湖北省農(nóng)機局 付漢強 鞏繼偉

荊州市農(nóng)業(yè)機械化管理辦公室 王平權(quán)

湖北省機耕道建設(shè)情況的調(diào)研報告

湖北省農(nóng)機局 付漢強 鞏繼偉

荊州市農(nóng)業(yè)機械化管理辦公室 王平權(quán)

農(nóng)業(yè)機械化作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要內(nèi)容和主要標(biāo)志，近年來在國家農(nóng)機購置補貼政策的拉動下，湖北省廣大農(nóng)民購機用機積極性高漲，農(nóng)機裝備總量大幅增長、農(nóng)機作業(yè)水平逐年提升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進入以機械化為主的新階段，但農(nóng)業(yè)機械化的進一步發(fā)展遇到了“行路難”“住房難”“看病難”等一系列問題，與農(nóng)機化配套的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，成為農(nóng)機化發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)的“牛鼻子”。因此，省農(nóng)機局對全省機耕道等農(nóng)機化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況開展了專題調(diào)研。

1 全省機耕道等基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)狀、建設(shè)情況

湖北省現(xiàn)在的農(nóng)村機耕道路建設(shè)得益于“村村通”和第五輪“三萬”活動，到村公路基本建成，已基本實現(xiàn)村村通公路。但目前湖北省村組公路、田間作業(yè)機耕道建設(shè)相對滯后，嚴重影響了農(nóng)機在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用發(fā)揮。

1.1 絕大部分地區(qū)機耕道建設(shè)嚴重滯后

1.1.1 時間久，標(biāo)準(zhǔn)低

湖北省現(xiàn)有的農(nóng)田機耕道路，多為20世紀(jì)60～70年代，由于受當(dāng)時農(nóng)田耕作模式的限制，機耕道修建的標(biāo)準(zhǔn)低，主要用于人、畜力車的通行，寬度大部分在2.5m以下，為了少占耕地和節(jié)約建設(shè)成本，多依山河地貌修建，橋涵路堤和排水設(shè)施不配套，極易遭受洪水、塌方等自然災(zāi)害的損毀。比如荊州市機耕道寬度2.5 m以下的占49%，機耕道寬度在1.5 m以下或無機耕道占18%；黃岡市現(xiàn)有機耕道91 823 km，路面寬80%以上在2.5～3 m，其中鄉(xiāng)村道路13 200 km、村組道路22 515 km、田間道路56 108 km。尤其是，田間公路硬化率不超過50%，嚴重影響黃岡市農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展。

1.1.2 缺維護，損毀重

農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，人員組織分散，對機耕道建設(shè)在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中的作用認識不足，機耕道建設(shè)進入停滯和退廢時期，有些農(nóng)戶為了貪小利而人為擴大耕地面積，他們不斷蠶食機耕道，機耕道越來越窄，最后機耕道變成了羊腸小道，只能人、畜或小微型機具通過，更有農(nóng)戶為了一時方便，隨意在路中間開溝引水，水沖車輾使得原本完整的路面也變得坑坑洼洼、破爛不堪。

1.1.3 無規(guī)劃，投入少

從20世紀(jì)80年代起，全省絕部分地區(qū)機耕道建設(shè)基本處于停滯狀態(tài)，既沒有明確的機耕路權(quán)屬、建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和長遠規(guī)劃,更缺少專項資金的持續(xù)投入，僅僅是依托當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地平整和新農(nóng)村建設(shè)等項目，進行零敲碎打，無法實現(xiàn)從有利于機械作業(yè)的角度來規(guī)劃布局,只側(cè)重于方便農(nóng)民生活出行,隨意性大,道路質(zhì)量沒有保證，農(nóng)機出行難的問題依舊存在。

1.2 部分地區(qū)機耕道有所改善

雖然湖北省在《湖北省農(nóng)機化十三五規(guī)劃》中明確提出要“加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，但是省農(nóng)機局受自身職能限制，省級并無直接的專項資金扶持，主要手段還是引導(dǎo)各地積極爭取在土地利用總體規(guī)劃和鄉(xiāng)村道路建設(shè)、農(nóng)田基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目規(guī)劃中安排機耕道路建設(shè)內(nèi)容，改善農(nóng)機作業(yè)通行條件。如黃岡市農(nóng)機局把機耕道、機庫棚等建設(shè)納入《政府工作報告》內(nèi)容予以考核，加強了與相關(guān)部門的聯(lián)系，推動了當(dāng)?shù)剞r(nóng)田機耕道路建設(shè)進程；潛江市實施了高產(chǎn)農(nóng)田土地整理和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目，村機耕道有所改善，田間主干道60%左右已修為3.5m寬水泥路面，其余部分路段為碎石路面，2016年，30%左右的區(qū)、鎮(zhèn)、處按5 000元/km的標(biāo)準(zhǔn)，對機耕道進行了維修；南漳縣在當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田平整、土地平整、農(nóng)水改造等項目中，對11.5萬畝(1hm2=15畝)耕地的機耕作業(yè)道路進行了統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一建設(shè)，其余田塊機耕道仍然是依據(jù)自然條件自行平整而成。

1.3 極少地區(qū)機耕道建設(shè)步入正軌

經(jīng)專項統(tǒng)計匯總，湖北省僅荊州市在機耕道建設(shè)方面開展了積極有效的探索和嘗試

1.3.1 開展調(diào)研，摸清家底

2011年初，荊州市農(nóng)機化辦組建專班，制定詳實的調(diào)研方案，組織各縣市區(qū)開展了大規(guī)模調(diào)查摸底，形成了《關(guān)于全市機耕道建設(shè)現(xiàn)狀與建議》的調(diào)研報告，并提交市政府作為工作參考，為下一步工作開展打下了基礎(chǔ)。

1.3.2 精心謀劃，重點突破

2012年，在荊州市政協(xié)委員胡詩華等6人的倡導(dǎo)下，與市農(nóng)機化辦組成聯(lián)合調(diào)研組，對機耕道建設(shè)相對落后的松滋市和產(chǎn)糧大縣監(jiān)利縣進行實地重點考察、調(diào)研和實質(zhì)推動。松滋市政府率先響應(yīng)，成立了由分管農(nóng)業(yè)副市長為組長，市政府辦分管農(nóng)業(yè)主任、市農(nóng)機、衛(wèi)生、財政等部門負責(zé)人為成員的機耕道建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。小組辦公室設(shè)在松滋市農(nóng)機局，具體負責(zé)組織協(xié)調(diào)、規(guī)劃審批、考核驗收等工作。市政府當(dāng)年列支建設(shè)獎補預(yù)算310萬元，在老城、涴市2個“無牛鄉(xiāng)鎮(zhèn)”進行機耕道建設(shè)試點。按每村10萬元的獎補標(biāo)準(zhǔn)，在31個村（居委會）新建機耕道203 km，改擴建316 km，累計投資978萬元。2014年，監(jiān)利縣以松滋經(jīng)驗為藍本，縣政府從小農(nóng)水建設(shè)專項中，安排300萬元獎補資金，由縣農(nóng)機局組織實施，首批用于9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)46個村的機耕道建設(shè)。這也標(biāo)志著荊州市的機耕道專項建設(shè)在2個典型縣市率先取得突破。

1.3.3 標(biāo)準(zhǔn)明確，操作規(guī)范

（1）建章立制。按照“以獎代補、先建后補、一事一議、量力而行、不舉新債”的原則，兩地分別制定了《機耕道建設(shè)實施方案》《機耕道建設(shè)資金籌措辦法》《機耕道建設(shè)獎補方案》和《機耕道后期管護辦法》。

（2）籌措資金。建設(shè)資金按財政獎補、鄉(xiāng)村籌集、受益農(nóng)戶自籌的3個1/3的辦法籌措。獎補標(biāo)準(zhǔn)：監(jiān)利縣新建2.5萬元/km、改擴建1萬元/km；松滋市為按每村3～10萬元獎補。

（3）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。明確技術(shù)要求和獎補標(biāo)準(zhǔn)，松滋市新建或改擴建的機耕道路面寬必須達到3m以上，且磚沙石或三合土簡易硬化寬度達到2.5 m，橋涵管配套，路肩夯實平整，每200～300m設(shè)置錯車道，能確保大中型農(nóng)業(yè)機械晴雨通行。每條機耕道建成后，功能覆蓋農(nóng)田面積500畝以上。

（4）驗收審核。以村為單位，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織向農(nóng)機局提出建設(shè)申請，填報《機耕道建設(shè)申報表》，并提交詳細建設(shè)規(guī)劃方案、《機耕道建設(shè)預(yù)算表》和施工前的照片。項目由農(nóng)機局實地審定，建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組批復(fù)。實施主體在規(guī)定的期限內(nèi)完成建設(shè)任務(wù)后，由建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組組織專班進行實地驗收，兌現(xiàn)獎補。

（5）長效機制。荊州市機耕道專項建設(shè)啟動6年來，在政府引導(dǎo)、農(nóng)民參與下，松滋、監(jiān)利2地已累計投入資金11 546萬元，其中縣級獎補2886.5萬元（松滋1386.5萬元萬元、監(jiān)利1500萬元），鄉(xiāng)村、農(nóng)戶自籌8659.5萬元，共新建機耕道2 531.5 km，改擴建機耕道1 435.71 km，有效改善了大中型農(nóng)機具的通行作業(yè)條件，有力地推進了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)機械化的發(fā)展。

2 全省機耕道等基礎(chǔ)設(shè)施存在的問題

2.1 機增路減矛盾突出

2016年底，全省拖拉機保有量達到132.85萬臺，其中大中型（14.7kW及以上）拖拉機達到181816臺，拖拉機配套農(nóng)具達2629484部，播種機達62169臺，水稻插秧機達64 149臺，稻麥聯(lián)合收割機93 609臺，全省農(nóng)機裝備水平持續(xù)提升。但與此同時，機耕道建設(shè)處于“吃老本”的狀態(tài)，基本沒有新建，老舊破損嚴重?！耙辉鲆粶p”導(dǎo)致“有機難下田”矛盾日益突出。

2.2 農(nóng)機效率難以發(fā)揮

20世紀(jì)80年代，農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)田機耕道建設(shè)、養(yǎng)護規(guī)劃處于放任自流狀態(tài)，加上長年的風(fēng)雨侵蝕和人為破壞，機耕道路面越來越小，僅存的農(nóng)田機耕道也多為泥沙路面，農(nóng)業(yè)機械在機耕道上只能低速行駛，有時還需搭橋板才能通過，大大降低了農(nóng)業(yè)機械的作業(yè)效率。群眾對機具效率無法發(fā)揮、資源閑置的問題反響強烈。

2.3 農(nóng)機“行險路”導(dǎo)致事故高發(fā)

機耕道的老化，導(dǎo)致基礎(chǔ)弱、安全等級低，存在很多安全隱患，農(nóng)機因為田間作業(yè)轉(zhuǎn)場的事故明顯上升。據(jù)不完全統(tǒng)計，每年因機耕道問題導(dǎo)致農(nóng)機事故近百起，給廣大機手的人身安全構(gòu)成了嚴重威脅。

2.4 投入管護“斷糧”嚴重

全省沒有機耕道建設(shè)的專業(yè)資金渠道，目前的機耕道建設(shè)資金來源為農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地平整的配套項目建設(shè)資金，農(nóng)民一事一議集資資金。農(nóng)業(yè)補貼、農(nóng)機補貼都沒有機耕道建設(shè)資金項目開支內(nèi)容，更沒有機耕道建設(shè)專項資金。同時，機耕道產(chǎn)權(quán)不明，缺乏長期的機耕道建設(shè)、管理、維護制度機制，導(dǎo)致建設(shè)、管理、維護主體職責(zé)不明。

3 全省機耕道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的工作建議

3.1 加強領(lǐng)導(dǎo)，落實責(zé)任

《農(nóng)業(yè)機械化促進法》規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施加強農(nóng)村機耕道路等農(nóng)業(yè)機械化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護，為農(nóng)業(yè)機械化創(chuàng)造條件”。最近3年的中央一號文件也對機耕道路建設(shè)提出了明確意見。按照要求，各級政府應(yīng)當(dāng)建立行之有效的協(xié)調(diào)機制，加快機耕道路建設(shè)，推進農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展。一是建議推廣湖北省松滋、監(jiān)利等地做法。成立由農(nóng)業(yè)（農(nóng)機）部門牽頭負責(zé)，財政、交通、國土、規(guī)劃、林業(yè)、水利、農(nóng)發(fā)辦等部門緊密配合的工作機制，共同做好田間機耕道路等農(nóng)業(yè)機械化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護工作；二是把機耕道建設(shè)作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一項重要內(nèi)容，納入政府工作的議事日程或納入政府目標(biāo)考核責(zé)任制，加強領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)與督促；三是明確機耕道建設(shè)的主管部門（比如荊州提出的發(fā)改委）。將機耕道建設(shè)的規(guī)劃布局、管理維護等納入部門工作職責(zé)。

3.2 制定標(biāo)準(zhǔn)，合理規(guī)劃

按“規(guī)劃一步到位，建設(shè)分步實施”的原則，將田間機耕道納入新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)容。一是各地要組織專業(yè)技術(shù)人員，做好調(diào)查摸底。制定當(dāng)?shù)靥镩g管網(wǎng)整體規(guī)劃、田間機耕道詳細規(guī)劃，做到“一鄉(xiāng)一冊圖，一村一張圖”。為便于農(nóng)業(yè)機械進出田間作業(yè)，機耕道布局參考標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厝丝跀?shù)量、地形條件及田塊大小，每間隔300～500 m修建一條3.5m寬的主道，每間隔100～200m修建一條2.5m寬的次道；二是明確建設(shè)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。制定統(tǒng)一的《田間機耕道路建設(shè)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》，明確道路標(biāo)準(zhǔn)、路基、路面、橋梁、涵洞技術(shù)要求。規(guī)定無論是土地平整、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)村公路建設(shè)、扶貧開發(fā)、血防滅螺，還是水利建設(shè)、生態(tài)環(huán)境綜合治理等相關(guān)項目，涉及機耕道建設(shè)的都應(yīng)按此標(biāo)準(zhǔn)嚴格執(zhí)行，真正做到修護一條、統(tǒng)一一條、達標(biāo)一條，切實發(fā)揮項目資金效益。

3.3 籌集資金，定向補貼

湖北省是農(nóng)業(yè)大省，耕地面積較多，新建、改建、擴建田間機耕道資金需求量大。建議中央財政加大農(nóng)田機耕道路建設(shè)資金扶持力度，各級政府從土地出讓金收益中，提取一定比例設(shè)立機耕道建設(shè)基金，用于農(nóng)田機耕道建設(shè)資金的配套，通過地方政府補貼，引導(dǎo)各地村集體自籌，明確建設(shè)內(nèi)容、工期和地點，確保機耕道建設(shè)取得實質(zhì)性突破。例如湖北省荊州市，“十三五”期間，全市規(guī)劃了“全市田間機耕道建設(shè)工程”，主要內(nèi)容是：改建田間機耕道2萬km,新建1萬km。建設(shè)地點在荊州區(qū)、沙市區(qū)、江陵縣、松滋市、公安縣、石首市、監(jiān)利縣、洪湖市8個縣市區(qū)，建設(shè)年限5年，每年投資14 000萬元，總投資70 000萬元，機耕道路建設(shè)項目資金來源為地方政府補貼、村集體自籌。

3.4 解決用地，專題議事

修建機耕道占地問題，是除資金來源以外的第二大突出矛盾。群眾要求修建機耕道的愿意很強烈，但具體實施起來，要占用農(nóng)戶一定田地面積，涉及農(nóng)戶各自利益時，有較大難度。建議要解決用地問題主要有4個途經(jīng)：一是在土地承包前規(guī)劃有機耕道，留有機耕道集體用地面積的，通過一定的行政手段做工作，歸還機耕道用地；二是實施農(nóng)業(yè)工程項目的區(qū)域，可先把農(nóng)戶的田地集中起來，待機耕道修好、土地整理后，在“小調(diào)大穩(wěn)”的原則下，再按原面積比例將田塊分給農(nóng)戶；三是有一定規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的業(yè)主（大戶、現(xiàn)代農(nóng)莊、農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社），可根據(jù)田地面積，合理安排田地修建機耕道；四是自行修建的村組，政府給予一定補貼。解決機耕道建設(shè)用地，建議不搞征地、拆遷。

3.5 明確主體，建立機制

田間機耕道的管護好壞，直接關(guān)系到機耕道效能發(fā)揮，而管護主體責(zé)任落實不力，成為機耕道人為損毀嚴重的主要原因。建議：一是建立和完善機耕道管護制度，使機耕道建管制度化、規(guī)范化，按照“誰受益、誰投入”的原則，采取集中整修和平時補修相結(jié)合的辦法，加強對田間機耕道的常年養(yǎng)護；二是要以村(組)為單位，抓好一年一度的夏修和冬修。制定村民公約，簽訂屬地分段養(yǎng)護責(zé)任協(xié)定，平日做到“誰損毀、誰修補”，即損即修；三是每個村確定1～2名專職養(yǎng)護人員，落實責(zé)任，常年管護；四是養(yǎng)護經(jīng)費縣鄉(xiāng)村三級共籌。采取縣財政撥一點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政補一點，村民自籌一點的辦法，保證每村每年至少有一定的養(yǎng)護經(jīng)費。

2017-05-03）