賀小榮

最高人民法院審判委員會(huì)委員、行政審判庭庭長(zhǎng)

行政協(xié)議的創(chuàng)設(shè)與國(guó)家治理方式的轉(zhuǎn)型

賀小榮

最高人民法院審判委員會(huì)委員、行政審判庭庭長(zhǎng)

如何在私法上的契約自由與公法上的監(jiān)管行為之間找到最佳的平衡點(diǎn)，行政協(xié)議無(wú)疑是法律發(fā)展史上彌補(bǔ)公私法之間隔閡一個(gè)不容小覷的制度創(chuàng)新。

行政協(xié)議制度能夠發(fā)揮和承載的功能和價(jià)值有：1.有利于更好地界定社會(huì)公共利益；2.有利于更好地監(jiān)督制約行政機(jī)關(guān)的締約和履約行為；3.有利于在行政管理中更好地吸收民眾的智慧；4.有利于減少行政管理中的暴力沖突和官民對(duì)抗；5.有利于全面徹底地實(shí)現(xiàn)行政管理的目的；6.有利于在契約自由與契約正義之間實(shí)現(xiàn)平衡；7.有利于大大減少行政管理的成本；8.有利于大大提高行政管理的效率。

如何組織各種社會(huì)力量和社會(huì)資源實(shí)現(xiàn)人民之福祉，當(dāng)屬國(guó)家治理之終極目標(biāo)。當(dāng)前，一方面要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，讓一切生產(chǎn)要素通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)進(jìn)行，盡量避免公權(quán)力對(duì)平等競(jìng)爭(zhēng)的侵害；另一方面要更好地發(fā)揮政府的作用，防止自由競(jìng)爭(zhēng)危及或者侵蝕社會(huì)公平正義的底線，背離人類共同體的基本價(jià)值追求。因此，如何在私法上的契約自由與公法上的監(jiān)管行為之間找到最佳的平衡點(diǎn)，行政協(xié)議無(wú)疑是法律發(fā)展史上彌補(bǔ)公私法之間隔閡一個(gè)不容小覷的制度創(chuàng)新。

行政協(xié)議，又稱行政契約或者行政合同，是指國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益和謀求人民共同福祉，在行使行政管理職權(quán)和履行行政管理職責(zé)時(shí)與公民、法人或者其他社會(huì)組織簽訂的具有行政法上權(quán)利義務(wù)關(guān)系內(nèi)容的協(xié)議。行政協(xié)議的突出特征和識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)一般表現(xiàn)為：一是主體的特殊性。行政協(xié)議不同于民事合同，締約的一方必須是行使公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織以及其他依法接受行政機(jī)關(guān)委托行使公共管理的組織。二是目的的公益性。行政協(xié)議的目的就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，而非滿足和實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)自身的利益。如果行政機(jī)關(guān)為本單位需要而與合同相對(duì)方簽訂的建設(shè)、維修、服務(wù)和采購(gòu)協(xié)議，屬于平等主體之間簽訂的民事合同，當(dāng)然要適用民事法律規(guī)范來(lái)調(diào)整。三是條件的法定性。簽訂行政協(xié)議必須受法定條件之限制，即必須是行政機(jī)關(guān)在行使行政管理職權(quán)和履行行政管理職責(zé)的過(guò)程中所為。如果與行政機(jī)關(guān)行使行政管理職權(quán)無(wú)關(guān)之協(xié)議，依法不能納入行政協(xié)議之范圍。四是內(nèi)容的復(fù)合性。行政協(xié)議首先是一種合同，必須體現(xiàn)平等、自愿、協(xié)商、合意等合同制度的一般特征。行政協(xié)議同時(shí)也是行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)而實(shí)施的一種行政行為，同時(shí)又具有行政行為的屬性，如職權(quán)法定、程序正當(dāng)、行政優(yōu)益權(quán)等。正是這些特征，構(gòu)成了行政協(xié)議與傳統(tǒng)民事合同相互區(qū)別的標(biāo)準(zhǔn)，也標(biāo)志著傳統(tǒng)以行政處罰為主的國(guó)家治理方式向協(xié)商對(duì)話的治理方式轉(zhuǎn)型。

追溯行政協(xié)議制度的發(fā)展歷史，實(shí)際上我們看到的正是公法私法化和私法公法化相互交織、相互碰撞和相互融合的必然結(jié)果。按照德國(guó)行政法學(xué)之父奧托·邁耶的傳統(tǒng)理論，行政法上的公法關(guān)系屬于權(quán)力關(guān)系，必須以政府單方有拘束力之國(guó)家意思決定為原則，國(guó)家意思在這一關(guān)系中恒居單方支配地位，所以依法行政與契約自由無(wú)法并存。但奧托·邁耶的這一理論不久即被德國(guó)的司法實(shí)踐所否定。早在1900年前后，德國(guó)就已經(jīng)出現(xiàn)了行政協(xié)議的雛形，1930年正式在立法上對(duì)行政契約采取原則許可之立場(chǎng)，即只要其他法律沒(méi)有相反之規(guī)定即可采用。1976年，德國(guó)通過(guò)的行政程序法，正式確立了行政契約在德國(guó)法上的地位，其突出特征是賦予行政機(jī)關(guān)在一定條件下的合同變更權(quán)和解除權(quán)，同時(shí)規(guī)定當(dāng)事人合意后可以將公法合同直接交付強(qiáng)制執(zhí)行，這些規(guī)定對(duì)大陸法系國(guó)家產(chǎn)生了廣泛影響。法國(guó)法上行政契約的歷史可以追溯至舊王政時(shí)期，而到了20世紀(jì)60年代，行政機(jī)關(guān)大量采用行政契約被稱為一種“最時(shí)尚”的行政行為，從而引發(fā)了一種廣泛推行行政契約的風(fēng)潮。法國(guó)傳統(tǒng)的行政契約分為四大類型，即政府采購(gòu)契約、公共服務(wù)委托契約、公用公產(chǎn)占用契約和公法上雇傭契約。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于1999年制定了“行政程序法”，也確立了行政契約制度；其制度框架和內(nèi)容基本源自德國(guó)，主要特點(diǎn)是突出強(qiáng)調(diào)了行政協(xié)議的要式性，規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行之約定需上級(jí)機(jī)關(guān)認(rèn)可，涉及第三人權(quán)利者應(yīng)經(jīng)該第三人之書面同意始生效力等。總結(jié)大陸法系國(guó)家和地區(qū)關(guān)于行政合同之規(guī)定，大都采取開放式的態(tài)度，即一切公法關(guān)系均可以簽訂公法合同，但法律有相反規(guī)定者除外。

我國(guó)于2014年11月1日修改通過(guò)的《行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱新《行政訴訟法》），第一次以立法的形式確認(rèn)了行政協(xié)議的法律地位，并將其納入行政訴訟的受案范圍。應(yīng)當(dāng)看到，行政協(xié)議是現(xiàn)代協(xié)商民主和人民主體地位的必然要求，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展后滿足公眾社會(huì)治理參與權(quán)和公共資源分享權(quán)的必然結(jié)果，同時(shí)也是現(xiàn)代“服務(wù)行政”“給付行政”發(fā)展理念的具體體現(xiàn)。在國(guó)家治理方式中引入行政協(xié)議，必將使傳統(tǒng)以行政處罰為主干的行政管理方式與以協(xié)商對(duì)話為特征的行政協(xié)議方式之間產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系；這對(duì)于完善行政訴訟制度的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，更好地處理政府監(jiān)管與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的相互關(guān)系，促進(jìn)國(guó)家治理方式的重要轉(zhuǎn)型，均具有十分重大而深遠(yuǎn)的意義。

與大陸法系國(guó)家和地區(qū)創(chuàng)設(shè)行政契約制度的歷史相似，行政協(xié)議的性質(zhì)、范圍、歸屬等問(wèn)題在我國(guó)法學(xué)理論和司法實(shí)踐中存在較大爭(zhēng)議，這種認(rèn)識(shí)上的分歧和爭(zhēng)議也將長(zhǎng)期存在。但僅就行政協(xié)議制度本身來(lái)分析，其能夠發(fā)揮和承載的功能和價(jià)值大致可以梳理為以下八個(gè)方面：

（一）有利于更好地界定社會(huì)公共利益

行政協(xié)議的突出特征是其合同目的的公益性，凡是選擇行政協(xié)議方式解決土地房屋征收、政府特許經(jīng)營(yíng)、出讓國(guó)有自然資源等行政管理事務(wù)時(shí)，必須始終將社會(huì)公共利益之實(shí)現(xiàn)視為協(xié)議簽訂之動(dòng)因與目的。反之，如果將上述行政管理事務(wù)一律通過(guò)民事合同來(lái)實(shí)現(xiàn)，按照合同的相對(duì)性原則，當(dāng)事人之間首先要強(qiáng)調(diào)契約自由和意思自治，而社會(huì)公共利益能否實(shí)現(xiàn)并不是當(dāng)事人雙方共同追求的目標(biāo)。因此，用民事合同代替行政協(xié)議，合同中本來(lái)應(yīng)當(dāng)追求的社會(huì)公共利益必將被當(dāng)事人雙方之間的意思自治所架空和規(guī)避，其結(jié)果極有可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的流失和社會(huì)公共利益的虛化。近年來(lái)，涉及國(guó)有土地、礦產(chǎn)等國(guó)有自然資源出讓中存在的一系列問(wèn)題，一定程度上與輕視社會(huì)公共利益密切相關(guān)。根據(jù)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，我國(guó)將面向社會(huì)資本擴(kuò)大市場(chǎng)準(zhǔn)入，加快開放電力、民航、鐵路、石油、天然氣、郵政、市政公用等行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，擴(kuò)大金融、教育、醫(yī)療、文化、互聯(lián)網(wǎng)、商貿(mào)物流等領(lǐng)域開放，開展服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開放綜合試點(diǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大政府購(gòu)買服務(wù)的范圍，推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買第三方服務(wù)。在這一宏大背景下，加快完善行政協(xié)議制度，合理界定社會(huì)公共利益的內(nèi)涵和外延，有利于發(fā)揮好市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，同時(shí)也便于政府發(fā)揮更好的作用。

（二）有利于更好地監(jiān)督制約行政機(jī)關(guān)的締約和履約行為

行政協(xié)議性質(zhì)的復(fù)合性，決定了協(xié)議本身既具有合同的一般屬性，又具有行政行為的特殊屬性。因此，將行政協(xié)議納入行政訴訟的范圍之后，人民法院不僅要依照合同法的規(guī)定審查協(xié)議本身是否具有平等自愿、協(xié)商合意等基本要素，同時(shí)還要對(duì)行政機(jī)關(guān)締約的法定職權(quán)、法定程序、公平競(jìng)爭(zhēng)、審批環(huán)節(jié)等一系列行為的合法性進(jìn)行審查，最終才能確認(rèn)合同的效力。正是通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)締約行為的合法性審查，才能夠在一定程度上堵塞出讓國(guó)有資產(chǎn)的各個(gè)環(huán)節(jié)中存在的權(quán)力尋租、內(nèi)部交易、消極腐敗等諸多漏洞。在涉及行政協(xié)議屬性和范圍的討論中，有的學(xué)者認(rèn)為可以將國(guó)有自然資源的出讓劃分為兩個(gè)階段，即行政審批和合同出讓兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的階段，一旦發(fā)生爭(zhēng)議，按照爭(zhēng)議屬性分別按照公法和私法兩個(gè)程序予以解決。這種觀點(diǎn)在大陸法系早期的行政法理論上稱為“雙階理論”，后來(lái)逐漸弱化，且在司法實(shí)踐中難以實(shí)現(xiàn)。國(guó)有自然資源的出讓，從立項(xiàng)、環(huán)評(píng)競(jìng)爭(zhēng)、簽約到審批等諸多環(huán)節(jié)相互制約，且簽約行為本身又受制于職權(quán)、程序、公益、評(píng)估等諸多要素。因此，如果將立項(xiàng)、審批、簽約主體之審定統(tǒng)統(tǒng)納入行政訴訟的范圍之內(nèi)，而將當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)納入民事訴訟范圍來(lái)解決，既會(huì)加劇兩大訴訟體系之沖突，加重當(dāng)事人之訴訟負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重降低司法和行政的效率，影響行政管理目的的實(shí)現(xiàn)。此外，如果將國(guó)有資源的出讓行為納入民事合同來(lái)調(diào)整，實(shí)際上將實(shí)施行政管理權(quán)的行為演變?yōu)橐环N當(dāng)事人意思自治的民事法律行為，將國(guó)有資產(chǎn)的管理人與所有人的職能高度混同，逃避了行政復(fù)議和司法審查兩大監(jiān)督環(huán)節(jié)，導(dǎo)致了國(guó)有資產(chǎn)在合同自由的掩蓋下悄悄流失，同時(shí)也會(huì)加劇腐敗叢生、土地市場(chǎng)混亂之局面。因此，借鑒大陸法系國(guó)家行政合同之成熟的經(jīng)驗(yàn)，將涉及國(guó)有自然資源出讓的協(xié)議納入行政訴訟的范圍，可以將出讓行為與締約行為一并審理，既可以對(duì)出讓行為的合法性進(jìn)行審查，同時(shí)又對(duì)協(xié)議的有效性進(jìn)行審查，足以克服民事訴訟無(wú)法審查公法行為之不足。應(yīng)當(dāng)看到，行政協(xié)議在我國(guó)的適用范圍和發(fā)展前景將大大超出大陸法系其他國(guó)家和地區(qū)，因?yàn)槲覈?guó)是以公有制為主體的國(guó)家，土地、礦產(chǎn)等大量資源集中在國(guó)家手中，這就決定了行政協(xié)議的種類必然十分繁多，面臨的問(wèn)題和矛盾也會(huì)十分突出。因此，如何防止行政權(quán)過(guò)分?jǐn)U張而侵害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，必須更加嚴(yán)格限定行政機(jī)關(guān)變更、解除合同的條件，即只有為了防止或者消除對(duì)公共利益的重大危害，且在依法給予相對(duì)人合理補(bǔ)償后，行政機(jī)關(guān)才可以行使上述權(quán)利。此外，還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查行政機(jī)關(guān)的締約過(guò)失責(zé)任，因行政機(jī)關(guān)的原因?qū)е滦姓f(xié)議無(wú)效或者不成立，或者應(yīng)當(dāng)訂立行政協(xié)議而拒絕訂立協(xié)議給他人造成損失的，受害人可以請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)承擔(dān)締約過(guò)失責(zé)任。

（三）有利于在行政管理中更好地吸收民眾的智慧

行政協(xié)議作為國(guó)家治理的一種方式，具有行政處罰所不具有的諸多優(yōu)點(diǎn)。如果行政機(jī)關(guān)在行使行政管理職權(quán)或者履行行政管理職責(zé)時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)既定的行政管理目的，必須得到公民、法人或者其他社會(huì)組織之協(xié)助時(shí)，簽訂行政協(xié)議就成為必須選擇之手段?？偨Y(jié)域外在行政協(xié)議方面積累的一些有益經(jīng)驗(yàn)，一般來(lái)講，行政管理中出現(xiàn)下述情形時(shí)，可以選擇行政協(xié)議的方式實(shí)現(xiàn)行政目的。一是行政目的的實(shí)現(xiàn)，必須依賴相對(duì)人的事前接受和事后配合時(shí)，盡量通過(guò)簽訂行政協(xié)議的方式予以實(shí)現(xiàn)。二是遇到非常特殊復(fù)雜的案件，僅僅通過(guò)行政處罰的方式無(wú)法實(shí)現(xiàn)行政管理目的時(shí)，可以嘗試通過(guò)行政協(xié)議的方式予以解決。三是實(shí)現(xiàn)行政管理目的，必須有賴于相對(duì)人特殊的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和技能時(shí)，也可以通過(guò)簽訂行政協(xié)議的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。如救災(zāi)、搶險(xiǎn)中的搜救，緊急情況下的技術(shù)攻關(guān)等，都可以簽訂行政協(xié)議?？傊谛姓芾碇?，不僅是相對(duì)人依賴行政機(jī)關(guān)，而且行政機(jī)關(guān)也要依賴相對(duì)人，特別是在城市規(guī)劃、拆遷、環(huán)境、治安、反恐、社會(huì)救助等許多領(lǐng)域，都需要政府和民眾的有效合作，這就給行政協(xié)議留下了非常寬闊的舞臺(tái)。

（四）有利于減少行政管理中的暴力沖突和官民對(duì)抗

行政協(xié)議不同于行政處罰，它是通過(guò)平等協(xié)商來(lái)實(shí)現(xiàn)行政管理目的的一種柔性執(zhí)法方式，已成為現(xiàn)代國(guó)家治理的一種十分重要的形式。近年來(lái)，我們?cè)诔鞘羞`章建筑拆除、城市房屋征收、城市危舊房屋改造等行政管理過(guò)程中，大量使用行政協(xié)議的方式替代傳統(tǒng)的暴力強(qiáng)拆，既避免了官民對(duì)抗等社會(huì)矛盾，又彰顯了行政管理的文明有序，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。

（五）有利于全面徹底地實(shí)現(xiàn)行政管理的目的

行政處罰必須以相對(duì)人的違法事實(shí)為基礎(chǔ)，并且要接受行政復(fù)議和司法審查對(duì)其行為合法性與合理性的雙重監(jiān)督。而行政協(xié)議與行政處罰相比，在充分協(xié)商、討價(jià)還價(jià)、彼此讓步等諸多方面均具有一定的靈活性，可以更加全面地實(shí)現(xiàn)行政管理所要達(dá)到的目標(biāo)。從大陸法系國(guó)家對(duì)行政協(xié)議范圍所持的態(tài)度來(lái)看，基本上可以分為“授權(quán)說(shuō)”和“除外說(shuō)”。按照“授權(quán)說(shuō)”，行政協(xié)議的范圍，必須以法律明文規(guī)定者為限，早期德國(guó)和個(gè)別國(guó)家采用這一學(xué)說(shuō)。而“除外說(shuō)”是指除法律有特別規(guī)定外，行政機(jī)關(guān)可以在公法領(lǐng)域中廣泛采用行政協(xié)議，當(dāng)今德國(guó)、瑞士等多數(shù)國(guó)家和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)都采此說(shuō)。進(jìn)入21世紀(jì)以后，德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)開始啟動(dòng)行政程序法的修改咨詢工作，主要?jiǎng)右蚓褪菍⒄c私人資本的合作（PPP）納入行政協(xié)議的范圍。從世界各國(guó)法律制度的變化和司法實(shí)踐的創(chuàng)新中不難看出，充分拓展行政協(xié)議的范圍以更好地實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，已經(jīng)成為國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的一個(gè)非常重要的符號(hào)。

（六）有利于在契約自由與契約正義之間實(shí)現(xiàn)平衡

行政協(xié)議作為一種公法合同，既要恪守合同法上平等自愿有償?shù)囊话阍瓌t，同時(shí)又要秉承其締約行為行政性的特質(zhì)。如何在契約自由與契約正義之間尋找平衡點(diǎn)，無(wú)疑是制度設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容。一要通過(guò)審查締約行為的合法性來(lái)確認(rèn)合同的效力。如行政機(jī)關(guān)是否存在無(wú)職權(quán)或者超越職權(quán)簽訂協(xié)議，是否違反了競(jìng)爭(zhēng)性方式等法定程序，是否損害了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，是否違反了法律和行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。二要通過(guò)審查變更和解除合同的條件來(lái)維護(hù)契約正義。行政機(jī)關(guān)單方變更、解除合同的，必須對(duì)其動(dòng)因、目的和條件進(jìn)行嚴(yán)格審查，以保護(hù)相對(duì)人依據(jù)合同應(yīng)當(dāng)享有的正當(dāng)權(quán)利。如果因情勢(shì)變更等原因發(fā)生了訂約時(shí)無(wú)法預(yù)見(jiàn)的重大變化，繼續(xù)履約顯失公平時(shí)，允許相對(duì)人變更或者解除協(xié)議，以便更好地保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。三要通過(guò)嚴(yán)格違約責(zé)任來(lái)維護(hù)契約正義。行政機(jī)關(guān)除依法或者依約享有行政優(yōu)益權(quán)外，如果存在違法變更、解除行政協(xié)議等違約行為，相對(duì)人請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)按照行政協(xié)議的約定承擔(dān)違約責(zé)任的，人民法院依法應(yīng)當(dāng)予以支持。

（七）有利于大大減少行政管理的成本

為了實(shí)現(xiàn)行政管理的目的，行政機(jī)關(guān)可以選擇行政協(xié)議的方式來(lái)替代行政處罰，以便大大減少行政管理的成本。德國(guó)《行政程序法》第55條規(guī)定了和解協(xié)議，即行政機(jī)關(guān)出于明智考慮，對(duì)于經(jīng)過(guò)調(diào)查手段仍無(wú)法排除事實(shí)或法律上的不明確時(shí)，可以通過(guò)相互讓步和妥協(xié)來(lái)解決爭(zhēng)端。和解協(xié)議的價(jià)值就在于減少行政管理的成本，使得行政管理更趨經(jīng)濟(jì)。如果行政機(jī)關(guān)為了讓一個(gè)不明了的事實(shí)或者法律狀態(tài)最終水落石出，可能需要花去巨額的調(diào)查費(fèi)用。而且即使調(diào)查清楚，可能還需要等待相對(duì)人漫長(zhǎng)的申請(qǐng)復(fù)議、司法救濟(jì)等程序完結(jié)后才能實(shí)現(xiàn)行政管理目的。如一個(gè)擬罰款1萬(wàn)元的行政爭(zhēng)議，如果調(diào)查機(jī)關(guān)窮盡調(diào)查手段仍無(wú)法確認(rèn)，或者需要花去10萬(wàn)元的調(diào)查費(fèi)用證明相對(duì)人違法的事實(shí)成立時(shí)，行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間簽訂一個(gè)罰款8000元的和解協(xié)議是否更加經(jīng)濟(jì)。德國(guó)行政程序法創(chuàng)設(shè)的和解協(xié)議制度，以其“節(jié)省時(shí)間、勞力、費(fèi)用，且較易使相對(duì)人信服”等優(yōu)點(diǎn)而在大陸法系國(guó)家產(chǎn)生了廣泛影響。我國(guó)在生態(tài)、環(huán)保等領(lǐng)域存在大量破壞生態(tài)環(huán)境的違法行為，依法應(yīng)當(dāng)予以處罰。但對(duì)于一些因歷史原因長(zhǎng)期形成的破壞生態(tài)的行為，如果簡(jiǎn)單以罰款、拘留等形式進(jìn)行行政處罰，對(duì)于恢復(fù)生態(tài)、保護(hù)環(huán)境的作用仍然非常有限，如果通過(guò)行政協(xié)議的方式責(zé)令相對(duì)人通過(guò)土壤改造、植樹造林等方式恢復(fù)生態(tài)，可能更有利于實(shí)現(xiàn)行政管理目的，還能夠減少為評(píng)估鑒定花去巨額的調(diào)查費(fèi)用。

（八）有利于大大提高行政管理的效率

行政協(xié)議的一個(gè)突出特征是可以大大縮短實(shí)現(xiàn)行政管理目的的時(shí)間，提高行政管理的效率。在行政法律關(guān)系中，相對(duì)人可以依法處分自己的程序性權(quán)利。為了保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，法律上為當(dāng)事人行使行政復(fù)議、提起行政訴訟設(shè)定了一系列程序保障，如告知、法定期限、送達(dá)等。在行政處罰案件中，相對(duì)人享有的上述程序性權(quán)利必須予以充分保障。但在行政協(xié)議案件中，相對(duì)人可以通過(guò)協(xié)議約定的方式處分自己的部分程序性權(quán)利，這就可以大大提高行政管理的效率。德國(guó)《行政程序法》第61條規(guī)定了行政合同可以約定即時(shí)強(qiáng)制執(zhí)行，也即相對(duì)人通過(guò)合同的方式處分了自己的部分程序性權(quán)利，這就大大縮短了復(fù)議、訴訟等環(huán)節(jié)，提高了行政管理的效率。行政協(xié)議能否取得執(zhí)行名義，進(jìn)而成為行政機(jī)關(guān)單方強(qiáng)制執(zhí)行或者申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)，在理論上存在一定爭(zhēng)議。為了排除人們對(duì)行政協(xié)議單方強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的擔(dān)心和疑慮，大陸法系國(guó)家和地區(qū)普遍增設(shè)了兩個(gè)條件：一是要求當(dāng)事人雙方必須通過(guò)書面形式就強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容進(jìn)行明確約定；二是要求行政機(jī)關(guān)的上級(jí)主管部門必須在約定有強(qiáng)制執(zhí)行條款的行政合同上表示同意。只要滿足上述兩個(gè)條件，約定有強(qiáng)制執(zhí)行的行政合同即可以成為強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，只有經(jīng)過(guò)公證的債權(quán)文書才能成為申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)，而行政協(xié)議要成為執(zhí)行名義，的確存在一定制度上的障礙。但從大陸法系國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，賦予行政協(xié)議以執(zhí)行名義，可以讓行政協(xié)議與行政處罰展開競(jìng)爭(zhēng)，由此來(lái)避免冗長(zhǎng)的訴訟程序，凸顯其實(shí)現(xiàn)公共利益之優(yōu)益地位，以節(jié)省時(shí)間、費(fèi)用及法院之負(fù)擔(dān)。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，行政協(xié)議作為一項(xiàng)全新的制度，其概念特征、內(nèi)涵外延、審理規(guī)則、法律適用等諸多問(wèn)題，尚待理論上的不斷研究和實(shí)踐中的進(jìn)一步探索。但無(wú)論我們?cè)谏鲜鰡?wèn)題上存在多少爭(zhēng)論，行政協(xié)議作為一種全新的行政管理手段已經(jīng)成為我國(guó)新形勢(shì)下國(guó)家治理方式轉(zhuǎn)型的重要標(biāo)志。