張麗

[提要] 隨著國家創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略的實(shí)施，財政科技支出的規(guī)模和范圍越來越大，財政科技支出在國家科技資源配置中的地位愈加重要。財政科技支出績效，具體反映出政府通過預(yù)算安排的科技支出產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會和政治績效，重點(diǎn)考量政府合理配置科技資源的有效性。本文探析研究財政科技支出績效評價的理論基礎(chǔ)：即公共物品理論、內(nèi)生技術(shù)變革理論和新公共管理理論，提出財政科技支出績效評價四大基本目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：財政科技支出；公共物品；效率性目標(biāo)

基金項(xiàng)目：安徽省人文社科重點(diǎn)研究基地重點(diǎn)課題：“基于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的皖北地區(qū)財政科技支出優(yōu)化研究”（批號：SK2016A0824）

中圖分類號：F81 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

原標(biāo)題：財政科技支出績效評價的理論基礎(chǔ)

收錄日期：2016年12月26日

一、財政科技支出績效評價的理論基礎(chǔ)

（一）公共物品理論?？萍紕?chuàng)新，特別是基礎(chǔ)科學(xué)研究具有公共物品屬性。要理解公共物品概念的內(nèi)涵，必須了解市場經(jīng)濟(jì)私人物品的主要含義。私人物品是由私人及市場主體通過市場交易來滿足自己私人需要的物品。私人物品具有兩個基本特征：消費(fèi)的非競爭性和排他性。而公共物品是指由政府部門所生產(chǎn)和提供的滿足全體社會成員需要的產(chǎn)品或服務(wù)。一般來說，公共物品分為純公共物品及混合公共物品等種類。以純公共物品為例，具備兩個基本特征：非排他性和非競爭性。前者說明公共物品是滿足集體消費(fèi)的，其效用無法分割；后者是指公共物品的邊際成本為零或者邊際擁擠成本為零。公共物品的這些特性導(dǎo)致市場很難提供并形成價格體系，這樣提供公共物品的職責(zé)就由政府提供。公共物品的這種屬性，屬于市場失靈行為，需要政府明確職能定位，構(gòu)建公共財政體制，彌補(bǔ)市場失靈行為。

科技活動，如科學(xué)研究、科研成果轉(zhuǎn)化、科技服務(wù)等，實(shí)際上科技與經(jīng)濟(jì)的有機(jī)結(jié)合體，具有較強(qiáng)的不確定性，風(fēng)險性也較大，學(xué)界普遍認(rèn)為其具有很強(qiáng)的外溢性，具有較為明顯的公共物品屬性。具體表現(xiàn)在科技活動過程中會發(fā)生巨大的研究開發(fā)支出，即創(chuàng)造成本較高，但是仿造成本相當(dāng)?shù)?。這極容易導(dǎo)致科技創(chuàng)新成果被仿制或被剽竊，使科技創(chuàng)新活動的主持者無法獲得應(yīng)有的合理回報，甚至是成本補(bǔ)償。當(dāng)然這需要對科技創(chuàng)新活動的內(nèi)容做些基本分類：如科學(xué)技術(shù)基礎(chǔ)研究及科技服務(wù)，屬于純公共物品屬性，符合公共物品的基本屬性，市場無法提供或供給嚴(yán)重不足，需要政府責(zé)無旁貸，需要參與科技創(chuàng)新活動的提供，理所當(dāng)然有政府公共財政支出提供；對于科學(xué)技術(shù)開發(fā)，則既有公共物品屬性，也具有私人物品屬性，政府公共支出和私人部門均可以參與供給；而對于科研成果轉(zhuǎn)化和推廣，因?yàn)榭梢詭硪欢ǖ慕?jīng)濟(jì)效益，發(fā)生的成本就應(yīng)該由私人部門提供，政府可以通過有效的財政政策支出支持私人部門科技創(chuàng)新。此外，科技創(chuàng)新活動由于不同利益索取者的不同，導(dǎo)致科技創(chuàng)新活動的結(jié)果具有不確定性和風(fēng)險性。

（二）內(nèi)生技術(shù)變革理論。內(nèi)生技術(shù)變革理論，又稱內(nèi)生增長理論或新增長理論，該理論的核心思想是技術(shù)進(jìn)步內(nèi)生因素是推動經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)增長的重要因素，而外部環(huán)境并不是推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的唯一決定因素。許多學(xué)者對此理論進(jìn)行完善，但歸納起來主要從以下角度開展研究：一種解釋為經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長的理論路徑是從技術(shù)外溢性、全范圍收益遞增角度開展研究，代表學(xué)者為羅默和盧卡斯，提出知識外溢外部經(jīng)濟(jì)，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；另一種解釋為經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長的理論路徑是資本持續(xù)積累角度開展研究，如瓊斯-真野模型和雷貝洛模型等。技術(shù)進(jìn)步因素、人力資本因素等均是經(jīng)濟(jì)增長的內(nèi)生動力，有利于經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。內(nèi)生增長理論推動了政府對加大科技支出必要性的認(rèn)識深度，為政府加大財政科技支出力度提高財政科技支出績效水平提供了重要理論基礎(chǔ)。

內(nèi)生經(jīng)濟(jì)增長理論的主旨思想是突破以往思維模式，揭示了內(nèi)生科技進(jìn)步因素對經(jīng)濟(jì)增長的推動作用，有利于政府制定有效的財政科技扶持政策。政府應(yīng)加大財政對科技創(chuàng)新力度，支持技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)引進(jìn)及學(xué)習(xí)西方發(fā)達(dá)國家財政科技支持的做法，做好科技成果轉(zhuǎn)化工作；創(chuàng)造有利于技術(shù)創(chuàng)新的良好環(huán)境，支持科技人才培養(yǎng)機(jī)制創(chuàng)新，更好地促進(jìn)科技創(chuàng)新及人力資本支出對經(jīng)濟(jì)增長的作用。

（三）新公共管理理論。新公共管理理論的崛起，是在信息技術(shù)發(fā)展迅猛、各國財政赤字猛增的情形下，西方國家在20世紀(jì)70年代發(fā)起的公共政府改革運(yùn)動?；顒拥闹髦际歉母镎?wù)效率，解決政府機(jī)構(gòu)臃腫、政府官僚腐化等難題。該理論重視公共服務(wù)提供的效率和成本，提出政府應(yīng)該根據(jù)重視政府服務(wù)的投入與產(chǎn)出。其理論基礎(chǔ)為公共選擇、新自由主義及工商企業(yè)管理。

新公共管理是公共行政管理的重大變革，其基本內(nèi)容涵蓋：一是重新梳理政府與公民的功能定位，政府是經(jīng)濟(jì)人，需要根據(jù)公民需求提供高效的服務(wù)。新公共管理借鑒市場經(jīng)濟(jì)的基本理念，把公眾比作顧客，結(jié)合顧客滿意度評價政府管理績效，努力建設(shè)服務(wù)型政府。吸收私人組織機(jī)構(gòu)的管理思想，對某些政府部門進(jìn)行公司化管理，如實(shí)施人力資源管理、管理團(tuán)隊及員工嚴(yán)格績效管理、成本效益分析、物質(zhì)激勵制度。努力營造追求服務(wù)質(zhì)量和工作效率的目標(biāo)；二是政府實(shí)施嚴(yán)格的績效管理目標(biāo)。新公共管理重視績效管理工作，認(rèn)為績效評估在政府行政管制中發(fā)揮重要作用，要求將企業(yè)中的成本核算、績效考評、目標(biāo)管理等管理理念引入政府績效管理，實(shí)行嚴(yán)格的評估測定。實(shí)際工作中，企業(yè)等私人部門中貫徹的績效評估目標(biāo)，如有效性目標(biāo)和效率性目標(biāo)，都應(yīng)該嚴(yán)格遵守。政府科技支出工作也是政府實(shí)施新公共管理的重要內(nèi)容。對財政科技支出績效評價也是新公共管理理論推崇的核心內(nèi)容。綜上所述，新公共管理理論所倡導(dǎo)的績效管理，提出引進(jìn)和借鑒私人部門管理理念，重視公共服務(wù)的效率性和低成本性，強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任意識，重視公共財政科技支出的結(jié)果及效果，有利于促進(jìn)公共部門的工作效果。只要政府轉(zhuǎn)變觀念，提高服務(wù)積極性，政府公共科技支出的效果就一定能夠保證，做到讓納稅人滿意。

二、財政科技支出績效及評價的內(nèi)涵界定

（一）財政科技支出績效內(nèi)涵?？紤]到財政科技支出最核心的內(nèi)容是研究開發(fā)、科研成果轉(zhuǎn)化及科技服務(wù)等三類主要科技活動。財政科技支出績效也應(yīng)該重點(diǎn)反映上述科技活動。管理學(xué)中的“績效”蘊(yùn)含著效率、效果和效益（3E）含義。理論界和實(shí)務(wù)界普遍認(rèn)為，績效是基于投入和產(chǎn)出對比的行為過程與結(jié)果?？冃Э梢酝ㄟ^投入、產(chǎn)出、過程和結(jié)果來描述，不僅包含目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的外部效果，也包含為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)內(nèi)在的努力程度。財政科技支出績效某種意義上也是政府績效，具體反映出政府通過預(yù)算安排的科技支出產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)、社會和政治績效，重點(diǎn)研究政府合理配置科技資源的有效性。經(jīng)濟(jì)績效是指政府財政科技支出對經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重大影響，如對區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與優(yōu)化，區(qū)域創(chuàng)新能力體系的構(gòu)建，科研成果、技術(shù)貿(mào)易的實(shí)現(xiàn)，項(xiàng)目實(shí)施后帶來的出口創(chuàng)匯及利稅。社會績效是指財政科技支出對社會全面進(jìn)步的重大影響，如改善人民生活質(zhì)量和社會和諧發(fā)展，區(qū)域衛(wèi)生水平的提升。政治績效是指財政科技支出有利于市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則和社會秩序的有效供應(yīng)。

財政科技支出績效既要反映科技投入的合理配置，又要反映科技投入與產(chǎn)出對比的收益。除了政府財政支出的一般特征外，還有一些顯著特點(diǎn)：一是財政科技支出績效的不確定性。技術(shù)創(chuàng)新涉及到探索、實(shí)驗(yàn)、開發(fā)及新技術(shù)的商業(yè)化，這其中每個環(huán)節(jié)都蘊(yùn)藏著不確定性（技術(shù)和市場的不確定性）。技術(shù)創(chuàng)新的特點(diǎn)說明其績效評價也具有不確定性；二是財政科技支出績效的時滯性。財政科技投入的成果，多為智力成果，如發(fā)明專利、版權(quán)論文、外觀設(shè)計等。這些智力成果要通過未來的交易或轉(zhuǎn)化才能體現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)效益，這也是科技支出的內(nèi)在特性體現(xiàn)出來的；三是財政科技支出績效的多樣性和難測度性。科技支出計劃種類繁多，而且每類科技支出特點(diǎn)也不同，如基礎(chǔ)研究項(xiàng)目和應(yīng)用研究項(xiàng)目的績效差異就很大。目前，科技支出項(xiàng)目帶有示范性和引導(dǎo)性，成果實(shí)現(xiàn)影響因素很多，這就造成了財政科技支出績效測度難度較大。

（二）財政科技支出績效評價內(nèi)涵

1、財政科技支出績效評價的內(nèi)涵。財政科技支出績效評價是指根據(jù)財政科技支出特性及績效管理內(nèi)在要求，通過構(gòu)建合理的測度指標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)合理的評價測度方法，對財政科技支出的內(nèi)容（科學(xué)研究及開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化就應(yīng)用、科技生產(chǎn)與服務(wù)）及實(shí)施進(jìn)行有效的衡量及考核，以達(dá)到預(yù)期績效目標(biāo)（經(jīng)濟(jì)社會效益）。財政科技支出績效評價的重點(diǎn)是根據(jù)財政科技支出的內(nèi)在規(guī)律歸納出財政科技支出評價指標(biāo)體系。只有構(gòu)建客觀地反映財政科技支出及管理過程的綜合價值衡量體系，才能反映出財政科技支出的全貌，推動區(qū)域自主創(chuàng)新?？萍佳邪l(fā)支出涉及到知識和技術(shù)的創(chuàng)新，風(fēng)險性較大，如何把科技研發(fā)成果產(chǎn)生的效率及效果反映出來，是實(shí)現(xiàn)科學(xué)評價績效的重要難題。為了綜合反映出區(qū)域財政科技支出產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效果及社會影響，需要根據(jù)區(qū)域財政科技支出的內(nèi)容，有針對性地構(gòu)造績效評價指標(biāo)，根據(jù)財政科技支出的內(nèi)在規(guī)律，運(yùn)用科學(xué)有效的評價方法，反映出區(qū)域財政科技支出的全部效果，為推動區(qū)域科技創(chuàng)新提供重要參考依據(jù)。

2、財政科技支出績效評價的基本目標(biāo)

（1）有效性目標(biāo)。財政科技支出績效要反映出政府針對安排科技發(fā)展領(lǐng)域支出的預(yù)期效果，是科技支出領(lǐng)域的績效管理，強(qiáng)調(diào)財政科技支出在經(jīng)濟(jì)社會政治等方面的預(yù)期目標(biāo)。有效性目標(biāo)實(shí)際上反映了財政科技支出投入與產(chǎn)出之間的關(guān)系，揭示出財政科技支出產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會效果。有效性目標(biāo)就是要衡量財政科技支出的目標(biāo)及結(jié)果。在財政科技支出績效評價時貫徹有效性目標(biāo)是要關(guān)注其經(jīng)濟(jì)效益和社會效益、近期效益和遠(yuǎn)期效益、直接效益和間接效益等。

（2）效率性目標(biāo)。政府在為社會公眾提供公共物品時，除了考慮有效性目標(biāo)外，還要符合高效率目標(biāo)。效率高意味著要用最小的支出取得最大的效果，或者說一定的產(chǎn)出投入最小。高效率政府是公眾對于公共部門進(jìn)行績效評價管理的核心內(nèi)容。財政科技支出內(nèi)容較多，涉及財政科技投入和產(chǎn)出兩個方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)對財政科技支出效率的理解也不同，因?yàn)榭萍汲晒a(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益差異較大。

（3）經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)實(shí)際上是對政府公共支出管理提出的基本要求，表明公共投入與耗費(fèi)之間的關(guān)系，主要考量公共支出是否做到了節(jié)約，能否在降低耗費(fèi)的前提下實(shí)現(xiàn)最佳比例及最大的投入。財政科技支出的經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)的特定含義是，如何在財政支出規(guī)模及財政科技支出規(guī)模的大前提下，能做到財政科技各項(xiàng)支出合理、比例協(xié)調(diào)及結(jié)構(gòu)優(yōu)化。近年來，公共支出特別是公共科技支出規(guī)模越來越大，經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)在財政科技支出績效評價中影響逐漸減弱，而有效性及效率性變得越來越重要。

（4）系統(tǒng)性目標(biāo)。財政科技支出績效是個系統(tǒng)工程，涉及面較廣，要能綜合反映出其對經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和科技進(jìn)步的直接和間接效果，最終綜合衡量其對經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的促進(jìn)作用。為此，需要設(shè)計出能放映財政科技支出實(shí)施過程與結(jié)果的測度指標(biāo)，確保財政科技支出評價的客觀性和系統(tǒng)性。

主要參考文獻(xiàn)：

[1]謝福泉.財政科技投入產(chǎn)出績效評價指標(biāo)的選擇[J].統(tǒng)計與信息論壇，2008.8.

[2]祝云.地方財政科技支出項(xiàng)目績效評價研究[J].軟科學(xué)，2008.2.

[3]孟召博.構(gòu)建財政科技投入績效評價體系[J].經(jīng)營管理者，2009.9.

[4]包健.地方財政科技支出對地方科技發(fā)展的影響分析[J].科學(xué)管理研究，2015.3.