周葉中，劉一鋆

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

論我國人大質(zhì)詢制度的完善
——基于制度建構(gòu)視角的分析*

周葉中，劉一鋆

(武漢大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430072)

質(zhì)詢制度是我國人大制度的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)我國人大監(jiān)督權(quán)的重要途徑。盡管人大質(zhì)詢制度已經(jīng)形成，但其本身在立法原旨、規(guī)范文本以及驅(qū)動(dòng)機(jī)制等方面卻存在諸多不合理因素。我們應(yīng)在制度建構(gòu)主義視角下，以價(jià)值理性、工具理性為改革進(jìn)路，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，對(duì)我國人大質(zhì)詢制度予以完善。

人大質(zhì)詢制度；制度建構(gòu)；改進(jìn)與完善

我國人大質(zhì)詢制度自形成之日起，就長期處于半休眠狀態(tài)。對(duì)此，學(xué)者們多從主客觀原因、內(nèi)外部環(huán)境、歷史現(xiàn)實(shí)條件等多方面分析人大質(zhì)詢制度陷入實(shí)施困境的緣由。但將上述諸多影響因素雜糅可能并不利于形成完善人大質(zhì)詢制度的有效對(duì)策建議。因此，本文嘗試僅從制度建構(gòu)主義視角出發(fā)，探討我國人大質(zhì)詢制度的合理性，并從制度層面提出幾點(diǎn)完善我國人大質(zhì)詢制度的意見。

一 我國人大質(zhì)詢制度的制度形塑軌跡

如果說1954年第一屆全國人大一次會(huì)議的召開標(biāo)志著人大制度在我國的正式確立，那么第一屆全國人大一次會(huì)議上頒布的五四憲法亦表明質(zhì)詢制度的初次創(chuàng)立，而當(dāng)時(shí)的質(zhì)詢被稱之為質(zhì)問*1954年憲法第36條即規(guī)定：全國人民代表大會(huì)代表有權(quán)向國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會(huì)提出質(zhì)問，受質(zhì)問的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。。在20世紀(jì)60、70年代，當(dāng)人大制度陷入發(fā)展瓶頸期時(shí)，人大質(zhì)詢制度基本流于形式，七五憲法更是在文本中將質(zhì)詢制度予以取消。及至70年代后期，伴隨著人大制度的全面恢復(fù)，人大質(zhì)詢制度亦被七八憲法予以重新確立。此后，伴隨著人大制度在自身發(fā)展中形成了較為穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)、常態(tài)化的工作機(jī)制，八二憲法也在某種程度上正式確定了質(zhì)詢制度的法律地位。從《憲法》第73條中“有權(quán)”、“依照法律”、“必須”等規(guī)范性表述字眼可以看出，人大質(zhì)詢制度已被視作法定且?guī)в袆傂孕Ч拇h機(jī)關(guān)監(jiān)督制度。

憲法針對(duì)質(zhì)詢制度作出的是原則性規(guī)定，而關(guān)于質(zhì)詢制度的實(shí)施性法律規(guī)定則主要散見于《組織法》、《地方組織法》、《代表法》、《預(yù)算法》、《監(jiān)督法》、《議事規(guī)則》以及《常委會(huì)議事規(guī)則》*上述法律的全稱分別為《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)組織法》、《中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》、《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》、《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》、《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)議事規(guī)則》以及《中華人民共和國全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》。等法律中。此外，地方各級(jí)人大也在地方立法中進(jìn)一步探索質(zhì)詢制度的實(shí)施性規(guī)定。比如河南省十一屆人大常委會(huì)通過《河南省實(shí)施〈中華人民共和國各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法〉辦法》(以下簡稱《河南省辦法》)，該《辦法》中第61、62、63條即是關(guān)于質(zhì)詢制度的具體條文。如果說法制體系是國家制度體系在法律文本層面上的規(guī)范表達(dá)，那么隨著質(zhì)詢制度地方性法規(guī)的陸續(xù)出臺(tái)，以憲法、法律以及地方性法規(guī)為主體要素的法律體系得以建構(gòu)，這也標(biāo)志著我國人大質(zhì)詢制度的逐步形成。

二 我國人大質(zhì)詢制度的制度合理性分析

我國人大質(zhì)詢制度的形成，并不意味著人大質(zhì)詢制度本身建構(gòu)的合理性。客觀地說，我國人大質(zhì)詢制度在實(shí)踐運(yùn)行中并未取得理想的效果。當(dāng)然，這并不是因?yàn)楦骷?jí)人大對(duì)同級(jí)政府沒有值得質(zhì)詢的問題，也不能將其完全歸咎于人大代表或人大常委會(huì)組成人員在主觀上刻意規(guī)避剛性監(jiān)督手段。事實(shí)上，質(zhì)詢制度作為一種成形的人大監(jiān)督制度，已經(jīng)具有無可爭辯的制度屬性以及較為完整的規(guī)則體系。但綜觀質(zhì)詢制度創(chuàng)設(shè)時(shí)的立法原旨、凝結(jié)而成的規(guī)范文本以及實(shí)踐操作時(shí)的驅(qū)動(dòng)機(jī)制，均存在一定的不合理性因素。

其一，就人大質(zhì)詢制度的立法原旨而言。“代議制議會(huì)的適當(dāng)職能不是管理——這是它完全不適當(dāng)?shù)摹潜O(jiān)督和控制政府”。在我國的憲制框架中，人民代表大會(huì)制度是國家的根本政治制度，各級(jí)人民代表大會(huì)也承載著國家權(quán)力機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)以及監(jiān)督機(jī)關(guān)等多重身份。但在實(shí)際運(yùn)行中，各級(jí)人大的監(jiān)督機(jī)關(guān)身份在一定程度上被淡化。盡管文化大革命后，人大質(zhì)詢制度在七八憲法的相關(guān)條款中得以重塑，但七八憲法*七八憲法第37條規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表有權(quán)向本級(jí)革命委員會(huì)、人民法院、人民檢察院和革命委員會(huì)所屬機(jī)關(guān)提出質(zhì)詢。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。”將五四憲法中的“質(zhì)問”改為”“質(zhì)詢”，“從中文的詞義上看，質(zhì)詢比質(zhì)問要緩和一些，嚴(yán)厲程度要低一些”，立法者似乎也有意不凸顯質(zhì)詢制度的監(jiān)督剛性。

其后，始于1978年的改革開放，在相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)都將聚焦點(diǎn)集中于經(jīng)濟(jì)體制方面，政治體制改革雖然也一直在推進(jìn)，但不可否認(rèn)的是，人大在自身監(jiān)督制度方面的改革步伐卻不算大。及至2006年，《監(jiān)督法》的出臺(tái)不僅表明人大監(jiān)督法制化的必要性已受到社會(huì)各界的普遍重視，還意味著國家在制度建設(shè)層面對(duì)如何保障權(quán)力機(jī)關(guān)行使監(jiān)督職權(quán)有了更為理性的考量。但綜觀《監(jiān)督法》中關(guān)于質(zhì)詢案提案主體人數(shù)上的限定條件、質(zhì)詢案應(yīng)采用書面格式以及質(zhì)詢案應(yīng)交由主任會(huì)議決定*一般認(rèn)為，《監(jiān)督法》第36條中委員長會(huì)議或者主任會(huì)議的決定事項(xiàng)只包括答復(fù)的形式、場所以及時(shí)間，不包括對(duì)質(zhì)詢案的否決權(quán)。但在現(xiàn)實(shí)中，質(zhì)詢案仍需經(jīng)由委員長會(huì)議或者主任會(huì)議，被確定為會(huì)議議程中的議事事項(xiàng)后，才能在常委會(huì)會(huì)議期間答復(fù)。等規(guī)定，不難推斷出質(zhì)詢案盡管與議案有所區(qū)別，但“在程序上當(dāng)做議案來對(duì)待的”，而質(zhì)詢制度也被定位為“一種對(duì)比較‘重大’的事項(xiàng)提起的要求對(duì)政府予以答復(fù)的制度”。這些均從客觀上導(dǎo)致質(zhì)詢制度不能成為各級(jí)人大手中監(jiān)督一府兩院的經(jīng)常性運(yùn)用工具。

其二，就人大質(zhì)詢制度的規(guī)范文本而言。關(guān)于人大質(zhì)詢制度的法律條文，在合理性方面存在可質(zhì)疑之處。一方面，在立法內(nèi)容上存在重復(fù)之嫌?！洞矸ā返?4條，《議事規(guī)則》第42、43、44條，《常委會(huì)議事規(guī)則》第42、43、44條等諸多條款或多或少均涉及《監(jiān)督法》中提及的關(guān)于人大的質(zhì)詢職權(quán)、主體資格、具體事項(xiàng)等方面的內(nèi)容。即便是地方性法規(guī)《河南省辦法》關(guān)于質(zhì)詢制度的第62、63條，也基本上是對(duì)《監(jiān)督法》第36、37條的重復(fù)性論述，并沒有進(jìn)一步就質(zhì)詢案的具體處理步驟做出更詳細(xì)的實(shí)施性規(guī)定。

另一方面，相關(guān)法律條文缺乏可操作性，這也使原本就極少啟動(dòng)的質(zhì)詢案進(jìn)行程序不太規(guī)范。從若干已發(fā)生的質(zhì)詢案例*本文參考了12起地方人大(主要以市、縣為主)針對(duì)司法機(jī)關(guān)的質(zhì)詢案例，諸如武鄉(xiāng)縣對(duì)人民法院的質(zhì)詢、沈陽市對(duì)公檢法三機(jī)關(guān)的質(zhì)詢等等。這些案例均源自于謝小劍：《人大質(zhì)詢司法機(jī)關(guān)實(shí)證研究》，廈門大學(xué)法律評(píng)論，2014年第1期。中可發(fā)現(xiàn)，質(zhì)詢對(duì)象都是以口頭方式進(jìn)行答復(fù)，沒有一例按照《地方組織法》第28條、《監(jiān)督法》第36條的規(guī)定進(jìn)行書面答復(fù)。而且，有些質(zhì)詢案由于沒有規(guī)范化的程序約束，容易受到人為因素的影響而導(dǎo)致偏差。比如2009年，深圳代表團(tuán)中10名代表在廣東省人大會(huì)議期間提出質(zhì)詢案，但省人大認(rèn)為詢問方式更合適，最后經(jīng)協(xié)商后該質(zhì)詢案被改成詢問*關(guān)于該起質(zhì)詢案的詳細(xì)新聞報(bào)道，可參見南方都市報(bào).廣東省人大代表14年來未提出質(zhì)詢案，http：//news.sina.com.cn/c/2014-10-28/090331055639.shtml，2017年3月5日.。等等。

其三，就人大質(zhì)詢制度的驅(qū)動(dòng)機(jī)制而言。驅(qū)動(dòng)機(jī)制是支持制度能夠運(yùn)行且持續(xù)運(yùn)行的必要保障，但我國人大質(zhì)詢制度的驅(qū)動(dòng)機(jī)制在某種程度上未能產(chǎn)生使人大代表積極質(zhì)詢的激勵(lì)性動(dòng)力。無論是全國人大還是地方各級(jí)人大，發(fā)生的質(zhì)詢案例均非常稀少。以廣東省人大為例，該省人大代表于2006年至2014年期間便未提出過一起質(zhì)詢案*同上。。

在西方國家中，“雖然國家監(jiān)督權(quán)是許多不同國家機(jī)關(guān)分享的，但議會(huì)在國家權(quán)力體制中更主要地扮演監(jiān)督角色”。綜觀英、法、日等國的質(zhì)詢提案之所以繁多，以至于其議會(huì)不得不制定議事規(guī)則來限定質(zhì)詢提案的數(shù)量。其主要原因即是議員受到“人的趨利避害的本性”影響，基于自身政治利益的考量，需要通過提出盡可能多的質(zhì)詢案博取選民的關(guān)注并以此獲得更多的選民支持。我國各級(jí)人大代表均由選民民主選舉產(chǎn)生，而我國人大代表與選民之間的密切聯(lián)系還有待進(jìn)一步加強(qiáng)：首先，“選舉過程中選舉人對(duì)代表候選人缺乏深入了解”；其次，我國人大代表在履職過程中與選民間經(jīng)常性的聯(lián)系機(jī)制在一定程度上還需要加強(qiáng)；最后，就“如何嚴(yán)格落實(shí)我國選民對(duì)人大代表的有效監(jiān)督”還未形成常態(tài)化的體制機(jī)制。基于上述三點(diǎn)因素的綜合影響，我國人大代表在質(zhì)詢一事上確實(shí)沒有足夠的激勵(lì)性動(dòng)力。此外，質(zhì)詢制度中存在著諸多限制質(zhì)詢啟動(dòng)的程序性障礙*《監(jiān)督法》中關(guān)于質(zhì)詢案提案主體人數(shù)上的限定條件、質(zhì)詢案提起的特定時(shí)間、質(zhì)詢案應(yīng)采用書面格式以及質(zhì)詢案應(yīng)交由主任會(huì)議決定等規(guī)定，其實(shí)也是造成質(zhì)詢啟動(dòng)難的程序性障礙。，這實(shí)際上也對(duì)質(zhì)詢制度的驅(qū)動(dòng)機(jī)制造成消極影響。

三 增強(qiáng)人大質(zhì)詢制度理性元素的探討

在馬克思·韋伯看來，人的理性可分為價(jià)值理性和工具理性。所謂價(jià)值理性，指的是人“通過有意識(shí)地對(duì)一個(gè)特定的、舉止的、倫理的、美學(xué)的、宗教的或作其它闡釋的無條件的固有價(jià)值的純粹信仰，”而“向自己提出某種戒律或要求”。而工具理性則指“通過對(duì)外界事物的情況和其他人的舉止的期待，并利用這種期待作為條件或者作為手段，以期實(shí)現(xiàn)自己合乎理性所爭取和考慮的作為成果的目的”。事實(shí)上，制度作為規(guī)范人們行為、建構(gòu)并維護(hù)社會(huì)秩序的運(yùn)作范式，同樣適用于價(jià)值理性和工具理性的分析視角。而本文也嘗試藉由價(jià)值理性和工具理性這一具有包容性的理論框架，來探討人大質(zhì)詢制度建構(gòu)和完善的基本進(jìn)路。

其一，從價(jià)值理性出發(fā)，彰顯保障權(quán)利、制約權(quán)力的憲法精神。制度歸根結(jié)底涉及到人與人之間的關(guān)系，因此必須彰顯正義、公平等具有人文主義精神的價(jià)值，這也是制度要實(shí)現(xiàn)價(jià)值理性的必然要求。而論及人大質(zhì)詢制度，其作為一項(xiàng)關(guān)涉人大與一府兩院間監(jiān)督關(guān)系的重要制度，則應(yīng)彰顯保障權(quán)利、制約權(quán)力的憲法精神。二戰(zhàn)后，各國議會(huì)在國家權(quán)力架構(gòu)中的地位與身份發(fā)生重大改變。在過去，議會(huì)通常以立法機(jī)關(guān)、代議機(jī)關(guān)的身份發(fā)揮其制度效應(yīng)。而現(xiàn)在，議會(huì)則以“監(jiān)督”為切入口“力圖尋找機(jī)會(huì)積極增加、增強(qiáng)自己的權(quán)力”?？梢哉f，議會(huì)監(jiān)督權(quán)發(fā)展完善的過程，亦是保障權(quán)利、制約權(quán)力之憲法精神的彰顯過程。

我國憲法文本確立了將人大制度作為根本政治制度的憲制框架，也建立起以人大制度為基石的國家監(jiān)督體系。但客觀地說，各級(jí)人大監(jiān)督政府的實(shí)效性、針對(duì)性以及剛性仍待進(jìn)一步提高。其實(shí)，各級(jí)人大在現(xiàn)行憲制框架下具有足夠的民意基礎(chǔ)、法理依據(jù)以及制度優(yōu)勢，對(duì)群眾反映強(qiáng)烈且涉及政府是否依法行政的社會(huì)治理矛盾進(jìn)行處理。在此僅以湖北近期發(fā)生的“仙桃環(huán)保事件”*湖北省仙桃市于2014年啟動(dòng)一項(xiàng)垃圾焚燒發(fā)電站項(xiàng)目工程，原本預(yù)計(jì)于2016年年底點(diǎn)火試燒。但2016年6月25日開始，湖北仙桃市部分群眾抵制仙桃市生活垃圾焚燒發(fā)電站項(xiàng)目工程，此次群體性事件引發(fā)廣泛關(guān)注。6月26日12時(shí)，經(jīng)市委市政府研究，決定停止“生活垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目”。時(shí)任仙桃市委書記的馮云喬因處理群體性事件不力被免，市長周文霞被誡勉談話。作為適用質(zhì)詢制度的假設(shè)案例予以分析。具體來說：第一，政府在進(jìn)行重大行政決策時(shí)，如果人民群眾對(duì)決策不滿，那么人大作為人民群眾表達(dá)利益訴求的規(guī)范化制度渠道，即應(yīng)第一時(shí)間了解民情并根據(jù)民意啟動(dòng)詢問、質(zhì)詢等監(jiān)督手段，這樣才能真正保障公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。第二，在人民群眾對(duì)某些行政決策表達(dá)不滿而政府執(zhí)意執(zhí)行時(shí)，如若能由人大通過質(zhì)詢等監(jiān)督手段對(duì)某些行政決策進(jìn)行充分論證并將其理由公諸于眾，這樣既能制約政府的恣意行為、又能有效促進(jìn)政府決策的科學(xué)化和民主化。第三，在某些公共事件發(fā)生且引起較為惡劣的社會(huì)影響后，有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員因承擔(dān)相關(guān)責(zé)任而被免職或被誡勉談話。從法理上講，如果由人大通過質(zhì)詢等監(jiān)督手段對(duì)有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員進(jìn)行追責(zé)，乃至啟動(dòng)對(duì)有關(guān)官員的撤職案，則更能彰顯法治正義。

其二，從工具理性出發(fā)，確保程序可操作、實(shí)效性良好的基本原則。制度歸根結(jié)底是由人們所創(chuàng)造，理應(yīng)包含人之“期待”、人之“行為”與人之“結(jié)果”。制度只有具備可行性以及實(shí)效性，才能算得上符合工具理性。而論及人大質(zhì)詢制度的工具理性，自然應(yīng)確保該項(xiàng)制度本身的程序可操作，且具備良好的實(shí)效性。從程序可操作的方面來說，我國人大制度的創(chuàng)建、運(yùn)行時(shí)間較短，因而有必要在制度建設(shè)方面借鑒外國議會(huì)監(jiān)督政府的合理經(jīng)驗(yàn)。值得強(qiáng)調(diào)的是，政治體制和議會(huì)議事程序并非等量齊觀的兩個(gè)概念。我國人大制度蘊(yùn)含著人民當(dāng)家作主的價(jià)值追求，這就使我國與外國在政治體制上存在根本區(qū)別，但這并不意味著我國人大作為代議機(jī)關(guān)不能從議事程序上借鑒外國議會(huì)監(jiān)督政府的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。事實(shí)上，恰恰是外國議會(huì)的議事規(guī)則中的規(guī)范條文較為完備、法律程序操作性強(qiáng)，從而使得質(zhì)詢制度能在其議會(huì)平臺(tái)中有效運(yùn)行。這對(duì)于健全我國人大質(zhì)詢制度尤其是增強(qiáng)相關(guān)法律條文的可操作性，具有借鑒意義。

從實(shí)效性良好的方面來說，落實(shí)好人大質(zhì)詢制度應(yīng)當(dāng)確保質(zhì)詢制度具有良好的實(shí)效性。西方國家的質(zhì)詢制度之所以能在其議會(huì)制度中長盛不衰，是因?yàn)槲鞣阶h員能夠通過質(zhì)詢等監(jiān)督方式，獲知政府信息、監(jiān)督政府行為，從而達(dá)到建設(shè)有限政府的憲政價(jià)值追求。因此，健全人大質(zhì)詢制度并不僅僅著眼于考慮如何促進(jìn)質(zhì)詢制度的啟動(dòng)、規(guī)范質(zhì)詢制度的行進(jìn)程序，最終還應(yīng)當(dāng)確保質(zhì)詢制度能夠發(fā)揮監(jiān)督政府的預(yù)設(shè)功能。

四 健全人大質(zhì)詢制度體系的現(xiàn)實(shí)性策略

現(xiàn)在的問題不僅僅是要因循一種“找尋病因并解決問題”的思路剔除人大質(zhì)詢制度本身包含的不合理因素，還應(yīng)以一種擴(kuò)展性視域深化改革質(zhì)詢制度所依托的人大制度平臺(tái)以及相關(guān)輔助性制度。學(xué)界對(duì)此已有頗多關(guān)于健全質(zhì)詢制度的成熟改良意見，比如加強(qiáng)人大常委會(huì)和專門委員會(huì)的建設(shè)可以提高質(zhì)詢程序的規(guī)范化程度，提高人大代表素質(zhì)、改變?nèi)舜蟠淼穆殬I(yè)比例結(jié)構(gòu)可以保障質(zhì)詢案的質(zhì)量。統(tǒng)籌兼顧上述所有做法，畢竟是體量龐大、耗時(shí)長久的系統(tǒng)工程，并非短時(shí)間內(nèi)改良我國人大質(zhì)詢制度的現(xiàn)實(shí)性策略。是故，本文嘗試圍繞質(zhì)詢制度的基礎(chǔ)性制度、自身制度以及相關(guān)輔助性制度，找尋若干難度低、可行性高且實(shí)效性強(qiáng)的改革著力點(diǎn)，以期彰顯質(zhì)詢制度“保障權(quán)利、制約權(quán)力”的憲法精神，并促使其驅(qū)動(dòng)機(jī)制進(jìn)一步激活、行進(jìn)程序進(jìn)一步規(guī)范、監(jiān)督實(shí)效進(jìn)一步夯實(shí)。

第一，針對(duì)基礎(chǔ)性制度提出的改革意見。質(zhì)詢其實(shí)是一個(gè)質(zhì)詢提案主體、質(zhì)詢對(duì)象、利益相關(guān)人之間基于人大制度平臺(tái)實(shí)現(xiàn)多元互動(dòng)的過程。質(zhì)詢制度可以視為人大制度的具體制度或者子制度，而人大制度即是質(zhì)詢制度的基礎(chǔ)性制度。由此可見，健全人大制度對(duì)質(zhì)詢制度的完善具有直接的影響效應(yīng)。而健全人大制度的重心應(yīng)放置于如何促進(jìn)人大代表尤其是人大常委會(huì)組成人員行使職權(quán)。具體來說：

(1)在直接選舉中加強(qiáng)候選人與選民的聯(lián)系。就我國目前已發(fā)生的質(zhì)詢案來看，質(zhì)詢案的案由通常較為具體，不像專題詢問的議題或執(zhí)法檢查所涉主題那般宏觀。換言之，大多數(shù)質(zhì)詢案的案由可能與公民的個(gè)人利益有直接關(guān)系。是故，如何在人大制度平臺(tái)中進(jìn)一步加強(qiáng)質(zhì)詢提案主體(人大代表尤其是人大常委會(huì)組成人員)與人民群眾間的聯(lián)系是解決質(zhì)詢制度驅(qū)動(dòng)機(jī)制現(xiàn)實(shí)難題的關(guān)鍵所在。那么，即有必要探索如何嚴(yán)格落實(shí)現(xiàn)行《選舉法》中第10、29、31、33、48、49條等法律規(guī)定。這里僅以《選舉法》第33條*《選舉法》第33條規(guī)定：選舉委員會(huì)或者人民代表大會(huì)主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)向選民或者代表介紹代表候選人的情況。推薦代表候選人的政黨、人民團(tuán)體和選民、代表可以在選民小組或者代表小組會(huì)議上介紹所推薦的代表候選人的情況。選舉委員會(huì)根據(jù)選民的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見面，由代表候選人介紹本人的情況，回答選民的問題。但是，在選舉日必須停止代表候選人的介紹。的具體實(shí)施為例：當(dāng)人大代表爭取連任并再次成為代表候選人時(shí)，選舉委員會(huì)組織該名代表候選人與選民見面，應(yīng)注重向選民詳細(xì)介紹該名代表候選人的參政能力、履職精力(比如該名代表候選人在任職期間的質(zhì)詢次數(shù)、所提質(zhì)詢案內(nèi)容以及質(zhì)詢效果)。(2)對(duì)各級(jí)人大常委會(huì)組成人員的提名進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。根據(jù)我國《組織法》第23條，《地方組織法》第8條和第41條的相關(guān)規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)組成人員的產(chǎn)生由本級(jí)人大代表中選出，那么在此入口處需要對(duì)人大常委會(huì)組成人員的提名條件進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)。各級(jí)人大常委會(huì)組成人員的選舉產(chǎn)生多采取“考察加推薦”的方式，當(dāng)各級(jí)人大主席團(tuán)提名人大常委會(huì)組成人員時(shí)，應(yīng)遵循詳盡的標(biāo)準(zhǔn)，比如候選人的能力、素質(zhì)、工作經(jīng)歷以及專業(yè)背景，等等。在上述考量標(biāo)準(zhǔn)中同樣宜以候選人的參政能力、履職精力為主要標(biāo)準(zhǔn)，比如在選舉過程中宜向人大代表詳細(xì)介紹該名候選人在任職期間的質(zhì)詢次數(shù)、所提質(zhì)詢案內(nèi)容以及質(zhì)詢效果。事實(shí)上，嚴(yán)格規(guī)范各級(jí)人大代表尤其人大常委會(huì)組成人員的選舉產(chǎn)生具有現(xiàn)實(shí)的必要性，上述舉措可以確保選民對(duì)代表候選人、人大代表對(duì)常委會(huì)組成人員候選人有更具象且直觀的認(rèn)識(shí)，也將使人大代表及人大常委會(huì)組成人員切實(shí)感受到履職責(zé)任、壓力，乃至形成繼續(xù)努力履職的動(dòng)力。(3)提高人大代表尤其是人大常委會(huì)組成人員的專職化程度。相較于提高專職化人大代表的比例，先行實(shí)現(xiàn)人大常委會(huì)組成人員的專職化是一種更為可取的現(xiàn)實(shí)性策略。畢竟從現(xiàn)行人大體制來看，人大常委會(huì)組成人員在人大代表中的比例較小，綜合素質(zhì)相對(duì)較高，且部分人大常委會(huì)組成人員*在地方人大常委會(huì)中，人大常委會(huì)主任、副主任以及秘書長屬于人大常委會(huì)組成人員，都具有相對(duì)應(yīng)的行政職務(wù)和行政級(jí)別，且都由國家財(cái)政支付其工資。已經(jīng)從屬于公務(wù)員序列(相當(dāng)于已經(jīng)專職化)。實(shí)現(xiàn)人大常委會(huì)組成人員的專職化，即要為人大常委會(huì)組成人員配備輔助性的行政助理、必要的辦公經(jīng)費(fèi)以及固定的辦公場所，這也將使得人大常委會(huì)組成人員在獲得相應(yīng)薪酬、時(shí)間、社會(huì)地位和職權(quán)保障的同時(shí)，能夠更加心無旁騖、且責(zé)無旁貸地開展質(zhì)詢等監(jiān)督工作。在此基礎(chǔ)上，還宜結(jié)合目前各地人大努力建設(shè)人大代表履職新平臺(tái)*近年來，各地人大在基層建立人大代表工作站，此類工作機(jī)構(gòu)是連接人大與基層民眾的溝通渠道。以浙江省溫嶺市為例，該地在下轄的16個(gè)鎮(zhèn)(街道)全覆蓋地建立了人大代表工作站，圍繞站點(diǎn)名稱、組建依據(jù)、硬件配備、人員構(gòu)成、工作關(guān)系、活動(dòng)安排等主題創(chuàng)建了較為成熟的工作機(jī)制，形成了較為有效的代表履職平臺(tái)，使民意得到較為充分的表達(dá)。的成功經(jīng)驗(yàn)，探索建立地方人大常委會(huì)組成人員聯(lián)系選民的常態(tài)化工作機(jī)制。比如，縣級(jí)以上的地方人大常委會(huì)組成人員宜在自己的當(dāng)選選區(qū)，公布自己的聯(lián)系方式，于每月設(shè)立固定的選民接待日以聽取選民的意見*縣級(jí)以上的地方人大常委會(huì)組成人員中還包括人大主任、副主任以及秘書長，上述人員因?yàn)橐幚肀姸喾彪s公務(wù)，以保障地方人大常委會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，暫且可以考慮將上述人員排除出聯(lián)系選民工作機(jī)制的建設(shè)中。。上述舉措實(shí)際上方便于選民能夠在日常生活中聯(lián)系上人大常委會(huì)組成人員，從而也使得人大常委會(huì)組成人員可能獲得更多潛在的質(zhì)詢案案由。

第二，針對(duì)質(zhì)詢制度本身提出的改進(jìn)意見。以國外質(zhì)詢制度中的《法國國民議會(huì)議事規(guī)則》為例，盡管《法國國民議會(huì)議事規(guī)則》中關(guān)于質(zhì)詢的法律條文僅有7條(從第133條至139條)，但法條中關(guān)于質(zhì)詢提案主體、質(zhì)詢對(duì)象、質(zhì)詢前置程序(如議長辦公室將口頭質(zhì)詢登錄在相關(guān)質(zhì)詢登錄冊(cè))、質(zhì)詢時(shí)間、質(zhì)詢順序、質(zhì)詢對(duì)象答復(fù)規(guī)則，以及如何處理臨時(shí)狀況的內(nèi)容都相當(dāng)詳實(shí)，這些立法經(jīng)驗(yàn)表明，有必要進(jìn)一步充實(shí)、完善我國質(zhì)詢制度中的法律規(guī)定，從而加強(qiáng)質(zhì)詢制度的可操作性。在此著重針對(duì)質(zhì)詢提案主體、質(zhì)詢時(shí)間、質(zhì)詢與其他監(jiān)督制度銜接機(jī)制提出幾點(diǎn)改進(jìn)意見。具體來說：

(1)就質(zhì)詢提案主體而言，質(zhì)詢提案主體的人數(shù)要求，造成我國人大代表集體式的行權(quán)(監(jiān)督權(quán))進(jìn)路。而這種集體式的行權(quán)進(jìn)路則在一定程度上強(qiáng)化了代表個(gè)人的行權(quán)惰性。對(duì)于此種困境，學(xué)界主流觀點(diǎn)即是“應(yīng)通過立法改變或者取消質(zhì)詢提案主體上的人數(shù)要求，從而降低質(zhì)詢案的啟動(dòng)門檻”。我們認(rèn)為，目前可著重考慮允許各級(jí)人大常委會(huì)組成人員能夠以個(gè)人身份提起相關(guān)質(zhì)詢案*正如前述，人大常委會(huì)組成人員的綜合素質(zhì)較高，履職能力較強(qiáng)，工作經(jīng)驗(yàn)較豐富。在質(zhì)詢制度為在我國規(guī)范化運(yùn)行之前，宜斟酌性地降低質(zhì)詢案啟動(dòng)的門檻。在此，試驗(yàn)性地將人大常委會(huì)組成人員個(gè)人作為質(zhì)詢案的提案主體，有利于質(zhì)詢制度的穩(wěn)定變革。而后文中所述的關(guān)于“質(zhì)詢時(shí)間”的改良方案，亦是遵循此種思路。，同時(shí)在《代表法》中增設(shè)“人大常委會(huì)組成人員在人民代表大會(huì)常委會(huì)會(huì)議期間的工作”的章節(jié)，對(duì)上述建議予以具體落實(shí)。(2)就質(zhì)詢時(shí)間而言。目前質(zhì)詢案的發(fā)生時(shí)間基本是在代表大會(huì)會(huì)議期間或常務(wù)委員會(huì)會(huì)議期間，鑒于質(zhì)詢案的反生量可能繁多而我國各級(jí)人大的會(huì)期又較短，當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)策略即是延長各級(jí)人大常委會(huì)的會(huì)議會(huì)期，這也從時(shí)間跨度上增加人大常委會(huì)組成人員進(jìn)行質(zhì)詢的可能性。此外，還可考慮在《代表法》、《常委會(huì)議事規(guī)則》、《監(jiān)督法》等法律中增加“在常委會(huì)會(huì)議期間，人大常委會(huì)組成人員應(yīng)當(dāng)質(zhì)詢的固定時(shí)間”等內(nèi)容，此項(xiàng)立法意圖并不在于限制質(zhì)詢提案的數(shù)量，而是為啟動(dòng)質(zhì)詢制度注入一定的強(qiáng)制性推力，同時(shí)也利于形成各級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行質(zhì)詢的實(shí)踐慣例。(3)就質(zhì)詢與其他監(jiān)督制度的銜接機(jī)制而言。一方面，要將質(zhì)詢等人大監(jiān)督方式納入國家監(jiān)察體制改革的整體考量中。因?yàn)橘|(zhì)詢過程中可能存在認(rèn)定質(zhì)詢對(duì)象相關(guān)行政、刑事責(zé)任的情況，那么追究質(zhì)詢對(duì)象相關(guān)責(zé)任的法律程序，宜與各地監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行的監(jiān)察職權(quán)進(jìn)行銜接。這便于從根本上保障質(zhì)詢制度的法理基礎(chǔ)和監(jiān)督剛性。另一方面，要考慮如何將質(zhì)詢與其他人大監(jiān)督方式進(jìn)行銜接。比如，鑒于詢問和質(zhì)詢兩者在起源上的趨同性、屬性上的相似性以及行使方式上的共通性，目前可著重考慮以“專題詢問在全國范圍內(nèi)廣泛開展”為契機(jī)，構(gòu)建兩者間的銜接機(jī)制，從而使專題詢問能促進(jìn)質(zhì)詢的啟動(dòng)、質(zhì)詢能加強(qiáng)專題詢問的監(jiān)督剛性。當(dāng)然，此種銜接機(jī)制應(yīng)當(dāng)注重如何有效彌合專題詢問和質(zhì)詢?cè)谧h題上的差異性，以及如何促成專題詢問后處置程序和質(zhì)詢啟動(dòng)程序間的有機(jī)融合。

第三，針對(duì)輔助性制度提出的完善意見。人大質(zhì)詢制度的有效運(yùn)行，同樣離不開輔助性制度的助力和支撐。具體來說：

(1)在立法體制上，鑒于《組織法》、《代表法》、《監(jiān)督法》、《議事規(guī)則》及地方性法規(guī)等關(guān)于質(zhì)詢制度的條款，有立法內(nèi)容重復(fù)之嫌，可考慮統(tǒng)籌立法資源，著重在《議事規(guī)則》或《監(jiān)督法》中完善質(zhì)詢制度在國家層面上的立法內(nèi)容，同時(shí)允許、支持乃至督促地方人大創(chuàng)新性地制定更詳細(xì)的、關(guān)于地方人大質(zhì)詢制度的實(shí)施性規(guī)定。(2)在實(shí)施步驟中，若質(zhì)詢制度在地方人大的實(shí)踐中不見起效，可借鑒“全國人大開展專題詢問有效促進(jìn)地方人大專題詢問工作的開展”的成功經(jīng)驗(yàn)，由全國人大常委會(huì)對(duì)革新后的質(zhì)詢制度做出示范性運(yùn)行，這將有利于破除部分地方人大工作者對(duì)踐行質(zhì)詢制度存在的思想顧慮。同時(shí)，宜鼓勵(lì)各級(jí)人大常委會(huì)組成人員率先性地踐行質(zhì)詢制度，這樣亦能為其他人大代表進(jìn)行質(zhì)詢提供較為規(guī)范的參考案例。(3)在配套機(jī)制上，應(yīng)努力促成質(zhì)詢過程的公開化。盡管《監(jiān)督法》第7條*《監(jiān)督法》第7條：各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的情況，向社會(huì)公開。對(duì)監(jiān)督公開作出了原則性規(guī)定，并將監(jiān)督公開視作一種義務(wù)性的要求，但在質(zhì)詢制度中如何踐行公開原則仍有待進(jìn)一步探討。首先宜明確以公開、主動(dòng)公開、實(shí)時(shí)公開以及實(shí)質(zhì)公開為必要，以不公開、申請(qǐng)公開、事后公開以及形式公開為例外的基本原則；其次可考慮借助主流紙媒、新型網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)*廣東省人大常委會(huì)與2016年12月1日就推進(jìn)農(nóng)村垃圾管理工作情況開展專題詢問，南方網(wǎng)對(duì)該次專題詢問進(jìn)行全程圖文直播。此種借助網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)進(jìn)行的全程圖文直播即是一種較為有效且便于公眾參與的監(jiān)督公開形式?？蓞⒁娔戏骄W(wǎng).省人大常委會(huì)專題詢問我省推進(jìn)農(nóng)村垃圾管理工作開展情況[EB/OL].http：//online.southcn.com/h/20151009_550.htm，2017-03-18.，在質(zhì)詢案正式啟動(dòng)前公開質(zhì)詢案及其具體內(nèi)容，在質(zhì)詢過程中邀請(qǐng)公民個(gè)人或利益相關(guān)者列席旁聽，在質(zhì)詢實(shí)施后將質(zhì)詢結(jié)果及時(shí)向社會(huì)通報(bào)。

五 結(jié) 論

當(dāng)然，上文提到的若干完善意見并非盡善盡美。“由于對(duì)人類理性的力量的過分崇拜，我們?nèi)缃駧缀趿?xí)慣于將某個(gè)后來人認(rèn)為良好的制度視為一種正當(dāng)理性的邏輯展開”。然則制度在實(shí)際運(yùn)行中能否發(fā)揮預(yù)期功能，并不全然依賴于設(shè)計(jì)者的完美構(gòu)思?？上攵?，人大質(zhì)詢制度的啟動(dòng)和有效運(yùn)行，仍舊需要人們破釜沉舟的改革勇氣和腳踏實(shí)地的實(shí)干擔(dān)當(dāng)。但這種基于制度建構(gòu)主義視角對(duì)人大質(zhì)詢制度提出的具體建議，承載著我們對(duì)人大監(jiān)督進(jìn)一步法制化的良好愿望：隨著人大質(zhì)詢制度的不斷完善，人大質(zhì)詢制度將愈發(fā)公開化、常態(tài)化、有效地運(yùn)行，而關(guān)緊權(quán)力的制度籠子亦將越扎越緊、越結(jié)越實(shí)。

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OnHowtoConsummatetheNPC’sInterpellationSystem——fromthePerspectiveofInstitutionalConstructivism

ZHOU Ye-zhong，LIU Yi-jun

(School of Law，Wuhan University，Wuhan 430072，China)

Interpellation system is not only the important part of the National People’s Congress system，but also the implementation and maintenance for the NPC’s supervisory authority.Although the interpellation system has been formed in our country，there still exist something unreasonable in legislative intention， legal texts，and drive mechanism of the system.From the perspective of institutional constructivism，we should reform the interpllation system in the existing system，withhold the attitude of value rationality and instrumental rationality.

interpellation system；institutional constructivism；reform

2017-01-28[作者簡介] 周葉中 (1963—) 男，湖南武岡人，武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師。研究方向：憲法學(xué)。

D921.11

A

1008—1763(2017)05—0136—06