潘蔡培

中圖分類號(hào)：F239 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2016）21-0074-03

摘要：在目前經(jīng)濟(jì)增速下滑、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)青黃不接的經(jīng)濟(jì)背景下，小微企業(yè)的重要性愈加凸顯，國(guó)家不斷推出小微企業(yè)的扶持政策。在審計(jì)實(shí)踐中，各地順應(yīng)政策導(dǎo)向，積極開展小微企業(yè)扶持政策落實(shí)情況的審計(jì)，但是由于起步晚、缺少理論指導(dǎo)，推行過(guò)程中存在難點(diǎn)。文章針對(duì)南京市審計(jì)局2014—2015年政策審計(jì)工作的開展情況，提出應(yīng)通過(guò)搭建信息共享平臺(tái)、加強(qiáng)政策綜合研究、引入社會(huì)監(jiān)督力量等方式來(lái)進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞：公共政策審計(jì) 小微企業(yè) 完善建議

一、小微企業(yè)扶持政策審計(jì)的實(shí)施情況

為有效發(fā)揮財(cái)政資金引導(dǎo)、激勵(lì)和杠桿作用，吸引社會(huì)資本，優(yōu)化創(chuàng)業(yè)投資外部環(huán)境，南京市政府積極探索專項(xiàng)資金優(yōu)化、基金化運(yùn)作方式，相繼設(shè)立了市級(jí)科技創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、科技創(chuàng)業(yè)種子投資基金、科技創(chuàng)業(yè)特別社區(qū)發(fā)展基金等基金；穩(wěn)步推進(jìn)地方金融組織的發(fā)展，打造小微企業(yè)綜合金融服務(wù)平臺(tái)，發(fā)揮銀行、保險(xiǎn)對(duì)小微企業(yè)的資金融通支持；積極落實(shí)各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策。在此背景下，南京市審計(jì)局以小微企業(yè)扶持政策為切入點(diǎn)，以2014—2015年創(chuàng)業(yè)發(fā)展資金、小微企業(yè)專項(xiàng)扶持資金的使用、管理為主線進(jìn)行了政策審計(jì)。重點(diǎn)關(guān)注政策的落實(shí)情況，從完善基金管理、健全立項(xiàng)審批、提高資金使用績(jī)效等方面提出了審計(jì)建議。

（一）梳理各層級(jí)政策，分析政策目標(biāo)。審計(jì)實(shí)施前，對(duì)中央、省、市對(duì)創(chuàng)業(yè)基金、小微企業(yè)扶持方面頒布的重要政策進(jìn)行歸結(jié)和梳理，把握各項(xiàng)政策出臺(tái)的背景、出臺(tái)目標(biāo)以及具體措施，形成政策備查文件。從政策執(zhí)行合規(guī)性出發(fā)，將政策執(zhí)行績(jī)效性作為審查重點(diǎn)，分析貫徹落實(shí)過(guò)程中可能出現(xiàn)的難點(diǎn)，探索具有代表性和普遍性的問(wèn)題，形成審計(jì)框架。

（二）在審計(jì)框架指導(dǎo)下確定審計(jì)內(nèi)容與方法。以目標(biāo)與問(wèn)題導(dǎo)向?yàn)榛{(diào)，在審計(jì)框架指導(dǎo)下細(xì)分審計(jì)客體，確定審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)內(nèi)容及相應(yīng)的審計(jì)方法，用以指導(dǎo)審計(jì)工作的穩(wěn)步推進(jìn)。

1.政策執(zhí)行的合規(guī)性審計(jì)。（1）政策執(zhí)行主體的合法合規(guī)。了解財(cái)政、稅務(wù)、經(jīng)信委、工商等職能部門分工情況及相應(yīng)職責(zé)，檢查實(shí)際執(zhí)行中關(guān)于項(xiàng)目立項(xiàng)、資金撥付、資格審批、分配管理等環(huán)節(jié)是否存在越權(quán)或權(quán)責(zé)不清的問(wèn)題。充分利用計(jì)算機(jī)審計(jì)手段，從基金管理主體、工商管理部門、稅務(wù)登記系統(tǒng)等獲取項(xiàng)目主體或相關(guān)企業(yè)信息，審查是否存在專項(xiàng)資金分配相關(guān)執(zhí)行人以權(quán)謀私進(jìn)行利益輸送或利用職務(wù)之便進(jìn)行批復(fù)致使未達(dá)標(biāo)項(xiàng)目得以立項(xiàng)等情況。（2）政策執(zhí)行客體的合法合規(guī)。利用信息技術(shù)，從基金管理主體、稅務(wù)登記系統(tǒng)收集已獲得專項(xiàng)資金扶持、已享受稅收減免政策的企業(yè)基本信息，并與工商登記信息進(jìn)行核對(duì)，必要時(shí)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，以審查政策執(zhí)行客體即相應(yīng)企業(yè)、項(xiàng)目主體是否達(dá)到準(zhǔn)入門檻，揭露利用虛假資料騙取扶持資金和稅收減免、同類對(duì)象不同對(duì)待等問(wèn)題。（3）政策執(zhí)行程序的合法合規(guī)。檢查政策依據(jù)文件的時(shí)效性，是否存在下級(jí)文件違背上級(jí)政策或上下級(jí)具體措施不相容的情況。關(guān)注財(cái)政部門、基金管理主體的資金撥付實(shí)施細(xì)則，項(xiàng)目建立、執(zhí)行的流程，核實(shí)專項(xiàng)扶持資金是否按規(guī)定實(shí)行專項(xiàng)管理、分賬核算、專賬專用。檢查經(jīng)辦人、負(fù)責(zé)人的審批程序是否合法合規(guī)，相應(yīng)的手續(xù)、業(yè)務(wù)資料是否完整并歸檔，是否存在交叉審批、無(wú)審批程序等重大情況。最后檢查立項(xiàng)依據(jù)文件是否科學(xué)有效，有無(wú)可行性研究程序及相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制。

2.政策執(zhí)行的績(jī)效性審計(jì)。（1）政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)性。查閱基金管理主體、地方融資平臺(tái)、科技創(chuàng)業(yè)園以及受支持企業(yè)提供的投融資計(jì)劃、資金撥付文件、專項(xiàng)資金收支相關(guān)賬表等資料，全面掌握小微企業(yè)專項(xiàng)扶持資金的收支結(jié)余情況，檢查是否有大量的資金結(jié)余或者閑置，并按資金來(lái)源分類統(tǒng)計(jì)，分析財(cái)源構(gòu)成及占比，考察政府投入與民間資本的配比合理性；分析審計(jì)期間各典型企業(yè)專項(xiàng)資金增減情況，縱向分析較之上一期間是否更加合理、節(jié)約。（2）政策執(zhí)行的效率性。分別按照時(shí)間節(jié)點(diǎn)、資金來(lái)源（中央和地方、政府投入與民間資本）統(tǒng)計(jì)小微企業(yè)專項(xiàng)扶持資金的計(jì)劃額與實(shí)際到位額，分析資金規(guī)模及資金到位情況；查閱各審批項(xiàng)目的目標(biāo)責(zé)任書與投資計(jì)劃，了解受扶持企業(yè)的資金投向、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)進(jìn)度，實(shí)地抽查項(xiàng)目建設(shè)情況，分析其進(jìn)度與計(jì)劃書的一致性，并對(duì)不一致情況進(jìn)行深入調(diào)查，了解產(chǎn)生不一致的原因及相應(yīng)解決辦法。（3）政策執(zhí)行的效果性。一是審查直接效果性。查閱財(cái)政部門、基金管理主體、地方融資平臺(tái)、稅收登記系統(tǒng)提供的專項(xiàng)資金統(tǒng)計(jì)報(bào)表、稅收核對(duì)表，了解直接為小微企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)提供的資金支持量以及稅收減免量；對(duì)受扶持企業(yè)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，了解專項(xiàng)資金的投入建設(shè)情況，是否緩解了企業(yè)資金困難，項(xiàng)目是否已經(jīng)發(fā)生經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，通過(guò)對(duì)其財(cái)務(wù)情況進(jìn)行分析，審查稅收減免、資金扶持對(duì)企業(yè)的實(shí)際效果。二是審查間接效果性。查閱地方融資平臺(tái)民間資本融資項(xiàng)目的規(guī)劃書、與投資人簽訂的合同等，了解其投資額度、投資回報(bào)率，分析其對(duì)民間資本流動(dòng)的推動(dòng)作用；走訪科技創(chuàng)業(yè)園區(qū)、小微企業(yè)孵化器等受扶持企業(yè)聚集地，收集了解因受到扶持而對(duì)周邊地區(qū)居民就業(yè)的拉動(dòng)情況以及生活環(huán)境的改造情況；通過(guò)與統(tǒng)計(jì)部門的交流，了解相關(guān)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否因小微企業(yè)的發(fā)展而優(yōu)化、地區(qū)經(jīng)濟(jì)是否保持穩(wěn)步增長(zhǎng)。

3.政策執(zhí)行的民主性審計(jì)。（1）專項(xiàng)資金撥付的公示情況。通過(guò)對(duì)專項(xiàng)資金項(xiàng)目、金額、對(duì)象的公開程度進(jìn)行了解，核實(shí)相關(guān)政策執(zhí)行過(guò)程中引入行業(yè)、社會(huì)監(jiān)督力量的情況。

（2）政策宣傳的到位情況。設(shè)計(jì)調(diào)查問(wèn)卷，抽樣調(diào)查當(dāng)?shù)匦∥⑵髽I(yè)，了解其對(duì)中央及本地區(qū)享受園區(qū)廠房?jī)?yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼、政府擔(dān)?；稹⒍愂諟p免、政府采購(gòu)等扶持政策以及相關(guān)申請(qǐng)材料、申請(qǐng)條件、審批程序等熟悉情況。與當(dāng)?shù)囟悇?wù)、財(cái)政、工信、工商等部門進(jìn)行座談，詢問(wèn)其推行相關(guān)政策時(shí)的宣傳方式、相應(yīng)效果，是否存在政策文件不按時(shí)公布、政策知情程度低等問(wèn)題。

（三）構(gòu)建相應(yīng)的指標(biāo)體系。

1.政策執(zhí)行合規(guī)性指標(biāo)。使用β1j表示政策執(zhí)行合規(guī)性審計(jì)的各個(gè)指標(biāo)，指標(biāo)分為描述性說(shuō)明以及定量?jī)蓚€(gè)層次。（1）描述性指標(biāo)。β11表示“政策執(zhí)行主體資質(zhì)、履職合規(guī)的審計(jì)指標(biāo)”，說(shuō)明小微企業(yè)專項(xiàng)扶持資金管理人、政府性基金負(fù)責(zé)人、地方投融資平臺(tái)責(zé)任人以權(quán)謀私進(jìn)行利益輸送、利用職務(wù)之便違規(guī)批復(fù)致使未達(dá)標(biāo)項(xiàng)目得以立項(xiàng)等瀆職問(wèn)題；β12表示“不符合扶持條件的企業(yè)數(shù)”；β13表示“不符合稅收優(yōu)惠條件的企業(yè)數(shù)”；β14表示“違規(guī)享受扶持資金的總金額”；β15表示“違規(guī)享受的稅收減免額”；β16表示“專項(xiàng)資金被挪用金額”；β17表示“計(jì)劃安排資金總額”，分為政府性資金計(jì)劃投資額以及民間資金計(jì)劃吸收額；β18表示“實(shí)際籌措資金總額”，同樣按照政府性資金與民間資金進(jìn)行分類；β19表示“資金專項(xiàng)管理、分賬核算、收支兩條線的審計(jì)指標(biāo)”，說(shuō)明各專項(xiàng)資金是否按上述要求進(jìn)行分別管理；β110表示“實(shí)地抽查的審計(jì)指標(biāo)”，說(shuō)明專項(xiàng)資金投入建設(shè)的項(xiàng)目不合立項(xiàng)依據(jù)的問(wèn)題以及無(wú)可行性分析程序就直接投入建設(shè)等現(xiàn)象。（2）定量指標(biāo)。β111表示“非合格小微企業(yè)獲得扶持率”；β112表示“非對(duì)象小微企業(yè)獲得稅收優(yōu)惠率”；β113表示“民間融資合規(guī)率”；β114表示“專項(xiàng)資金使用合規(guī)率”；β115表示“項(xiàng)目建設(shè)程序合規(guī)率”；β116表示“民間資本占比”，指標(biāo)計(jì)算如下：

β111=（不符合扶持條件的企業(yè)數(shù)β12）/抽查的享受政策企業(yè)數(shù)×100%

β112=（不符合稅收優(yōu)惠條件的企業(yè)數(shù)β13）/抽查的享受優(yōu)惠企業(yè)數(shù)×100%

β113=（1-問(wèn)題融資筆數(shù)/抽查的融資總筆數(shù)）×100%

β114=[1-（違規(guī)享受扶持資金的總金額β14+資金被挪用額β16）/抽查的專項(xiàng)資金總額]×100%

β115=[1-（項(xiàng)目建設(shè)程序不合規(guī)項(xiàng)目數(shù)/抽查的項(xiàng)目總數(shù)）]×100%

β116=民間資本實(shí)際吸收額/抽查的專項(xiàng)資金總額×100%

2.政策執(zhí)行績(jī)效性指標(biāo)。使用β2j表示政策執(zhí)行績(jī)效性審計(jì)的各指標(biāo)，主要為定量指標(biāo)。β21表示“小微企業(yè)專項(xiàng)扶持資金結(jié)存率”；β22表示“非財(cái)政性資金占比”；β23表示“資金充足率”；β24表示“財(cái)政資金到位率”；β25表示“建設(shè)進(jìn)度達(dá)到或超出預(yù)期比率”；β26表示“項(xiàng)目已有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出率”；β27表示“所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率”，指標(biāo)計(jì)算如下：

β21=（實(shí)際籌集資金總額β18-實(shí)際支出資金總額）/（實(shí)際籌措資金總額β18）×100%

β22=（實(shí)際籌措資金總額β18-財(cái)政性資金額）/（實(shí)際籌措資金總額β18）×100%

β23=（實(shí)際籌措資金總額β18）/（計(jì)劃安排資金總額β17）×100%

β24=計(jì)劃撥付的小微企業(yè)專項(xiàng)財(cái)政資金額/實(shí)際撥付的小微企業(yè)專項(xiàng)財(cái)政資金額×100%

β25=建設(shè)進(jìn)度達(dá)到或超過(guò)預(yù)期的項(xiàng)目數(shù)/抽查項(xiàng)目總數(shù)×100%

β26=已有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出項(xiàng)目數(shù)/抽查項(xiàng)目總數(shù)×100%

β27=所在地區(qū)期間GDP/所在地區(qū)上期GDP×100%

（四）實(shí)施審計(jì)，得出審計(jì)結(jié)果。實(shí)施審計(jì)工作，在審計(jì)框架的指導(dǎo)下收集審計(jì)證據(jù)，分類匯總形成各指標(biāo)值，確定審計(jì)重要性水平，通過(guò)定性與定量、縱向與橫向相結(jié)合的模式進(jìn)行分析，最終形成審計(jì)意見，得出審計(jì)結(jié)果。

二、當(dāng)前地方審計(jì)機(jī)關(guān)在政策審計(jì)中存在的問(wèn)題和難點(diǎn)

可以看出，南京市審計(jì)局進(jìn)行的此次政策審計(jì)，實(shí)際上是對(duì)小微企業(yè)扶持政策落實(shí)情況的跟蹤審計(jì)，目光局限在了政策的執(zhí)行階段，并且將財(cái)政資金作為審計(jì)著眼點(diǎn)，還屬于財(cái)政資金績(jī)效審計(jì)的范疇，仍未形成真正意義上的政策全過(guò)程審計(jì)。而在推行政策審計(jì)的過(guò)程中，又遇到了以下三個(gè)難點(diǎn)：

（一）缺乏綜合協(xié)調(diào)部門。現(xiàn)代公共政策過(guò)程實(shí)行項(xiàng)目化推行，開展公共政策審計(jì)，涉及的部門將會(huì)越來(lái)越多，預(yù)算資金安排、項(xiàng)目論證、審核、資金撥付審批、專項(xiàng)資金管理等環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的實(shí)施管理部門。例如南京市進(jìn)行的此次政策審計(jì)就涉及到財(cái)政、稅收、經(jīng)信委等職能部門以及各項(xiàng)基金、地方融資平臺(tái)管理主體。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)說(shuō)，審計(jì)部門并不是綜合協(xié)調(diào)部門，作為牽頭單位協(xié)調(diào)各地區(qū)各部門特別是本級(jí)政府并不容易。在審計(jì)工作中難免會(huì)有銜接問(wèn)題或信息溝通問(wèn)題，而這些問(wèn)題會(huì)降低審計(jì)效率，影響審計(jì)深度。

（二）難以構(gòu)建評(píng)估指標(biāo)體系。有效的評(píng)估指標(biāo)體系是進(jìn)行政策審計(jì)的基本前提，目前各地審計(jì)機(jī)關(guān)均在大力推進(jìn)政策審計(jì)，但仍沒有形成統(tǒng)一的、可執(zhí)行的、清晰的操作標(biāo)準(zhǔn)。由于協(xié)調(diào)對(duì)象的廣泛性，調(diào)整關(guān)系的復(fù)雜性，每項(xiàng)公共政策都帶有其特殊性，傳統(tǒng)的“4E”評(píng)估法、成本效益分析、賬實(shí)核對(duì)、分析性復(fù)核等審計(jì)方法已無(wú)法滿足政策審計(jì)的需求。每項(xiàng)政策審計(jì)均要在大量分析現(xiàn)有相關(guān)政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行，這不僅延長(zhǎng)了審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施的準(zhǔn)備期，同時(shí)主觀定性類的指標(biāo)占有很大一部分比例，導(dǎo)致自由裁量權(quán)運(yùn)用控制不足，缺乏統(tǒng)一、規(guī)范的指導(dǎo)，可能會(huì)對(duì)審計(jì)結(jié)果產(chǎn)生負(fù)面影響。

（三）難以做到政策全過(guò)程審計(jì)。政策過(guò)程階段論將公共政策過(guò)程分為制定、執(zhí)行、評(píng)估、終結(jié)四階段，政策的執(zhí)行是其中重要的一環(huán)，但將公共政策全過(guò)程納入政策審計(jì)的范圍才能形成真正意義上的政策審計(jì)。由于審計(jì)人力、物力、項(xiàng)目時(shí)限的限制，并且審計(jì)權(quán)還未脫離經(jīng)濟(jì)監(jiān)督權(quán)的范疇，目前的政策審計(jì)工作大部分都集中于政策是否得到有效執(zhí)行，偶爾關(guān)注政策的科學(xué)性和民主性，對(duì)在政策制定階段是否存在“一言堂”“閉門造車”現(xiàn)象，政策的后續(xù)改進(jìn)和評(píng)價(jià)關(guān)注甚少，難以做到政策全過(guò)程審計(jì)。

三、完善政策審計(jì)的幾點(diǎn)建議

（一）搭建信息共享平臺(tái)，消除部門間的信息隔閡。作為調(diào)整復(fù)雜公共關(guān)系的主要手段，公共政策對(duì)公共生活的作用易于產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，其影響范圍也易擴(kuò)散至相關(guān)領(lǐng)域，這就決定了政策制定過(guò)程中會(huì)有多個(gè)不同政府部門的參與，因此部門間的信息溝通共享就顯得尤為重要?，F(xiàn)實(shí)中，地方政府各部門間的信息傳遞還存在著一定障礙，而信息獲取對(duì)于審計(jì)工作具有決定性作用。搭建部門間的信息共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息的實(shí)時(shí)高效傳遞，有利于提高審計(jì)效率。

（二）加強(qiáng)政策綜合研究，盡快形成操作標(biāo)準(zhǔn)。自1921年《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》通過(guò)后，美國(guó)審計(jì)總署GAO依托于完善的績(jī)效評(píng)估體系及政策研究機(jī)制，制定了政策評(píng)估指南，用以指導(dǎo)政策評(píng)估工作。目前我國(guó)政策審計(jì)還未形成切實(shí)可行的操作標(biāo)準(zhǔn)，在進(jìn)行政策審計(jì)前，需要收集整理分析大量的政策資料，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建審計(jì)框架和指標(biāo)體系，這一步驟耗時(shí)耗力，同時(shí)由于標(biāo)準(zhǔn)不清晰，可操作性也不強(qiáng)。加強(qiáng)政策綜合研究，有利于對(duì)各項(xiàng)政策實(shí)時(shí)跟蹤，在深入研究的基礎(chǔ)上形成框架、指標(biāo)。

（三）引入社會(huì)監(jiān)督力量，加強(qiáng)公眾參與。社會(huì)公眾處于政策鏈條的末端，對(duì)于公共政策的影響有著最為直觀的感受，特別是目前推行的各項(xiàng)民生政策，公眾參與有利于幫助審計(jì)機(jī)關(guān)及時(shí)掌握政策推行的動(dòng)態(tài)以及出現(xiàn)的問(wèn)題，從而確定審計(jì)重點(diǎn)，節(jié)約審計(jì)資源。另外，社會(huì)監(jiān)督是對(duì)審計(jì)監(jiān)督的良好補(bǔ)充，通過(guò)建立與以專家、學(xué)者為代表的社會(huì)力量的溝通機(jī)制，能夠起到集思廣益的作用，彌補(bǔ)審計(jì)機(jī)關(guān)能力上的不足，從而將目光向前、向后進(jìn)行發(fā)散，最終形成政策全過(guò)程審計(jì)。S

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