羅 鋒,宋曉村,常 曼,冒士鳳,張一乙,邱 宇

(1.江蘇省海涂研究中心,江蘇 南京 210036; 2. 國家海洋局海涂研究中心,江蘇 南京 210036)

沿海灘涂資源圍墾開發(fā)利用需求與制約因素

羅 鋒1,2,宋曉村1,2,常 曼1,冒士鳳1,張一乙1,邱 宇1

(1.江蘇省海涂研究中心,江蘇 南京 210036; 2. 國家海洋局海涂研究中心,江蘇 南京 210036)

以全國灘涂資源最為特殊和豐富的江蘇省為例,根據(jù)江蘇省沿海灘涂圍墾現(xiàn)狀的最新統(tǒng)計結(jié)果,結(jié)合江蘇省“908”調(diào)查成果,總結(jié)分析江蘇省沿海灘涂資源概況;通過實地調(diào)研對灘涂圍墾開發(fā)利用的需求進(jìn)行了探討,重點針對灘涂圍墾開發(fā)利用效率、利用機(jī)制及沿海生態(tài)文明建設(shè)三方面制約因素進(jìn)行了分析,提出灘涂圍墾高效綜合開發(fā)利用、完善灘涂圍墾開發(fā)利用機(jī)制以及統(tǒng)籌兼顧、綠色發(fā)展等對策建議。

沿海灘涂;灘涂資源;需求分析;制約因素;江蘇省

沿海灘涂作為重要的后備土地資源具有巨大的開發(fā)利用潛力,灘涂圍墾不僅可以緩解人多地少的矛盾,而且還可以為社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展拓展空間[1]。此外,沿海灘涂潛藏巨大的經(jīng)濟(jì)效益和廣闊的生態(tài)、環(huán)境、水文、地質(zhì)等價值,是一種重要的綜合資源,對江蘇省沿海經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要的意義[2]。

江蘇是沿海灘涂資源最豐富的省份,已有研究主要集中在灘涂圍墾歷史演變[3]、灘涂資源利用現(xiàn)狀[1,4]、沿海灘涂資源開發(fā)利用問題[5]、灘涂開發(fā)模式選擇[6]、灘涂圍墾開發(fā)管理對策建議[7-8]等方面,對灘涂資源圍墾開發(fā)利用的需求及制約因素的研究尚不多見。

本文在江蘇省沿海灘涂開發(fā)利用現(xiàn)狀、存在問題及對策建議分析結(jié)果的基礎(chǔ)上,針對沿海灘涂圍墾開發(fā)利用需求與制約因素開展探討,從港口建設(shè)、港城發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及農(nóng)業(yè)發(fā)展等四方面進(jìn)行圍墾需求分析,并闡述灘涂圍墾開發(fā)中利用效率、利用機(jī)制及沿海生態(tài)文明建設(shè)三方面制約因素。

目前,江蘇省沿海灘涂圍墾開發(fā)利用仍存在開發(fā)層次低、產(chǎn)業(yè)化規(guī)模小、陸海統(tǒng)籌機(jī)制不健全、資金不足、市場化進(jìn)程緩慢、配套設(shè)施不完善等問題,這將影響江蘇省海洋經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。深入分析江蘇省沿海灘涂圍墾現(xiàn)狀,探討灘涂圍墾發(fā)展的關(guān)鍵制約因素,評估圍墾及開發(fā)利用工作的潛力及需求,將為促進(jìn)灘涂圍墾工作又好又快的發(fā)展提供至關(guān)重要的科學(xué)技術(shù)支撐。

1 沿海灘涂資源概況

江蘇省的海岸灘涂具有面積大、淤長快、沙脊多、區(qū)域好、圍墾易、可再生、潛力大的優(yōu)點。江蘇省海岸北起贛榆繡針河口,南至長江口,岸線總長888.9 km。未圍灘涂總面積為50多萬hm2,約占全國未圍灘涂面積的1/4,相當(dāng)于全省現(xiàn)有耕地面積的1/7,是海岸灘涂資源最豐富的省份。江蘇省多為淤泥質(zhì)海岸灘涂,屬于可再生資源,且大部分為淤長型,平均每年以33 km2的速度向海淤長。中部近岸淺海區(qū)還發(fā)育有南北長約200 km、東西寬約90 km的南黃海輻射沙脊群。這里蘊(yùn)藏著土地、各種礦產(chǎn)、生物、風(fēng)能以及旅游等資源,與我國六大后備土地資源相比,經(jīng)濟(jì)價值最高,開發(fā)利用潛力最大。同時,江蘇省海岸灘涂地處長三角北翼,擁有長三角的經(jīng)濟(jì)、文化、交通、人才等便利,開發(fā)條件優(yōu)越[9-10]。

2 沿海灘涂圍墾開發(fā)利用需求分析

海洋經(jīng)濟(jì)已成為江蘇省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分。灘涂圍墾可為海洋經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展拓展空間,有利于壯大海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)模、優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

2.1 港口建設(shè)需求

沿海港口已成為江蘇省沿海開發(fā)國家戰(zhàn)略實施的重要突破口,沿海灘涂圍墾為港口建設(shè)提供了充分的發(fā)展空間。隨著沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃國家戰(zhàn)略的深入實施,沿海港口吞吐量將呈現(xiàn)高速增長的態(tài)勢,年均增速達(dá)14%以上,2015年達(dá)到3億t,其中集裝箱、煤炭、石油及制品、金屬礦石等主要貨種分別為650萬標(biāo)箱、0.7億t、0.27億t、0.5億t。據(jù)統(tǒng)計,近年來,港口用地約為0.8萬hm2,主要在連云港市的贛榆港、連云港、徐圩港,鹽城市的濱海港、大豐港、射陽港,南通市的洋口港、呂四港、通州灣港區(qū)。

2.2 港城發(fā)展需求

港口建設(shè)帶動城市發(fā)展,港口城市的發(fā)展水平,對區(qū)域經(jīng)濟(jì)及沿海地區(qū)未來發(fā)展方向起著決定性作用。江蘇省沿海地區(qū)存在一個普遍性的問題,即港、城距離相對較遠(yuǎn)。但是,隨著港口建設(shè)的逐步完成,加快港城建設(shè)步伐是未來的發(fā)展趨勢。近年來,江蘇省沿海三市港城建設(shè)用地約為1.33萬hm2,主要分布在連云港市的連云新城和琴島天籟濱海新城、鹽城市的大豐港城、南通市的通州灣濱海新區(qū)、海門濱海新區(qū)、圓陀角旅游度假區(qū)。未來,隨著港城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善,港城建設(shè)對土地的需求也將增大。

2.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求

沿海灘涂圍墾以其潛在優(yōu)勢吸引多方投資,從而推動產(chǎn)業(yè)升級。江蘇省沿海開發(fā)上升為國家戰(zhàn)略后,這片曾經(jīng)的東部海岸線洼地,3年來投資總額連續(xù)跨越4 000億、5 000億、6 000億元大關(guān);與之相伴的,是3年持續(xù)高于江蘇全省平均水平,乃至高于蘇南的GDP和財政增長。這些用地發(fā)揮了巨大的作用,灘涂腹地迅速托起臨港產(chǎn)業(yè),一系列大體量、大吞吐、大收益產(chǎn)業(yè)群聚集江蘇省沿海岸線。目前,全國最大的煉化基地——中國石油化工集團(tuán)公司連云港3 200萬t煉化一體化項目正式簽約,中國電力投資集團(tuán)公司、中糧集團(tuán)有限公司等央企紛紛進(jìn)駐,贛榆新海石化、大豐博匯造紙、如東LNG等臨港產(chǎn)業(yè)大項目發(fā)展迅猛。強(qiáng)大的土地資源帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)收益,江蘇省沿海開發(fā)以來,連云港、鹽城、南通三市GDP、財政收入、進(jìn)出口額年增長高于全省。

2.4 農(nóng)業(yè)發(fā)展需求

江蘇省土地、水、林業(yè)、礦產(chǎn)等資源總量較小,支撐保障能力不足，耕地資源尤為緊缺,后備資源數(shù)量少,建設(shè)占用耕地占補(bǔ)平衡難度加大。目前,全省土地開發(fā)強(qiáng)度接近21%,蘇南地區(qū)接近28%,建設(shè)用地剛性需求與耕地保護(hù)矛盾突出。江蘇省正在進(jìn)行的大規(guī)模灘涂圍墾,明確了“622”原則,即圍墾的土地60%用于農(nóng)業(yè)、20%用于生態(tài), 20%用于建設(shè)，這對于解決農(nóng)業(yè)用地短缺起到了很好的作用,同時灘涂圍墾也有效解決了內(nèi)陸城市的耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)。當(dāng)前,在完成圍墾的灘涂上,已有1.32萬hm2的土地用于農(nóng)業(yè)發(fā)展,主要方式是海水養(yǎng)殖、水產(chǎn)品加工、耕地占補(bǔ)平衡、鹽土高效農(nóng)業(yè)等。

3 關(guān)鍵制約因素及對策

灘涂圍墾,有效緩解了人地矛盾,促進(jìn)了高涂養(yǎng)殖、海淡水養(yǎng)殖、糧棉種植業(yè)的發(fā)展,有效增加了農(nóng)業(yè)供給,推進(jìn)了港口建設(shè)和臨港產(chǎn)業(yè)發(fā)展,以及港城發(fā)展建設(shè),有效保證了海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的空間需求。同時,江蘇省沿海灘涂圍墾開發(fā)也存在一些制約因素，按照時間序列分類分為圍墾前、圍墾中、圍墾后三部分。圍墾前期工作存在灘涂開發(fā)方向比較單一、規(guī)模小,陸海統(tǒng)籌機(jī)制不健全,缺乏政府主導(dǎo)等問題;圍墾過程中存在灘涂圍墾開發(fā)利用效率較低,沉降、鹽土改良等開發(fā)技術(shù)有待提高,缺少財政來源和融資后援,環(huán)境保護(hù)力度不夠等問題;圍墾后存在沿海漁民的保障措施不夠健全,缺少法律保障和技術(shù)支撐等問題。

3.1 提升灘涂圍墾綜合開發(fā)利用水平

沿海灘涂開發(fā)多為傳統(tǒng)的種植、養(yǎng)殖業(yè),開發(fā)層次不高,利用方向單一,養(yǎng)殖模式及管理技術(shù)落后,資源綜合利用效率不高。

a. 缺少科技支撐與投入。沿海灘涂利用的科技研發(fā)水平亟待提高,特別是沿海灘涂、水下地形及海洋水文等基礎(chǔ)資料的調(diào)查和積累不足,沉降、鹽土改良等技術(shù)有待進(jìn)步,許多地方還在沿用過去的低等級匡圍,浪費嚴(yán)重。

b. 在開發(fā)理念上重建設(shè)輕規(guī)劃。圍墾土地開發(fā)利用方式簡單、開發(fā)層次偏低,未形成規(guī)模效應(yīng),灘涂資源的高效集約利用程度不高。灘涂圍墾成本逐步變高,潮上帶的灘涂資源已圍墾完畢,潮間帶、潮下帶的圍墾成本是前者的近10倍。已圍成陸地灘涂的項目落戶速度慢,綜合開發(fā)利用程度低。

c. 政府主導(dǎo)位置未凸顯。由于灘涂圍墾開發(fā)投資大、風(fēng)險高、效益低、投資回收期長,金融部門很少參與投資圍墾,主要靠政府引導(dǎo),吸納社會資本投入。這些都大大制約了灘涂圍墾綜合利用水平的提升。

3.2 完善灘涂圍墾開發(fā)利用機(jī)制

沿海灘涂開發(fā)缺乏總體規(guī)劃引領(lǐng),政府調(diào)控力度不夠,管理不規(guī)范,有效的投融資機(jī)制尚未建立。

a. 市場機(jī)制及投融資機(jī)制未建立?？飮Y金需求巨大,政府資金只能有限作為;市場融資沒有渠道,創(chuàng)業(yè)投資和風(fēng)險投資模式?jīng)]有創(chuàng)立;政策上對于其他資金進(jìn)入灘涂開發(fā)的政策尚未明確,對于吸收民間資本、工商資本、國外資本進(jìn)入偏向保守。需加快有效的投融資和市場機(jī)制的建立。

b. 陸海統(tǒng)籌機(jī)制不健全,不利于墾區(qū)開發(fā)建設(shè)。目前,陸海統(tǒng)籌和陸海銜接問題的機(jī)制相當(dāng)不健全,對招商引資、項目落戶十分不利,不利于墾區(qū)后期的開發(fā)建設(shè)。缺乏統(tǒng)籌會導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)、匡圍成本高、利用率低等后果。

c. 沿海漁民的生產(chǎn)生活保障措施不夠健全。沿海灘涂圍墾,會在一定程度上影響當(dāng)?shù)貪O民的生產(chǎn)生活用海,政府對漁民的漁業(yè)用海進(jìn)行一定的資金補(bǔ)償,但低標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償并不能從根本上解決專業(yè)漁民的生產(chǎn)生活保障及老漁民的社會養(yǎng)老保障問題。

3.3 加快沿海生態(tài)文明建設(shè)步伐

隨著中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會生態(tài)文明建設(shè)的提出,江蘇省政府開展了一系列推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)的行動,保護(hù)沿海生態(tài)環(huán)境,實現(xiàn)海洋資源集約節(jié)約利用。灘涂圍墾會對沿海生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生影響,灘涂圍墾要與海洋生態(tài)文明建設(shè)保持高度一致。沿海灘涂圍墾在加速港城發(fā)展、臨海工業(yè)化進(jìn)程的同時,也帶來了陸源污染物的大量排放,圍墾區(qū)的生物多樣性在不斷降低。目前,對圍墾造成的生態(tài)環(huán)境影響重視不夠,保護(hù)措施不力,近海生態(tài)環(huán)境問題突出,灘涂圍墾尚不能實現(xiàn)海洋資源的集約節(jié)約利用,沿海生態(tài)文明建設(shè)有待加快,對灘涂資源的持續(xù)利用和灘涂經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展帶來直接影響。

針對以上三方面的制約因素,提出相應(yīng)的對策建議。

a. 實現(xiàn)灘涂圍墾高效綜合開發(fā)利用。堅持高起點、高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃,嚴(yán)格按規(guī)劃圍墾、按規(guī)劃開發(fā),以科學(xué)規(guī)劃引領(lǐng)沿海灘涂開發(fā)建設(shè);提升沉降、鹽土改良等圍墾技術(shù);以灘涂圍墾綜合開發(fā)試驗區(qū)為平臺,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和資源集約利用;江海聯(lián)動,實現(xiàn)高效綜合開發(fā)。

b. 完善灘涂圍墾開發(fā)利用機(jī)制。找準(zhǔn)政府在沿海灘涂開發(fā)中的角色定位,更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用;制定相關(guān)配套政策法規(guī),解決陸海統(tǒng)籌和陸海銜接的問題;加大資金支持力度,適當(dāng)增加省補(bǔ)資金;強(qiáng)化金融支持,引入市場運作機(jī)制;提高審批效率,將較小規(guī)模的海域使用權(quán)限下放;創(chuàng)新補(bǔ)償機(jī)制,使灘涂圍墾開發(fā)成為民心工程;健全完善相關(guān)法規(guī)政策,為依法合理治涂提供保障;圍墾工程兼顧漁民生活用海,使?jié)O民生產(chǎn)生活得到保障。

c. 統(tǒng)籌兼顧,綠色發(fā)展。堅持把環(huán)境保護(hù)優(yōu)先貫穿于沿海開發(fā)的全過程和各方面,圍海造地要充分考慮海洋生態(tài)文明建設(shè),圍要立足于用,用要立足于高;堅持保護(hù)與開發(fā)并重,統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)發(fā)展用地。

4 結(jié) 語

江蘇省沿海灘涂資源豐富,即有匡圍需求,亦存在開發(fā)瓶頸。沿海灘涂作為重要的潛在土地資源,如何科學(xué)開發(fā)灘涂資源對沿海地區(qū)開發(fā)、人地矛盾以及整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都有著深遠(yuǎn)影響。沿海灘涂開發(fā)應(yīng)遵循“依法、科學(xué)、適度、有序”的原則,按照先規(guī)劃后圍墾、先定位后建設(shè)、先試點后推廣的總體思路,與“一帶一路”戰(zhàn)略、沿海開發(fā)戰(zhàn)略和長江經(jīng)濟(jì)帶三大國家級戰(zhàn)略統(tǒng)一規(guī)劃、一體推進(jìn),統(tǒng)籌推進(jìn)港口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、社會和生態(tài)文明建設(shè),全面提高沿海灘涂開發(fā)的規(guī)模效應(yīng)和產(chǎn)出水平,把江蘇省沿海地區(qū)建成我國重要的土地后備資源開發(fā)區(qū)。

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10.3880/j.issn.1003-9511.2017.01.001

國家海洋公益性行業(yè)科研專項(201205005,201005006)

羅鋒(1979—),男,高級工程師,博士,主要從事海洋灘涂環(huán)境及物質(zhì)輸運研究。E-mail:jsmarine@163.com

F205

A

1003-9511(2017)01-0001-03

2016-07-29 編輯：胡新宇)