經驗，在實踐中不斷總結。

3．對我國環(huán)境法調整方法的完善建議

針對上述問題，借鑒日本的經驗，筆者認為應注意以下幾個問題。①通過完善相關立法和政策、立法解釋、司法解釋、指導案例、裁判例的積累等途徑，開展運用行政指導、環(huán)境協(xié)定等合意的調整方法，以發(fā)揮企業(yè)、個人及基層政府組織的環(huán)境保護積極性，促進企業(yè)自主進行環(huán)境管理。②進一步加大環(huán)境信息公開，完善公眾參與制度，用具體制度來切實賦予民眾環(huán)境知情權，保障民眾參與環(huán)境保護治理的各個環(huán)節(jié)的程序性權利。③深入運用各種調整方法，建立健全戰(zhàn)略性環(huán)境影響評價制度、綠色購買、社會責任投資信息公開、環(huán)境標識、污染物排放與轉移登記制度等。使規(guī)制調整方法與非規(guī)制調整方法相互作用，相互配合，形成有內在聯系的有機整體。④加強綜合協(xié)調應用各種調整方法的學術研究，直面環(huán)境執(zhí)法司法中的實際問題，對環(huán)境執(zhí)法司法中的運用非規(guī)制方法的經驗及時總結并推廣運用。

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