侯麗艷，劉峻巖

（河北地質(zhì)大學 法政學院，河北 石家莊 050031）

我國環(huán)境公益訴訟制度的再推進

侯麗艷，劉峻巖

（河北地質(zhì)大學 法政學院，河北 石家莊 050031）

我國《環(huán)境保護法》重新修訂后，環(huán)境公益訴訟制度在我國環(huán)境保護中發(fā)揮了積極作用。環(huán)境污染的嚴峻形勢和環(huán)境保護司法實踐中遇到的諸多障礙，需要對環(huán)境公益訴訟制度進行全面檢查。擴大環(huán)境公益訴訟主體范圍、完善保障程序、建立環(huán)境行政公益訴訟制度將成為我國環(huán)境公益訴訟制度深入推進的必然。

《環(huán)境保護法》；環(huán)境公益訴訟；適格主體；環(huán)境行政公益訴訟；訴訟費用

一、環(huán)境公益訴訟制度的現(xiàn)時審視

2015年1月1日我國《環(huán)境保護法》修訂施行以來，環(huán)境公益訴訟在我國作為一項新的環(huán)境保護制度已經(jīng)施行兩年有余，其在環(huán)境保護進程中的積極作用顯而易見。環(huán)境公益訴訟制度正成為我國環(huán)境保護的有效司法路徑。

（一）環(huán)境公益訴訟案件的急劇增加

根據(jù)2007—2014新環(huán)保法頒布前八年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國各級法院僅受理了65起各類環(huán)境公益訴訟案件（民事、行政環(huán)境公益訴訟案件分別有57件、7件），與此形成鮮明對比的是，新《環(huán)境保護法》修訂后兩年內(nèi)，環(huán)境公益訴訟案件受理量猛增，共計受理189件，比修訂環(huán)保法前增加了290%。環(huán)境公益訴訟案件受理數(shù)量的大幅上升，顯示出我國新《環(huán)境保護法》中確立的環(huán)境公益訴訟制度的積極成效，更顯示出環(huán)境公益訴訟制度在新形勢下對我國環(huán)境保護工作所起到的巨大推動力。

（二）環(huán)境公益訴訟民事、行政案件兩極分化嚴重

新《環(huán)境保護法》實施以來受理的案件中，環(huán)境民事案件137件，占總量的72.4%。環(huán)境行政案件51件，僅占總量的26.9%。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，環(huán)境私益訴訟案件的快速增長，環(huán)境公益訴訟在環(huán)境私權(quán)救濟上作用明顯，公眾對環(huán)境侵權(quán)案件關(guān)注程度較高。與此同時，環(huán)境行政公益訴訟占比較低的問題更值得引起重視。從我國目前環(huán)境問題來看，企業(yè)等社會組織的生產(chǎn)性污染、公眾的生活性污染等原發(fā)性環(huán)境破壞問題雖占主導，但環(huán)境污染過程中環(huán)境行政機關(guān)監(jiān)管不到位及不作為導致環(huán)境深入惡化的問題亦同步存在。

（三）環(huán)境公益訴訟主體呈現(xiàn)局限性

現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟制度將環(huán)境公益訴訟的適格主體，以列舉式的方式限定為社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，并且對這些主體提起環(huán)境公益訴訟設置了準入門檻：專業(yè)從事環(huán)保公益活動、連續(xù)運行五年以上、在地市級人民政府民政部門登記等。只有符合這些條件的組織，才能對環(huán)境污染、生態(tài)損害或社會公共利益的損害提起環(huán)境公益訴訟。目前，全國有700多個社會組織符合法律規(guī)定，有資格提起環(huán)境公益訴訟，平均每個地級行政區(qū)2個，但若按全國2 000多個縣級行政區(qū)來算的話，大約3個縣級行政區(qū)才有1個適格的社會組織。對環(huán)境公益訴訟資格的限制制約了環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展。環(huán)境公益訴訟制度確立以來的180多件案件中，有112件是由相關(guān)環(huán)境保護公益社會組織提起的。提起環(huán)境公益訴訟的分布更加不均勻，這100多起案件的提起主要集中在10余家環(huán)境保護公益組織。

最高人民檢察院為了更好地解決適格主體范圍狹窄的問題，開展了檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的試點工作，試點工作進行得很順利。檢察機關(guān)在全國范圍內(nèi)提起了77件環(huán)境公益訴訟案件，其中許多案件具有典型的示范效果，真正實現(xiàn)了環(huán)境保護。環(huán)境公益訴訟將被限定為符合條件的公益組織及檢察機關(guān)來提起，這無疑可以有效地保證環(huán)境公益訴訟的專業(yè)性和有效性，但也出現(xiàn)了與環(huán)境事件多發(fā)時期不對應的反差。

新環(huán)保法實施以來的環(huán)境公益訴訟案件在地理范圍上主要集中在江蘇、貴州、福建、山東等地區(qū)，占總量的近60%。數(shù)據(jù)與我國社會經(jīng)濟發(fā)展及環(huán)境問題分布狀況等并未完全吻合，在環(huán)境保護的合力氛圍形成、實效上看并不理想。環(huán)境公益訴訟制度在環(huán)境保護工作進程中發(fā)揮著不可替代的作用，但其運行過程中遇到的系列問題都反映了其制度設計本身的局限性及保障機制的不完善。

二、環(huán)境公益訴訟制度推進過程的障礙分析

（一）環(huán)境公益訴訟適格主體門檻高

起訴資格的關(guān)鍵是有法可依，而非侵害本身?，F(xiàn)行法律將環(huán)境公益訴訟的適格主體規(guī)定為符合條件的社會組織，檢察機關(guān)在全國人大會議決定下成為試點主體。在全國范圍內(nèi)，符合法律規(guī)定的社會組織僅有700多家，而我國共有600多個地級市，在理論均值上可以全面覆蓋，但是實踐中法定的適格組織多集中在發(fā)達地區(qū)或者大中城市，邊遠地區(qū)及中小城市則存在空白。數(shù)據(jù)顯示，發(fā)生在中小城市的環(huán)境公益訴訟案件多是全國或者北京的公益組織跨區(qū)域提起的。在環(huán)境問題泛化、快速向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的今天，必然導致環(huán)境公益訴訟的應對反映遲緩或者盲區(qū)，不能滿足全面實現(xiàn)環(huán)境保護的需要。

公眾是環(huán)境問題的直接感受者，資源破壞的直接受害者，與環(huán)境侵權(quán)行為在事實上、法律上都存在明顯的直接利害關(guān)系。而環(huán)境問題的產(chǎn)生最終會被全體民眾及后代人所承受，是對當代及后代人的環(huán)境剝削侵害，而民眾卻無法直接維護自身的合法權(quán)益。公民被排除在環(huán)境公益訴訟適格主體的范圍外，不僅與環(huán)境法中的公眾參與原則背道而馳，也為公眾通過訴訟的手段來維護自身利益設置了屏障，降低了環(huán)境公益訴訟制度在維護人民合法權(quán)益方面的有效性。

（二）環(huán)境公益訴訟步伐艱難

環(huán)境污染行為破壞性大、潛伏期長、影響范圍廣等特點使環(huán)境損害賠償范圍的界定成為環(huán)境侵權(quán)案件的首要難題，環(huán)境公益訴訟案件可以稱之為一種特殊的環(huán)境侵權(quán)案件，其損害賠償?shù)姆绞綉斢袆e于普通民刑事案件的規(guī)定。但我國現(xiàn)行環(huán)境法律卻沒有對這一特殊的侵害行為作出針對性的損害賠償界定范圍，也沒有明示具體的賠償補償方法，而是以一種轉(zhuǎn)致的方式，模糊的規(guī)定為類民事侵權(quán)賠償損害的范圍，民事侵權(quán)行為損害賠償方式雖發(fā)展較為完善，規(guī)定較為細致，但環(huán)境法的公法屬性導致無法有效適用私法的相關(guān)界定。由于環(huán)境案件的特殊性，環(huán)境公益訴訟將需要就受害人的損失、環(huán)境損害、乃至生態(tài)影響和代際影響等逐一進行大量的數(shù)據(jù)監(jiān)測、鑒定分析、專家論證等取證、鑒定、精算工作。環(huán)境公益訴訟案件面臨的一系列問題導致全面推進環(huán)境公益訴訟制度仍然步履維艱。

（三）環(huán)境公益訴訟資金支持不足

訴訟行為必然會產(chǎn)生訴訟費用，即便是公益訴訟也會有相應的調(diào)查取證等相關(guān)費用的產(chǎn)生。環(huán)境損害潛伏性、公害性等特點，把環(huán)境公益訴訟的成本推向一個“峰值”。在現(xiàn)行的訴訟費用繳納機制下，環(huán)境案件的訴訟主體要想提起訴訟，首先就得墊付數(shù)額不菲的鑒定費、訴訟費、律師費等必要費用。實踐中，雖有幾起典型案件經(jīng)原告向法院申請緩交了訴訟費，但是現(xiàn)行制度上還沒有為環(huán)境公益訴訟提供資金支持的依據(jù)，在我國社會公益氛圍尚未形成的情勢下，僅憑環(huán)境公益組織自行解決或者墊付訴訟經(jīng)費，使很多環(huán)保組織只能望而卻步，難為無米之炊！此外，現(xiàn)行制度規(guī)定下，訴訟完結(jié)后訴訟費用主要由敗訴方來承擔，這個過程中就隱含著一定的訴訟風險，若原告因資金限制而無法調(diào)取充足的證據(jù)就面臨著很大的敗訴風險，其后更是要承擔巨額的訴訟費用，從經(jīng)濟學角度來看這是一項收益為零的活動。市場經(jīng)濟運行的當下，這類行為的發(fā)展前景就是逐漸消亡，這就為環(huán)境公益訴訟發(fā)展緩慢提供了合理的解釋。巨額訴訟成本是環(huán)境公益訴訟過程中不能回避的問題，不從制度上解決環(huán)境公益訴訟原告的成本分攤問題，無以負載的巨額訴訟成本，則會枯竭環(huán)境公益訴訟的動力，形成公益訴訟原告提起訴訟所面臨的一道無法逾越的鴻溝。

（四）環(huán)境行政公益訴訟缺失

環(huán)境公益訴訟司法實踐中，一個不能視而不見的問題是有些地方環(huán)境執(zhí)法機關(guān)的不作為、懶政行為，甚至與污染者之間存在“共容利益”，在環(huán)境污染治理、環(huán)境公益訴訟中持消極態(tài)度。在以GDP為主要政績考核指標的社會發(fā)展過程中，政府為著力刺激經(jīng)濟發(fā)展，對一些企業(yè)及項目存在不惜降低環(huán)境影響評價標準、環(huán)境影響評價程序化的問題，對環(huán)境配套設施建設不達標視而不見，對轄區(qū)內(nèi)“利稅大戶”怠于履行相關(guān)的環(huán)境監(jiān)管職責，一定程度上放任了環(huán)境損害案件的發(fā)生。有些地方的環(huán)境行政機關(guān)對環(huán)境公益訴訟案件缺乏有效支持，甚至有些環(huán)境破壞案件中環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)負有不可推卸的責任。環(huán)境行政公益訴訟的缺失，影響了環(huán)境公益訴訟在制度上的完整性，也不利于做到對政府行為進行有效的監(jiān)控。

三、我國環(huán)境公益訴訟制度的再推進

（一）拓寬適格訴訟主體范圍

“有權(quán)利即有救濟”，只有給予相應的權(quán)利主體，在權(quán)利受到侵犯才會產(chǎn)生充足的維權(quán)積極性。環(huán)境權(quán)雖備受爭議，公民所具有的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)無論在概念的內(nèi)涵還是外延上都需要良好環(huán)境的支持。授予公民個人環(huán)境訴訟的主體資格，是大力推進環(huán)境保護工作的需要。這也是確保公民基本人權(quán)的一個體現(xiàn)。作為《環(huán)境保護法》的基本原則之一，公眾參與原則的范圍不夠全面，公民參與環(huán)境保護的方式不能限定于舉報和控告。分配給公民環(huán)境公益訴訟的權(quán)利是保護公民環(huán)境權(quán)益的現(xiàn)實要求，也是促進綠色發(fā)展、建設生態(tài)文明的必然要求。公益活動的不確定、社會性和全員性使國家機關(guān)、專業(yè)組織和個人公民成為環(huán)境行為（包括環(huán)境污染和環(huán)境保護活動）的當事人，也為其享有提起環(huán)境公益訴訟賦予了相應的權(quán)利。公眾廣泛分布在各個地區(qū)和社會的各個層次，與國家機關(guān)或社會組織相比有著不可估量的深度，公眾的廣泛分布和實時監(jiān)控等特點，在環(huán)境保護中起著不可替代的作用。在實踐中，公民可以引入和參與環(huán)境公益訴訟，這不僅促進了環(huán)境權(quán)的有效實現(xiàn)，而且豐富了公眾參與的途徑，但更重要的是，它可以在我國建立全面的環(huán)境保護參與機制，促進生態(tài)文明建設。

（二）健全環(huán)境公益訴訟保障程序

環(huán)境損害賠償范圍的界定及案件執(zhí)行一直是司法實踐中難以破解的難題，在環(huán)境侵權(quán)案件頻發(fā)的情勢下，出臺司法解釋明確賠償范圍、量化賠償標準，特別是加強對生態(tài)環(huán)境本身損害賠償?shù)目剂?，加強生態(tài)環(huán)境功能恢復責任適用等方面的細化規(guī)則，破解環(huán)境案件的法律適用難題，健全環(huán)境公益訴訟的制度保障。通過司法解釋明確，在法院立案后主動調(diào)取證據(jù)、直接啟動鑒定程序、訴訟采取保全措施等程序，改變傳統(tǒng)訴訟方式，法院主導推進案件審理，強制推進案件進程。建立案發(fā)地環(huán)保部門對環(huán)境公益訴訟案件的司法協(xié)助制度，規(guī)定其環(huán)境數(shù)據(jù)提供、環(huán)境責任落實監(jiān)督等方面的義務。建立環(huán)境公益訴訟案件判決生效后的強制執(zhí)行程序，確保環(huán)境公益訴訟案件的執(zhí)行，搭建環(huán)境公益訴訟最后一道防線。

（三）變革環(huán)境公益訴訟費用負擔機制

高額的訴訟費用、訴訟賠償主體的二維性以及公益組織的非營利性都降低了現(xiàn)行適格主體提起環(huán)境訴訟的積極性。參照發(fā)達國家相關(guān)制度的建設經(jīng)驗，我國環(huán)境公益訴訟的訴訟費用應作出如下變革：凡涉及原告承擔的環(huán)境公益訴訟案件訴訟費用一律緩交。在案件審理過程中，由被告先行墊付調(diào)查取證、鑒定評估等相關(guān)費用。環(huán)境公益訴訟案件審結(jié)后，由法院判令環(huán)境污染的實際損害方承擔全部訴訟費用以及相關(guān)的律師費用。環(huán)保部門建立環(huán)境公益訴訟基金，在環(huán)境公益訴訟案件敗訴或和解時，對原告進行適度補償，最大限度地保障環(huán)境公益組織提起訴訟的積極性。

政府應對環(huán)境污染破壞行為提起環(huán)境公益訴訟并取得顯著成效的主體給予相應的物質(zhì)及精神榮譽獎勵，一方面獎勵該主體的行為，另一方面向社會廣泛傳播環(huán)境保護的積極信號。我國亦應當推行特殊行業(yè)環(huán)境強制保險制度，通過風險責任分擔機制，強化高污染企業(yè)的風險意識，加大環(huán)境公益訴訟原告、特別是受害人的保障力度。

（四）推進環(huán)境行政公益訴訟制度

社會經(jīng)濟快速發(fā)展時期，環(huán)境保護部門作為環(huán)境行政執(zhí)法機關(guān)，其監(jiān)管職責的履行情況很大程度上影響著環(huán)境保護的效果。在今后一段時期內(nèi)環(huán)境行政公益訴訟作為一種類型化的訴訟機制必將是大勢所趨。公益訴訟制度的外延既可以做到面對環(huán)境損害案件的“零容忍”態(tài)度，又能在不滋生群體性事件的前提下維護個案爭議，將環(huán)境執(zhí)法部門的權(quán)力置于陽光下，為公眾所監(jiān)督。

［1］康忠芳，何志春.環(huán)境公益訴訟完善探析［J］.社科縱橫，2016（5）：95-98.

［2］徐祥民，凌欣，陳陽.環(huán)境公益訴訟制度的理論研究［J］.中國人口·資源與環(huán)境，2010（1）：149-155.

［3］李艷芳.美國的公民訴訟制度及其啟示——關(guān)于建立我國公益訴訟制度的借鑒性思考［J］.中國人民大學學報，2003（2）：122-129.

［4］彭本利.檢察機關(guān)參與環(huán)境公益訴訟的合理性及制度構(gòu)建［J］.吉首大學學報（社會科學版），2015（5）：122-128.

［5］黃忠順.環(huán)境公益訴訟制度擴張解釋論［J］.中國人民大學學報，2016（2）：32-42.

［6］李義松，朱強.新《環(huán)保法》背景下的環(huán)境公益訴訟［J］.湖北社會科學，2015（4）：133-139.

The Propel of the Environmental Public Interest Litigation System in China

Hou Liyan，Liu Junyan
（College of Law and Political Science，Hebei Geology University，Shijiazhuang 050031，China）

After the Environmental Protection Law was revised again，the environmental public interest lawsuit system played an active role in the environmental protection of our country.The serious situation of environmental pollution and many obstacles encountered in environmental protection judicial practice require a comprehensive examination of environmental public interest litigation system.The expansion of the scope of environmental public interest litigation，the improvement of security procedures and the establishment of environmental administrative public interest litigation system will be the only way to further improve the environmental public interest litigation system in our country.

environmental protection act，environmental public interest litigation，proper main body，environmental administrative public interest litigation，litigation costs

D912.6

A

1673-1573（2017）04-0048-03

2017-10-10

侯麗艷（1965-），女，河北唐山人，河北地質(zhì)大學法政學院教授，研究方向為自然資源法、經(jīng)濟法；劉峻巖（1992-），男，山東濰坊人，河北地質(zhì)大學法政學院碩士研究生，研究方向為自然資源法。

武玲玲