趙 鵬

超越平臺(tái)責(zé)任：網(wǎng)絡(luò)食品交易規(guī)制模式之反思

趙 鵬*

目 次

一、引言：當(dāng)“互聯(lián)網(wǎng)+”遭遇食品問題

二、網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)的法律責(zé)任：法律框架與未明確之處

三、行政監(jiān)管部門的立場：對(duì)平臺(tái)責(zé)任的強(qiáng)化解釋及其動(dòng)因

四、反思平臺(tái)責(zé)任：功能主義的進(jìn)路及其限度

五、結(jié)論：超越平臺(tái)責(zé)任

新修訂的《食品安全法》規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營活動(dòng)的審核義務(wù)和不履行義務(wù)的法律責(zé)任。透過監(jiān)管部門的解釋，這些規(guī)定被理解為平臺(tái)應(yīng)當(dāng)對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營者信息的真實(shí)性承擔(dān)責(zé)任，并需主動(dòng)、全面地審查監(jiān)管平臺(tái)上的食品經(jīng)營行為。擴(kuò)張平臺(tái)義務(wù)的正當(dāng)性可以從強(qiáng)調(diào)功能主義的公法理論中得到部分支持，但是，由于并未充分考慮平臺(tái)自身控制違法行為的動(dòng)機(jī)和實(shí)踐、平臺(tái)履行義務(wù)的能力和成本、平臺(tái)錯(cuò)誤判斷對(duì)經(jīng)營者的影響等因素，當(dāng)前實(shí)踐對(duì)平臺(tái)責(zé)任的強(qiáng)化超出了適當(dāng)限度。監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)修正片面強(qiáng)調(diào)平臺(tái)責(zé)任的規(guī)制模式，轉(zhuǎn)而在提升自身監(jiān)管能力的基礎(chǔ)上，探索與平臺(tái)合作治理的新型規(guī)制模式。

網(wǎng)絡(luò) 食品安全 第三方平臺(tái) 平臺(tái)責(zé)任

一、引言：當(dāng)“互聯(lián)網(wǎng)+”遭遇食品問題

一年內(nèi)，網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)兩次處于輿論與監(jiān)管的風(fēng)口：2016年8月8日，《新京報(bào)》詳盡報(bào)道了外賣作坊辦假證、借用他人證件入駐網(wǎng)絡(luò)訂餐平臺(tái)，操作不遵守衛(wèi)生規(guī)范等諸多行業(yè)亂象；〔1〕參見趙朋樂等：《黑作坊辦假證擠進(jìn)百度美團(tuán)外賣推薦》，來源：http://www.bjnews.com.cn/inside/2016/08/08/412667.html，2016年8月13日訪問；趙朋樂等：《北京三無“外賣村”聚集百余黑店》，載《新京報(bào)》2016年8月11日第A08版。8月11日，北京食品藥品監(jiān)督管理局宣布已經(jīng)固定證據(jù)，并將立案調(diào)查相關(guān)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)?！?〕李婷婷：《北京市食藥監(jiān)局：外賣平臺(tái)整改要用洪荒之力》，載《新京報(bào)》2016年8月11日第A07版。在此之前，中央電視臺(tái)“3.15”晚會(huì)亦有類似報(bào)道，上海市食品藥品監(jiān)督管理局也因“餓了么”未核查部分餐飲服務(wù)提供者許可證的真實(shí)性和有效性、未簽訂書面合同、未保存相關(guān)審核資料而對(duì)其進(jìn)行行政處罰?！?〕《上海拉扎斯信息科技有限公司網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者未對(duì)入網(wǎng)食品經(jīng)營者進(jìn)行實(shí)名登記、審查許可證案》，滬食藥監(jiān)（總）罰處字[2015]第2320155063號(hào)。

近年來，網(wǎng)絡(luò)食品交易發(fā)展迅猛，勢如燎原。僅以外賣行業(yè)為例，截至 2015年12月，網(wǎng)上外賣用戶規(guī)模達(dá)到1.14 億，占整體網(wǎng)民的16.5%?！?〕參見中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心：《第37次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》（2016年1月），來源：http://www.cnnic.cn/gywm/ xwzx/rdxw/2016/201601/W020160122639198410766.pdf，2016年8月12日訪問。然而，我國食品行業(yè)本已亂象不斷，監(jiān)管體制沉疴已久，制度與監(jiān)管能力建設(shè)欠賬巨大?！?〕參見馬懷德、趙鵬：《食品藥品問題民生化和公共安全化：意涵、動(dòng)因與挑戰(zhàn)》，載《中國行政管理》2015年第9期。同時(shí)，借助第三方網(wǎng)絡(luò)食品交易平臺(tái)，不符合監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的食品和餐飲服務(wù)能夠獲得巨大而便捷的交易機(jī)會(huì)，業(yè)已存在的弊病在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下被迅速放大。

這一問題又因?yàn)槭称泛突ヂ?lián)網(wǎng)各自的特性而更加激化：就食品而言，這一領(lǐng)域總是凝聚了公眾強(qiáng)烈的情感，〔6〕有學(xué)者曾以食品衛(wèi)生問題為例對(duì)此進(jìn)行過研究。See W. Grant,Pressure Groups, Politics and Democracy in Britain,Springer, 1989, pp.51-55. 我國時(shí)任國務(wù)院總理溫家寶曾指出食品藥品安全“是人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，是需要常抓不懈、不可有絲毫放松的重大民生問題”。參見溫家寶：《關(guān)于深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的若干重大問題》，載《求是》2008年第21期。也容易成為重大的政治問題，〔7〕有研究分析了食品問題容易政治化的原因，參見趙鵬：《食品藥品和普通產(chǎn)品：監(jiān)管體制分道抑或合流》，載《行政法學(xué)研究》2016年第3期。從而帶來利弊互現(xiàn)的政策反應(yīng)，一方面，它所形成的強(qiáng)大輿論壓力能夠迫使具有惰性的官僚系統(tǒng)迅速反應(yīng)；另一方面，公共生活的情緒化也容易促成監(jiān)管部門采取非理性的干預(yù)方案，這搪塞了政治批評(píng)，卻無助于問題的最終解決。〔8〕參見[德]柯武剛、史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué)——社會(huì)秩序與公共政策》，韓朝華譯，商務(wù)印書館2000年版，第397頁。

就互聯(lián)網(wǎng)而言，復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)生態(tài)、高速變化的技術(shù)環(huán)境均要求理性而切中要害的回應(yīng)。否則，倉促的干預(yù)不僅不能解決問題，反而可能阻礙發(fā)展出更為有效的治理方案?！?〕有學(xué)者的研究表明，對(duì)于技術(shù)環(huán)境變化迅速的領(lǐng)域，政府的規(guī)制往往是過時(shí)的。William W. Fisher III,Promises to Keep:Technology, Law, and the Future of Entertainment, Stanford University Press, 2004, pp. 83-87.因此，有必要回到法律建立的規(guī)范框架，分析監(jiān)管部門在執(zhí)行和解釋法律過程中存在的問題，探討更務(wù)實(shí)的監(jiān)管方案。唯此，方能確保監(jiān)管方案與互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)、技術(shù)特點(diǎn)相同步。

二、網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)的法律責(zé)任：法律框架與未明確之處

近年來，互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)的不斷演化使得互聯(lián)網(wǎng)用戶的活動(dòng)越來越集中于少數(shù)平臺(tái)型的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)?！?0〕平臺(tái)具有開放性的特征，使其能夠在較短時(shí)間內(nèi)迅速聚合大量資源，就此形成雙邊或多邊市場效應(yīng)， 從而獲得迅速增長。對(duì)此，中外學(xué)者多有論述，參見Evans, David S., Andrei Hagiu and Richard Schmalensee,Invisible Engines: How Software Platforms Drive Innovation and Transform Industries, MIT Press, 2006；徐晉：《平臺(tái)經(jīng)濟(jì)學(xué)：平臺(tái)競爭的理論與實(shí)踐》，上海交通大學(xué)出版社2007年版。因此，不少立法均將這些互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)作為規(guī)范網(wǎng)絡(luò)秩序的重點(diǎn)。2014年《食品安全法》的修訂將明確網(wǎng)絡(luò)食品交易相關(guān)主體的食品安全責(zé)任作為立法的重點(diǎn)內(nèi)容?！?1〕時(shí)任國家食品藥品監(jiān)督管理總局局長張勇將增設(shè)“網(wǎng)絡(luò)食品交易相關(guān)主體的食品安全責(zé)任”列為“設(shè)立最嚴(yán)格的全過程監(jiān)管法律制度”的重要一環(huán)。參見張勇：《關(guān)于〈中華人民共和國食品安全法（修訂草案）〉的說明——2014年6月23日在第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議上》，來源：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2015-07/03/content_1942887.htm, 2016年8月11日訪問。從最終條文來看，主要的安全責(zé)任亦落于作為第三方的網(wǎng)絡(luò)食品交易平臺(tái)身上。

（一）網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)：概念與規(guī)范框架

雖然使用了“網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)”（以下簡稱“平臺(tái)”）這一概念，《食品安全法》并未對(duì)其進(jìn)行定義。從其對(duì)“第三方”的強(qiáng)調(diào)來看，該法所指稱的第三方平臺(tái)應(yīng)指通過互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)連接商品或服務(wù)的供應(yīng)側(cè)和需求側(cè)、協(xié)調(diào)交易活動(dòng)的經(jīng)營者，其特征是并不直接銷售商品或服務(wù)，而是扮演信息匯聚和交易撮合的角色。〔12〕例如，商務(wù)部《第三方電子商務(wù)交易平臺(tái)服務(wù)規(guī)范》將第三方電子商務(wù)交易平臺(tái)定義為“在電子商務(wù)活動(dòng)中為交易雙方或多方提供交易撮合及相關(guān)服務(wù)的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)總和”。OECD將平臺(tái)定義為，并不直接提供某種內(nèi)容 ，而是在其網(wǎng)絡(luò)設(shè)施上存儲(chǔ)、鏈接或傳送源自第三方的內(nèi)容。See OECD,The Economic and Social Role of Internet Intermediaries, 2010, p. 9.“第三方”即是指相對(duì)于具體交易這一民事法律關(guān)系而言，平臺(tái)屬于第三方。例如，消費(fèi)者在京東商城上購買京東自營的食品，此時(shí)京東并非第三方平臺(tái)，而是直接的食品經(jīng)營者；但是，當(dāng)消費(fèi)者在京東的開放平臺(tái)上購買其他商家的食品，此時(shí)，京東就構(gòu)成了“網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)”。

符合上述第三方平臺(tái)定義的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在我國不同領(lǐng)域的法律文件中有不同的名稱，例如，網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者〔13〕參見《侵權(quán)責(zé)任法》第36條。、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)提供者〔14〕參見《廣告法》第45條。、網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)〔15〕參見《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第44條。、第三方電子商務(wù)交易平臺(tái)〔16〕參見《第三方電子商務(wù)交易平臺(tái)服務(wù)規(guī)范》第3.2條。，等等。

對(duì)于平臺(tái)需要承擔(dān)的義務(wù)，主要包括兩個(gè)方面。〔17〕參見《食品安全法》第62條：“網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者應(yīng)當(dāng)對(duì)入網(wǎng)食品經(jīng)營者進(jìn)行實(shí)名登記，明確其食品安全管理責(zé)任；依法應(yīng)當(dāng)取得許可證的，還應(yīng)當(dāng)審查其許可證。網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者發(fā)現(xiàn)入網(wǎng)食品經(jīng)營者有違反本法規(guī)定行為的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制止并立即報(bào)告所在地縣級(jí)人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門；發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法行為的，應(yīng)當(dāng)立即停止提供網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)服務(wù)。”首先，在經(jīng)營者入駐平臺(tái)階段，平臺(tái)需要對(duì)其進(jìn)行實(shí)名登記并審查相關(guān)主體是否具有經(jīng)營食品和餐飲服務(wù)的資質(zhì)。其中，實(shí)名登記需要包含的信息范圍包括“入網(wǎng)食品經(jīng)營者的真實(shí)名稱、地址和有效聯(lián)系方式”〔18〕《食品安全法》第131條規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者不能提供入網(wǎng)食品經(jīng)營者的真實(shí)名稱、地址和有效聯(lián)系方式的，由網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者賠償。；資質(zhì)的審查則意味著，除了經(jīng)營者是銷售食用農(nóng)產(chǎn)品外，平臺(tái)均需要審查其是否獲得食品銷售或者餐飲服務(wù)許可?！?9〕《食品安全法》第35條規(guī)定，國家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營實(shí)行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品銷售、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得許可。但是，銷售食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要取得許可。其次，在日常運(yùn)營階段，平臺(tái)發(fā)現(xiàn)經(jīng)營者存在違反《食品安全法》相關(guān)規(guī)定的行為，負(fù)有報(bào)告的義務(wù)；如果有嚴(yán)重違法行為的，應(yīng)當(dāng)立即停止提供網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)服務(wù)。

上述規(guī)范并非首創(chuàng)，之前《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的修訂也有類似條款?！?0〕參見《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第44條。但是，《食品安全法》增加了《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》所沒有的審核經(jīng)營者相關(guān)行政許可證照的義務(wù)，這表明法律希望平臺(tái)承擔(dān)起維護(hù)市場準(zhǔn)入方面的行政監(jiān)管秩序的功能。與此同時(shí)，兩部法律在平臺(tái)違反上述義務(wù)需要承擔(dān)的法律責(zé)任方面具有重要的差別：在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》下，如果平臺(tái)違反相關(guān)義務(wù)，受到損害的消費(fèi)者可要求平臺(tái)承擔(dān)相應(yīng)的民事賠償；而《食品安全法》除了有類似的民事賠償責(zé)任外，又增設(shè)了相應(yīng)的行政法律責(zé)任，即平臺(tái)提供者未對(duì)入網(wǎng)食品經(jīng)營者進(jìn)行實(shí)名登記、審查許可證，或者未履行報(bào)告、停止提供網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)服務(wù)等義務(wù)的，監(jiān)管部門可以根據(jù)情節(jié)輕重處以沒收違法所得、罰款甚至由原發(fā)證部門吊銷許可證等行政處罰。〔21〕參見《食品安全法》第131條。

（二）法律對(duì)平臺(tái)責(zé)任未明確之處

上述規(guī)范確立了平臺(tái)的義務(wù)范圍及相應(yīng)的法律責(zé)任。但是，網(wǎng)絡(luò)上的交易平臺(tái)與線下的交易平臺(tái)具有很大的差異，〔22〕具體分析可以參見楊立新：《網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)提供者為消費(fèi)者損害承擔(dān)賠償責(zé)任的法理基礎(chǔ)》，載《法學(xué)》2016年第1期。特別是，平臺(tái)上的商家和交易是海量的，且平臺(tái)無法接觸到實(shí)物商品或者實(shí)際服務(wù)?！?3〕實(shí)際上，在修訂《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的過程中，電子商務(wù)界的人士就提出過這些特征。參見全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室編：《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法立法背景與觀點(diǎn)全集》，法律出版社2013年版，第134頁。因此，平臺(tái)在履行上述義務(wù)的過程中需要達(dá)到何種注意標(biāo)準(zhǔn)，仍然需做進(jìn)一步討論。

1.平臺(tái)是否以及在何種范圍內(nèi)需要對(duì)經(jīng)營者身份和證照信息的真實(shí)性承擔(dān)責(zé)任

《食品安全法》第62條使用了“實(shí)名”登記、“審查”許可證等用語，這意味著平臺(tái)需要承擔(dān)的義務(wù)不限于要求經(jīng)營者提供相應(yīng)的信息并進(jìn)行登記，而需要承擔(dān)一定的審核義務(wù)。但是，對(duì)于這種審核需要達(dá)到的程度并不明確。特別是，如果經(jīng)營者提供的信息存在造假，平臺(tái)是否以及在何種范圍內(nèi)需要承擔(dān)責(zé)任，并不明確。至少，存在以下兩種解釋。

其一，平臺(tái)需要對(duì)經(jīng)營者提供的信息按照某種合理注意義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，但不需要對(duì)相關(guān)信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)。這意味著對(duì)于經(jīng)營者提供的信息，平臺(tái)發(fā)現(xiàn)或者根據(jù)其日常經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)相關(guān)信息造假，需要拒絕經(jīng)營者在平臺(tái)上開展活動(dòng)。但是，對(duì)于無法根據(jù)日常經(jīng)驗(yàn)識(shí)別的造假，平臺(tái)不承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任?！?4〕《新京報(bào)》的調(diào)查即發(fā)現(xiàn)，有經(jīng)營者花2000元，辦假營業(yè)執(zhí)照，騙取平臺(tái)通過資質(zhì)審核。參見趙朋樂等：《黑作坊辦假證擠進(jìn)百度美團(tuán)外賣推薦》，來源：http://www.bjnews.com.cn/inside/2016/08/08/412667.html，2016年8月13日訪問。

其二，平臺(tái)需要對(duì)相關(guān)信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)，這又進(jìn)一步分為兩種可能的解釋。第一，平臺(tái)需要確保經(jīng)營者提供的信息與行政機(jī)關(guān)可對(duì)比數(shù)據(jù)庫的一致性，但不需要確保線上線下的一致性。即平臺(tái)不能僅以日常經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行審查，而需要將經(jīng)營者提供的諸如身份證、營業(yè)執(zhí)照、食品經(jīng)營許可證照的信息與掌握相關(guān)數(shù)據(jù)的行政機(jī)關(guān)的數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比，確保兩者的一致性。但是，如果經(jīng)營者是借用他人完全真實(shí)的證件在平臺(tái)上注冊，由于平臺(tái)僅能采取表面化的審查機(jī)制，無法面對(duì)面審核，則不需要承擔(dān)責(zé)任?！?5〕《新京報(bào)》的調(diào)查也發(fā)現(xiàn)存在借證開業(yè)的情況。參見趙朋樂等：《黑作坊辦假證擠進(jìn)百度美團(tuán)外賣推薦》，來源：http://www. bjnews.com.cn/inside/2016/08/08/412667.html, 2016年8月13日訪問。第二，平臺(tái)需要確保線上線下的一致性。即平臺(tái)不僅需要保障經(jīng)營者提供的信息與行政機(jī)關(guān)數(shù)據(jù)庫的信息一致，還需要確保線下實(shí)際開展活動(dòng)的主體與線上經(jīng)過審核的主體的信息是相同的。按照此種要求，還將進(jìn)一步引申出關(guān)于何為“真實(shí)地址”的問題，即如果線下開展活動(dòng)的經(jīng)營主體和線上經(jīng)過登記的名義主體是一致的，那么，平臺(tái)是直接將相關(guān)證照上載明的地址視為真實(shí)地址，還是需要核實(shí)經(jīng)營者實(shí)際開展經(jīng)營活動(dòng)的地址。

此外，無論是要求平臺(tái)確保經(jīng)營者信息與可對(duì)比數(shù)據(jù)庫的一致性，還是要求平臺(tái)確保線上線下一致性，均會(huì)進(jìn)一步衍生出另一個(gè)問題，即平臺(tái)的義務(wù)僅限于經(jīng)營者進(jìn)駐平臺(tái)時(shí)的準(zhǔn)入審查階段，還是需要在經(jīng)營過程中持續(xù)確保經(jīng)營者相關(guān)信息的真實(shí)性。因?yàn)?，平臺(tái)經(jīng)過審核準(zhǔn)許經(jīng)營者進(jìn)駐平臺(tái)以后，經(jīng)營者在經(jīng)營過程中會(huì)發(fā)生一系列的變化。例如，經(jīng)營者的營業(yè)執(zhí)照或者相關(guān)食品經(jīng)營許可證照的有效性或者記錄事項(xiàng)發(fā)生變化；經(jīng)營地址和聯(lián)系方式發(fā)生變化；甚至可能出現(xiàn)經(jīng)營者將網(wǎng)絡(luò)店鋪私自轉(zhuǎn)讓的問題。在這種情況下，平臺(tái)可以建立制度要求經(jīng)營者向平臺(tái)報(bào)告相關(guān)事項(xiàng)，但是，如果出現(xiàn)經(jīng)營者不報(bào)告或者不如實(shí)報(bào)告的情況，平臺(tái)是否需要承擔(dān)責(zé)任。如果要求平臺(tái)對(duì)此承擔(dān)責(zé)任，則意味著要求平臺(tái)承擔(dān)持續(xù)性審查核實(shí)的義務(wù)。

2.平臺(tái)是否以及在何種程度上需要承擔(dān)對(duì)經(jīng)營者違法行為進(jìn)行主動(dòng)監(jiān)控的義務(wù)

根據(jù)《食品安全法》第62條之規(guī)定，平臺(tái)發(fā)現(xiàn)入網(wǎng)食品經(jīng)營者有違反食品安全法相關(guān)規(guī)定的行為的，需要及時(shí)制止并報(bào)告監(jiān)管部門，如果發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違法的，還應(yīng)當(dāng)立即停止平臺(tái)服務(wù)。其中，如何理解“發(fā)現(xiàn)”，也存在不同的做法。

其一，平臺(tái)不負(fù)主動(dòng)監(jiān)控的義務(wù)，它只有在被告知從而實(shí)際發(fā)現(xiàn)存在相關(guān)違法行為后，才有義務(wù)采取措施。這又可能分為兩種不同情況：首先，如果平臺(tái)是被監(jiān)管部門告知存在相應(yīng)違法行為，由于行政行為享有公定力，〔26〕對(duì)于這種公定力的具體范圍及效果尚需要進(jìn)一步討論，但學(xué)界通說在一定程度上是承認(rèn)這種公定力的。參見沈巋：《行政行為公定力與妨害公務(wù)——兼論公定力理論研究之發(fā)展進(jìn)路》，載《中國法學(xué)》2006年第5期；王天華：《行政行為公定力概念的源流——兼議我國公定力理論的發(fā)展進(jìn)路》，載《當(dāng)代法學(xué)》2010年第3期。平臺(tái)應(yīng)當(dāng)推定相關(guān)產(chǎn)品或者服務(wù)違法而立即采取相應(yīng)措施；其次，如果消費(fèi)者或者其他主體向平臺(tái)舉報(bào)存在違法行為，則可能需要舉報(bào)信息達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)，方能使平臺(tái)對(duì)相關(guān)行為的違法性具有初步的認(rèn)知，從而有義務(wù)采取措施。

其二，平臺(tái)負(fù)有主動(dòng)監(jiān)控的義務(wù)，需要主動(dòng)采取技術(shù)或者人工手段對(duì)平臺(tái)上的交易進(jìn)行一定程度的監(jiān)控。如果沒有建立這種監(jiān)控制度或者雖有監(jiān)控但未達(dá)到監(jiān)管部門或法院設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)，則可以認(rèn)定平臺(tái)應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)卻未發(fā)現(xiàn)，而要求其承擔(dān)責(zé)任。如果按照此種解釋，則監(jiān)管部門和法院需要結(jié)合整個(gè)行業(yè)的技術(shù)和管理現(xiàn)實(shí)，為平臺(tái)設(shè)定相應(yīng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

三、行政監(jiān)管部門的立場：對(duì)平臺(tái)責(zé)任的強(qiáng)化解釋及其動(dòng)因

如上所述，《食品安全法》對(duì)平臺(tái)違反義務(wù)的行為設(shè)定了民事和行政雙層法律責(zé)任，這意味著《食品安全法》增設(shè)了針對(duì)平臺(tái)的行政執(zhí)法體制，從而牽涉出監(jiān)管機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中如何解釋適用上述規(guī)范的問題。實(shí)踐中，監(jiān)管部門亦迅速出臺(tái)了相關(guān)規(guī)章，對(duì)上述存有爭論之處表達(dá)了自身的立場。

（一）行政監(jiān)管部門解釋對(duì)平臺(tái)責(zé)任的強(qiáng)化

2016年3月15日，作為食品安全行政主管部門的國家食品藥品監(jiān)督管理總局即頒布了部門規(guī)章《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》（以下簡《辦法》），概括起來，《辦法》主要包括以下內(nèi)容。

1.平臺(tái)應(yīng)當(dāng)對(duì)信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)且對(duì)相關(guān)信息有持續(xù)性的審核義務(wù)

《辦法》明確規(guī)定，“網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)提供者和入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)食品安全信息的真實(shí)性負(fù)責(zé)”〔27〕《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第4條第2款。。這一規(guī)定并未對(duì)兩類主體需要承擔(dān)的責(zé)任界限進(jìn)行區(qū)分，而且，將作為第三方的平臺(tái)置于經(jīng)營者之前強(qiáng)調(diào)，意味著監(jiān)管態(tài)度是強(qiáng)化平臺(tái)對(duì)經(jīng)營者提供的信息真實(shí)性的擔(dān)保?！?8〕實(shí)際上，整部《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》均強(qiáng)調(diào)平臺(tái)的責(zé)任，這從其第2條首先強(qiáng)調(diào)《辦法》對(duì)平臺(tái)的適用亦可看出。但是，如前所述，平臺(tái)對(duì)這種信息真實(shí)性的確保僅限于與線上可對(duì)比數(shù)據(jù)庫的一致性，還是需要確保線上線下一致，《辦法》并未明確。特別是，對(duì)于平臺(tái)盡到何種審查義務(wù)后可以免除責(zé)任，《辦法》并無規(guī)定。

與此同時(shí)，根據(jù)《辦法》第11條，平臺(tái)對(duì)相關(guān)許可證照、經(jīng)營者身份、住址和聯(lián)系方式除了需要“如實(shí)記錄”外，還需要“及時(shí)更新”。這意味著平臺(tái)對(duì)相關(guān)信息的審查核實(shí)義務(wù)并非限于經(jīng)營者準(zhǔn)入階段，它需要在平臺(tái)運(yùn)營過程中動(dòng)態(tài)地跟蹤相關(guān)信息的變化。但是，何為“及時(shí)”，平臺(tái)需要以多大的頻率進(jìn)行更新審核，也并未明確。

2.平臺(tái)有主動(dòng)監(jiān)控平臺(tái)經(jīng)營者相關(guān)行為的義務(wù)

根據(jù)《辦法》，平臺(tái)對(duì)平臺(tái)上的違法行為需要建立食品安全自查和食品安全投訴舉報(bào)處理等制度，〔29〕參見《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第10條。強(qiáng)調(diào)建立自查制度，意味著平臺(tái)需要建立主動(dòng)監(jiān)控體系?！掇k法》進(jìn)一步要求，這種主動(dòng)監(jiān)控體系需要設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)或者指定專職人員，對(duì)平臺(tái)上的食品經(jīng)營行為及信息進(jìn)行檢查。〔30〕參見《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第14條。如果平臺(tái)未建立相關(guān)自查制度，或未設(shè)置專門機(jī)構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T進(jìn)行主動(dòng)檢查，即可導(dǎo)致相關(guān)行政處罰?！?1〕參見《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第31條、第35條。

但是，建立的相關(guān)制度或者設(shè)置的專門機(jī)構(gòu)或人員需要按照何種標(biāo)準(zhǔn)對(duì)平臺(tái)上的食品交易行為進(jìn)行監(jiān)控，《辦法》并未明確。平臺(tái)往往擁有海量的經(jīng)營者和經(jīng)營活動(dòng)，且其無法接觸實(shí)物商品或?qū)嶋H服務(wù)，即使建立主動(dòng)監(jiān)控，平臺(tái)也難以保證所有經(jīng)營者均合法經(jīng)營。而《辦法》強(qiáng)調(diào)，如果平臺(tái)“未履行相關(guān)義務(wù)”，導(dǎo)致發(fā)生較大級(jí)別以上食品安全事故、發(fā)生較為嚴(yán)重的食源性疾病等情況的，將由相關(guān)部門責(zé)令平臺(tái)停業(yè)。〔32〕參見《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第37條。在此情況下，主動(dòng)監(jiān)控義務(wù)的具體內(nèi)涵與標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致平臺(tái)何時(shí)需要承擔(dān)責(zé)任、何時(shí)可以免除責(zé)任，缺乏可預(yù)見性。

（二）監(jiān)管部門強(qiáng)化平臺(tái)責(zé)任的動(dòng)因

上述分析表明，對(duì)于《食品安全法》的相關(guān)條款，監(jiān)管部門采取了強(qiáng)化平臺(tái)義務(wù)的解釋路徑。這一行為的動(dòng)機(jī)不難理解：身負(fù)確保食品安全的職責(zé)，監(jiān)管部門自然希望擴(kuò)張平臺(tái)的注意義務(wù)，促使其協(xié)助甚至替代自己完成整飭市場秩序的公共目標(biāo)。而且，面對(duì)網(wǎng)絡(luò)交易這一復(fù)雜的技術(shù)和市場環(huán)境，這種動(dòng)機(jī)將更為強(qiáng)烈。具體而言，監(jiān)管部門擴(kuò)張平臺(tái)義務(wù)的立場由兩個(gè)因素所驅(qū)動(dòng)。

1.網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下查處直接違法者存在困難

網(wǎng)絡(luò)上的食品經(jīng)營者具有相對(duì)匿名的特征，網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布的食品經(jīng)營信息也擁有遠(yuǎn)超于線下同類信息的跨地域影響，這導(dǎo)致針對(duì)直接違法者的執(zhí)法面臨諸如查實(shí)經(jīng)營地址、取證和管轄確定等方面的困難?！?3〕一些監(jiān)管部門主辦的雜志經(jīng)常發(fā)表對(duì)這些困難的探討。例如，錢太高、徐崧：《網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)銷售假冒保健食品執(zhí)法困境及對(duì)策》，載《中國食品藥品監(jiān)督管理》2014年第9期；蘭蓉：《C2C網(wǎng)絡(luò)食品市場監(jiān)管難點(diǎn)及對(duì)策》，載《工商行政管理》2011年第24期。國外亦有學(xué)者系統(tǒng)討論了政府監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)上消費(fèi)欺詐行為的困難與對(duì)策。See John Rothchild,“ Protecting the Digital Consumer: The Limits of Cyberspace Utopianism” 74Indiana Law Journal893（ 1999）.在這個(gè)意義上，網(wǎng)絡(luò)食品交易的興起在給公眾帶來極大便利的同時(shí)，也使得違法行為可以同樣便利地實(shí)施。而且，食品交易具有單次交易金額小，但交易數(shù)量巨大的特點(diǎn)，這意味即使查實(shí)數(shù)量有限的違法行為，監(jiān)管部門能夠給予的處罰幅度也不會(huì)太大。這種數(shù)量和力度均有限的執(zhí)法行為難以對(duì)海量的潛在違法者形成有效的震懾?！?4〕如果違法行為總量巨大，則需要提高處罰力度或增加執(zhí)法頻次，方能保持合理的震懾水平，這一點(diǎn)國內(nèi)外學(xué)者具有研究。參見戴治勇：《選擇性執(zhí)法》，載《法學(xué)研究》2008年第4期；George J. Stigler, “The Optimum Enforcement of Law” 78Journal of Political Economy526 （1970）.由此，針對(duì)直接違法者的懲戒面臨執(zhí)法成本上升和震懾能力下降的雙重?cái)D壓。

2.網(wǎng)絡(luò)食品交易有賴于數(shù)量有限的第三方平臺(tái)

互聯(lián)網(wǎng)的本質(zhì)是通過一系列復(fù)雜的電纜和無線傳輸技術(shù)連接在一起的一組數(shù)量巨大的電腦。在這種結(jié)構(gòu)下，任何一個(gè)終端均可以通過無數(shù)的路徑與其他終端進(jìn)行交流。對(duì)此，有學(xué)者將其描述為“終端對(duì)終端”（end to end）的結(jié)構(gòu)，并認(rèn)為這種民主的結(jié)構(gòu)使互聯(lián)網(wǎng)智慧分布于各個(gè)終端?！?5〕See Lawrence Lessig,The Future of Ideas: The Fate of the Commons in a Connected World, Random House, 2001, p. 34.在這種結(jié)構(gòu)下，由于終端可以直接和其他終端進(jìn)行交流，而無需其他媒介，因此，很多學(xué)者認(rèn)為互聯(lián)網(wǎng)將促成整個(gè)社會(huì)活動(dòng)的去中介化。〔36〕See Andrew L. Shapiro, “Digital Middlemen and the Architecture of Electronic Commerce” 24Ohio N. U. L. REV. 795 （1998）.這在某種程度上反映了現(xiàn)實(shí)——包括網(wǎng)絡(luò)食品交易在內(nèi)的電子商務(wù)的興起的確減少了商品的分銷和代理層次。但是，與“去中介化”相比，更加準(zhǔn)確的表述應(yīng)當(dāng)是中介集中化，即傳統(tǒng)中介數(shù)量和層次雖然被大幅削減，但絕大部分交易集中于少數(shù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。

這一現(xiàn)象有著復(fù)雜的成因。一方面，網(wǎng)絡(luò)虛擬環(huán)境下，最終的交易無法通過現(xiàn)金支付，交易亦無法面對(duì)面實(shí)時(shí)完成。在此背景下，終端用戶之間理論上雖然可以直接交易，但卻必須借助某種類型的中介來提供支付擔(dān)保等交易所必需的信任環(huán)境。另一方面，無論是消費(fèi)者尋找商家，還是商家吸引潛在的客戶均需要花費(fèi)搜尋方面的時(shí)間和精力成本。而第三方平臺(tái)聚合了大量的商家和客戶，可以憑借互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)獲得時(shí)空地域范圍增強(qiáng)、供需匹配能力增強(qiáng)、撮合交易能力增強(qiáng)、信息梳理能力增強(qiáng)等強(qiáng)大優(yōu)勢，從而極大地減少上述搜尋成本。〔37〕正因如此，不少地方都以發(fā)展這種平臺(tái)經(jīng)濟(jì)作為經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)，參見江蘇省政府《關(guān)于加快互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，蘇政發(fā)〔2015〕40號(hào)；《關(guān)于上海加快推動(dòng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，滬商市場〔2014〕316號(hào)。

由于交易信息發(fā)布和交易支付的完成需要在淘寶、天貓、京東、美團(tuán)等平臺(tái)型的網(wǎng)站上完成，與此同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)的不斷演化又使得這些平臺(tái)不斷并購重組為數(shù)量有限的巨型平臺(tái)?！?8〕近年來，我國互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)就展現(xiàn)出了阿里、騰訊、百度三巨頭主導(dǎo)的廣泛的并購，大量互聯(lián)網(wǎng)初創(chuàng)企業(yè)被納入三巨頭的市場布局中。相關(guān)報(bào)道可以參見屈運(yùn)栩等：《寡頭之戰(zhàn)》，載《財(cái)新周刊》2015年第48期。在這一背景下，以這些數(shù)量有限的平臺(tái)，而非數(shù)量巨大的直接經(jīng)營者作為執(zhí)法對(duì)象，迫使它們承擔(dān)起控制違法活動(dòng)的職責(zé)，對(duì)監(jiān)管部門而言，自然是一種極具誘惑力的思路。

四、反思平臺(tái)責(zé)任：功能主義的進(jìn)路及其限度

盡管有擴(kuò)張平臺(tái)責(zé)任的強(qiáng)大沖動(dòng)，但是，監(jiān)管部門的上述解釋并不天然具有合法性。根據(jù)這種解釋做出的行政處罰一旦引發(fā)爭議，法院雖然需要對(duì)這種行政解釋保持一定程度的尊重，〔39〕對(duì)于這種尊重的法理分析可以參見胡敏潔：《專業(yè)領(lǐng)域中行政解釋的司法審查——以工傷行政為例》，載《法學(xué)家》2009年第6期；高秦偉：《政策形成與司法審查——美國謝弗林案之啟示》，載《浙江學(xué)刊》2006年第6期。但仍保留有審查的職責(zé)?！?0〕即使對(duì)于這種以規(guī)章形態(tài)出現(xiàn)的解釋，人民法院亦不能不加審查地適用?！缎姓V訟法》第63條明確規(guī)定，“人民法院審理行政案件，參照規(guī)章”。這種“參照”即意味著一定強(qiáng)度的審查。參見江必新：《試論人民法院審理行政案件如何參照行政規(guī)章》，載《中國法學(xué)》1989年第6期。因此，有必要從學(xué)理層面對(duì)這種解釋及其背后的監(jiān)管立場做進(jìn)一步的分析。

（一）強(qiáng)化平臺(tái)責(zé)任的法理：功能主義的進(jìn)路

要求直接違法者之外的第三方對(duì)違法行為的監(jiān)控承擔(dān)一定的義務(wù)，并對(duì)違反義務(wù)的行為課以法律責(zé)任這種做法歷史上便存在于很多法律體系之中?！?1〕以民事責(zé)任為例，普通法系國家一直有替代責(zé)任（vicarious liability）和共同責(zé)任（contributory liability）的概念；而在大陸法系國家，立法也往往包括一些概括性的條款來設(shè)定相關(guān)主體的注意義務(wù)，一旦違反這種注意義務(wù)，即要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。例如，我國《侵權(quán)責(zé)任法》第36條第3款規(guī)定，“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供者知道網(wǎng)絡(luò)用戶利用其網(wǎng)絡(luò)服務(wù)侵害他人民事權(quán)益，未采取必要措施的，與該網(wǎng)絡(luò)用戶承擔(dān)連帶責(zé)任”。但是，這些規(guī)范在設(shè)定和解釋適用時(shí)往往會(huì)考慮第三方在交易中承擔(dān)的具體角色、它對(duì)違法行為的知曉程度和控制能力等等復(fù)雜因素，權(quán)衡第三方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任范圍。

目前，雖然行政機(jī)關(guān)經(jīng)常以“誰經(jīng)營誰負(fù)責(zé)、誰辦網(wǎng)誰負(fù)責(zé)”來作為強(qiáng)化第三方平臺(tái)責(zé)任的理由?！?2〕意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域較早提出這一思路，參見《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)文化建設(shè)和管理的意見》，中辦發(fā)[2007]16號(hào)。之后，它迅速獲得其他監(jiān)管部門的響應(yīng)，并將其形象地表述為“以網(wǎng)管網(wǎng)”。但是，這種理由卻并未從規(guī)范正當(dāng)性層面得到充分的論證。固然，任何經(jīng)營者均應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的注意義務(wù)，并對(duì)違反注意義務(wù)的行為承擔(dān)責(zé)任。但是，這種義務(wù)和責(zé)任的精確界定亦需要回應(yīng)相關(guān)經(jīng)營行為的本質(zhì)特性。就此而言，監(jiān)管部門的立場并未獲得法理層面的充分論證。

首先，與線下商家不同，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)經(jīng)營的核心內(nèi)容是食品經(jīng)營者的信息，而非食品和餐飲服務(wù)本身，由于很難觸及實(shí)體的食品和餐飲服務(wù)，平臺(tái)為何以及在何種程度上需要對(duì)實(shí)體的食品和餐飲服務(wù)負(fù)責(zé)需要仔細(xì)地權(quán)衡；其次，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)經(jīng)營的上述信息內(nèi)容由經(jīng)營者自主創(chuàng)造，且信息內(nèi)容發(fā)布未經(jīng)人工審核，技術(shù)也沒有可能進(jìn)行此種審核，這使得平臺(tái)與經(jīng)營信息的傳統(tǒng)媒體又具有相當(dāng)?shù)牟顒e；最后，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)以自動(dòng)化的技術(shù)集散、處理海量交易信息為特征，這與線下中介人工處理具體化、特定化的交易有差異，這一點(diǎn)使其服務(wù)具有線下交易中介難以比擬的成本優(yōu)勢，但同時(shí)也使其無法投入如線下中介一樣的資源對(duì)特定交易進(jìn)行審查。正因如此，盡管一些學(xué)者試圖論證網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)本質(zhì)上是一些傳統(tǒng)經(jīng)營主體如柜臺(tái)出租者、居間人等的商事功能在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下的嫁接?！?3〕吳仙桂：《網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)的法律定位》，載《重慶郵電大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2008 年第 6 期；高富平：《網(wǎng)絡(luò)對(duì)社會(huì)的挑戰(zhàn)與立法政策選擇：電子商務(wù)立法研究報(bào)告》，法律出版社2004年版，第106頁。但主流觀點(diǎn)仍認(rèn)為需要考慮網(wǎng)絡(luò)的虛擬性、技術(shù)性等特征來賦予網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)獨(dú)立的法律地位。〔44〕楊立新、韓煦：《網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)提供者的法律地位與民事責(zé)任》，載《江漢論壇》2014年第5期；韓洪今：《網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)提供商的法律定位》，載《當(dāng)代法學(xué)》2009年第2期。

在缺乏對(duì)平臺(tái)經(jīng)營行為性質(zhì)深入分析的情況下即強(qiáng)化平臺(tái)責(zé)任，這表明，監(jiān)管部門的出發(fā)點(diǎn)并不在于考量平臺(tái)承擔(dān)何種義務(wù)和責(zé)任是與其經(jīng)營行為性質(zhì)相匹配的，而更多地考量了平臺(tái)在控制違法行為方面所擁有的便利性。這是一種典型的功能主義，而非規(guī)范主義的進(jìn)路?！?5〕關(guān)于規(guī)范主義和功能主義對(duì)公法的影響及其所造成的不同風(fēng)格，可以參見[英]馬丁·洛克林：《公法與政治理論》，鄭戈譯，商務(wù)印書館2002年版，第89-193頁。實(shí)際上，這種功能主義的思路亦可從監(jiān)管部門的表態(tài)中看出。例如，食品藥品監(jiān)督管理總局的官員曾明確表示，“第三方平臺(tái)這邊連著的是成千上萬的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，那邊連著的是成千上萬的食品消費(fèi)者，兩個(gè)成千上萬分散著，如果單靠我們?nèi)ケO(jiān)管，成本非常高，事倍功半……怎么辦？抓住第三方平臺(tái)這個(gè)‘牛鼻子’。因?yàn)檫@兩個(gè)分散到了第三方平臺(tái)中是一個(gè)集中，是一個(gè)關(guān)鍵”〔46〕參見國家食藥監(jiān)總局：《食藥監(jiān)總局就〈網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法〉舉行發(fā)布會(huì)文字實(shí)錄》，來源：http://www.china. com.cn/zhibo/2016-07/14/content_38877178.htm?show=t，2016年8月14日訪問。。

理論層面，以這種功能主義為理論基礎(chǔ)，主張?zhí)囟ㄇ闆r下強(qiáng)化第三人責(zé)任以控制違法行為的觀點(diǎn)亦有系統(tǒng)學(xué)說。其中，美國學(xué)者克拉克曼（Kraakman）曾系統(tǒng)論證了，在某些情況下，針對(duì)直接違法者的執(zhí)法是困難甚至不可能的，此時(shí)，有必要通過法律責(zé)任激勵(lì)第三方強(qiáng)化對(duì)違法行為的控制，并將這種責(zé)任形象地界定為“守門員責(zé)任”（gatekeeper liability）?！?7〕Reinier H. Kraakman, “Gatekeepers: The Anatomy of a Third-Party Enforcement Strategy” 2Journal of Law, Economics and Organization53 （1986）. 國內(nèi)也有學(xué)者對(duì)這種立場持謹(jǐn)慎的支持態(tài)度，其觀點(diǎn)認(rèn)為這種思路的方向是可以接受的，但要注意其適用范圍。參見高秦偉：《論行政法上的第三方義務(wù)》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第1期。克拉克曼的分析雖然以金融等領(lǐng)域展開，但其分析框架在被認(rèn)為亦廣泛適用于互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域。〔48〕See Jonathan Zittrain, “A History of Online Gatekeeping” 19Harvard Journal of Law and Technology253 （2006）.畢竟，網(wǎng)絡(luò)相對(duì)匿名、交易活動(dòng)持續(xù)不間斷進(jìn)行、大量交易活動(dòng)跨越了行政管轄區(qū)等因素給行政部門的執(zhí)法帶來的巨大的挑戰(zhàn)，也使得網(wǎng)絡(luò)上的活動(dòng)的確在很長一段時(shí)間內(nèi)成為監(jiān)管的真空地帶?！?9〕有學(xué)者甚至認(rèn)為政府并無能力規(guī)范作為虛擬空間的網(wǎng)絡(luò)。參見[美]約翰·P.巴洛：《網(wǎng)絡(luò)空間獨(dú)立宣言》，李旭、李小武譯，載高鴻鈞主編： 《清華法治論衡》（第4輯），清華大學(xué)出版社2004年版，第509-511頁。但是，這些挑戰(zhàn)對(duì)平臺(tái)來說卻并非根本性的難題，相比較而言，平臺(tái)擁有更便捷的手段去控制違法活動(dòng)，這種便捷性體現(xiàn)在技術(shù)和法律兩個(gè)方面。

一方面，就技術(shù)而言，這些平臺(tái)擁有強(qiáng)大的技術(shù)能力去限制相關(guān)用戶的活動(dòng)。因?yàn)樗械慕灰谆顒?dòng)均需要借助平臺(tái)的軟件進(jìn)行，那么平臺(tái)通過軟件代碼的設(shè)計(jì)和改變可以在很大程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)行為的控制，對(duì)此，互聯(lián)網(wǎng)法學(xué)者萊斯格（Lessig）在其一本擁有廣泛影響的著作中將這種能力描繪為“代碼即法律”。〔50〕See Lawrence Lessig,Code and Other Laws of Cyberspace, Basic Books, 1999.

另一方面，就法律而言，在監(jiān)管部門直接執(zhí)法的情況下，它既要在實(shí)體上論證相關(guān)證據(jù)和法律依據(jù)的充分性，又要在程序上履行一系列告知、聽取陳述申辯等正當(dāng)程序的基本要求，還可能承擔(dān)被當(dāng)事人復(fù)議、起訴等一系列法律成本。然而，平臺(tái)對(duì)其用戶的處理則是依據(jù)用戶協(xié)議的私人行為，它不需要遵守正當(dāng)程序的一系列要求，亦可以通過修訂格式化的用戶協(xié)議賦予自己更大的裁量空間并排除自己錯(cuò)誤判斷的責(zé)任。因此，由平臺(tái)來監(jiān)控亦避免了在證據(jù)調(diào)查、事實(shí)認(rèn)定和與被處理當(dāng)事人交涉過程中的一系列成本。

（二）平臺(tái)責(zé)任的限度

盡管可能面臨規(guī)范主義倡導(dǎo)者的批評(píng)，〔51〕在我國，一些學(xué)者主張，功能主義應(yīng)替代規(guī)范主義成為公法的基礎(chǔ)，但是，這些學(xué)者均承認(rèn)，規(guī)范主義是目前主流的范式。參見周佑勇：《行政裁量的治理》，載《法學(xué)研究》2007年第2期；朱維究、徐文星：《英國公法傳統(tǒng)中的“功能主義學(xué)派”及其啟示——兼論中國二十一世紀(jì)“統(tǒng)一公法學(xué)”的走向》，載《浙江學(xué)刊》2005年第6期。但需要承認(rèn)，在對(duì)直接違法行為者的執(zhí)法存在困難的情況下，通過擴(kuò)張平臺(tái)義務(wù)范圍，促使其協(xié)助甚至替代政府完成整飭市場秩序的公共目標(biāo)，這種功能主義的解釋進(jìn)路亦有其自身的說服力。畢竟，社會(huì)和政府均無法忍受某種近似于無政府的狀態(tài)長期持續(xù)?！?2〕雖然有學(xué)者主張網(wǎng)絡(luò)的自政府狀態(tài)，但基本停留于學(xué)術(shù)主張。See Henry H. Perritt，“Cyberspace Self-Government: Town Hall Democracy or Rediscovered Royalism?” 12Berkeley Tech Law Journal413 （1997）.因此，除了上述理論論證，主張強(qiáng)化平臺(tái)責(zé)任在政策層面亦不乏支持者?！?3〕例如，OECD近年來也討論過如何強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)中的作用。See OECD,The Role of Internet Intermediaries in Advancing Public Policy Ojectives, 2011.

然而，即使按照這種分析框架，強(qiáng)化平臺(tái)責(zé)任亦有一定的條件和限度。畢竟，功能主義以社會(huì)實(shí)證主義、社會(huì)進(jìn)化論和實(shí)用主義等為自身的政治理論基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)的是通過有效政府的運(yùn)行促進(jìn)國家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一旦某些條件不具備或者超過一定限度，這種平臺(tái)責(zé)任的強(qiáng)化將無法實(shí)現(xiàn)意圖的目標(biāo)，亦可能導(dǎo)致其他國家目標(biāo)如促進(jìn)創(chuàng)新受到影響，這反而影響了功能主義自身目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

正因如此，即使如克拉克曼等守門員責(zé)任理論的倡導(dǎo)者亦坦承，這種責(zé)任的設(shè)定應(yīng)當(dāng)注意以下因素：其一，原則上，只有當(dāng)?shù)谌阶陨頉]有或者缺乏足夠的動(dòng)力去控制違法行為時(shí)，通過強(qiáng)化法律責(zé)任激勵(lì)這種控制才是必要的；其二，這種責(zé)任的設(shè)定應(yīng)以第三方能夠以合理的成本阻止相關(guān)違法行為為前提；其三，應(yīng)當(dāng)注意第三方履行義務(wù)時(shí)與其他主體的關(guān)系，特別是對(duì)那些并未違法者施加的限制。〔54〕See Reinier H. Kraakman, “Gatekeepers: The Anatomy of a Third-Party Enforcement Strategy” 2Journal of Law, Economics and Organization53, 61, 75-78 （1986）.按照這一分析框架，當(dāng)下監(jiān)管部門強(qiáng)化平臺(tái)責(zé)任的立場仍有檢討和完善的空間。

1.平臺(tái)自身控制違法行為的動(dòng)機(jī)和實(shí)踐并未得到充分考慮

根據(jù)監(jiān)管部門掌握的信息，我國是全球第一個(gè)在食品安全法中明確網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺(tái)義務(wù)和相應(yīng)法律責(zé)任的國家，亦是第一個(gè)專門制定《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》這樣的規(guī)章的國家?！?5〕根據(jù)監(jiān)管部門介紹，這使我國成為全球第一個(gè)專門制定類似規(guī)章的國家。參見國家食藥監(jiān)總局：《食藥監(jiān)總局就〈網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法〉舉行發(fā)布會(huì)文字實(shí)錄》，來源：http://www.china.com.cn/zhibo/2016-07/14/content_38877178.htm?show=t, 2016年8月14日訪問。相較而言，域外一些發(fā)達(dá)國家對(duì)平臺(tái)責(zé)任的規(guī)定大多限于平臺(tái)用戶侵犯商標(biāo)、專利、版權(quán)和他人名譽(yù)等范圍。這樣的立法模式可能并非疏漏，而反映了相應(yīng)的政策考量。

在平臺(tái)上的經(jīng)營者或用戶侵犯商標(biāo)、專利、版權(quán)和他人名譽(yù)的情況下，由于被侵犯者并非平臺(tái)的會(huì)員，平臺(tái)缺乏內(nèi)生動(dòng)力制止相應(yīng)的違法行為。因此，通過一定程度的責(zé)任條款提供這種激勵(lì)，從功能主義的角度具有正當(dāng)基礎(chǔ)。但是，在網(wǎng)絡(luò)食品交易中，作為平臺(tái)會(huì)員一方的經(jīng)營者如果存在違法行為，將侵犯作為平臺(tái)另一方會(huì)員的消費(fèi)者的權(quán)益。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)具有明顯的雙邊市場特征，即它在經(jīng)營者和消費(fèi)者之間的任何一邊吸引的參與者越多，對(duì)另一邊的價(jià)值就越大。反之，如果一邊的參與者減少，對(duì)另一邊的吸引力也就降低。在這種背景下, 如何能夠最佳地平衡雙方利益，實(shí)際上是平臺(tái)自身利益所在。而能否實(shí)現(xiàn)這種平衡,也很大程度上決定了平臺(tái)的商業(yè)模式是否具有優(yōu)勢。因此，市場機(jī)制已經(jīng)有相當(dāng)?shù)募?lì)。

實(shí)踐中，平臺(tái)自身亦在探索如何更好地保護(hù)其平臺(tái)上消費(fèi)者用戶的權(quán)益。例如，大多數(shù)平臺(tái)均激勵(lì)并公開消費(fèi)者對(duì)商家的評(píng)價(jià)，來引導(dǎo)消費(fèi)者的選擇，并通過這種信用機(jī)制實(shí)現(xiàn)市場的優(yōu)勝劣汰；再例如，一些平臺(tái)還主動(dòng)對(duì)經(jīng)營者的商品進(jìn)行購買抽檢，在平臺(tái)內(nèi)部探索商品品質(zhì)控制機(jī)制。在此背景下，對(duì)平臺(tái)義務(wù)和責(zé)任的強(qiáng)化可能面臨一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)：即法律和行政部門制定的規(guī)則將平臺(tái)有限的資源引導(dǎo)向另外一些合規(guī)要求，如經(jīng)營者資質(zhì)審核方面，但這些管制規(guī)范所達(dá)到的效果是否比平臺(tái)自身創(chuàng)造的自我規(guī)制方式更為有效，卻存在很大的不確定性。

這種情況正好落入了命令控制式規(guī)制將規(guī)制者置于的三重困境：“如果規(guī)則足夠強(qiáng)硬，它會(huì)改變被規(guī)制機(jī)構(gòu)內(nèi)部的文化，破壞該組織自身確保良善行為的基礎(chǔ)和獨(dú)立能力；如果規(guī)則不足夠強(qiáng)硬，則它是無效的；如果規(guī)則正好合適，則很可能監(jiān)管部門是被規(guī)制所俘獲了的?！薄?6〕Gunther Teubner, “Juridification: Concepts, Aspects, Limits, Solutions”, in Teubner, Gunther eds.,Juridification of Social Spheres: A Comparative Analysis in the Areas of Labor, Corporate, Antitrust and Social and Welfare Law, W. de Gruyter, 1987, pp. 19-24.因此，在存在自我規(guī)制動(dòng)力的情況下，是否有必要通過嚴(yán)格的責(zé)任體系來控制？是否有必要要求平臺(tái)按照行政機(jī)關(guān)認(rèn)為有效的方式——如對(duì)經(jīng)營者資質(zhì)進(jìn)行審查，而非在平臺(tái)已經(jīng)探索的方向上繼續(xù)完善？這些問題均是功能主義的主張者必須回答的。畢竟，正如一些主張自我規(guī)制的學(xué)者所論述的，如果組織本身存在自我規(guī)制的動(dòng)力，用有效的內(nèi)部機(jī)制來取代國家層面外部的控制可能是更符合成本效益原則的，它創(chuàng)造一種結(jié)構(gòu)性的條件，使得組織的“良心”可以平衡外部世界的需求和組織自身的條件。〔57〕Julia Black, “Proceduralizing Regulation: Part 1” 20Oxford Journal of Legal Study597, 603 （2000）.

2.平臺(tái)履行義務(wù)的能力和成本未得到充分考慮

盡管相較于行政機(jī)關(guān)，平臺(tái)擁有技術(shù)上的優(yōu)勢來阻止那些被認(rèn)定違法的經(jīng)營者，但是這種優(yōu)勢亦只在其技術(shù)能力能夠?qū)崿F(xiàn)的范圍內(nèi)存在。因此，要求平臺(tái)履行的義務(wù)必須符合技術(shù)規(guī)律，就此而言，當(dāng)下要求平臺(tái)對(duì)經(jīng)營者信息真實(shí)性負(fù)責(zé)的監(jiān)管立場需要進(jìn)一步地澄清。

由于提供信息的主體是食品經(jīng)營者，平臺(tái)扮演的是經(jīng)營者準(zhǔn)入的審核者角色，兩者存在天然的信息不對(duì)稱。同時(shí)，平臺(tái)上有海量的經(jīng)營者，它在技術(shù)上也僅僅能對(duì)經(jīng)營者提供的相關(guān)文件的副本進(jìn)行遠(yuǎn)程審查。

這些因素疊加在相當(dāng)程度上限制了平臺(tái)的審查能力。如果將平臺(tái)在準(zhǔn)入階段對(duì)經(jīng)營者信息的審查與行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請資料的審查進(jìn)行對(duì)比，則可以進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)解釋的不合理之處：《行政許可法》亦只規(guī)定申請人對(duì)申請材料的真實(shí)性負(fù)責(zé)；〔58〕參見《行政許可法》第31條。當(dāng)申請人提供虛假材料騙取行政許可而對(duì)他人產(chǎn)生侵害時(shí)，如果行政機(jī)關(guān)“已經(jīng)依照法定程序履行審慎合理的審查職責(zé)”，亦不需要承擔(dān)責(zé)任。〔59〕參見最高人民法院《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2009〕20號(hào)）第30條。而且，相比而言，行政機(jī)關(guān)的審查可以通過線下面對(duì)面進(jìn)行，且擁有法定職權(quán)制裁提供虛假材料的申請人。〔60〕參見《行政許可法》第78條、第79條。因此，要求平臺(tái)對(duì)經(jīng)營者提供的信息承擔(dān)比行政機(jī)關(guān)自身更嚴(yán)格的真實(shí)性擔(dān)保，并不符合情理。

因此，如果根據(jù)當(dāng)下技術(shù)發(fā)展水平來設(shè)定平臺(tái)審核中應(yīng)當(dāng)達(dá)到的注意標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)違反這種標(biāo)準(zhǔn)的行為課以責(zé)任是合適的，但要求平臺(tái)完全擔(dān)保這種信息的真實(shí)性，則違背了技術(shù)規(guī)律。如果將這種真實(shí)性的要求解釋為要求平臺(tái)確保線上和線下的一致性，將更加違背常識(shí)。因?yàn)?，互?lián)網(wǎng)平臺(tái)所擁有的技術(shù)能力僅在于對(duì)線上呈現(xiàn)的信息的控制，他們的技術(shù)能力和資源儲(chǔ)備并無法實(shí)現(xiàn)對(duì)線下內(nèi)容的監(jiān)控。而且，平臺(tái)注意標(biāo)準(zhǔn)尚需根據(jù)行政機(jī)關(guān)自身提供的技術(shù)支撐來設(shè)定。例如，如果行政機(jī)關(guān)能夠向平臺(tái)開放驗(yàn)證經(jīng)營者身份和許可證的數(shù)據(jù)接口，則可以要求平臺(tái)達(dá)到較高的注意標(biāo)準(zhǔn)；反之，注意標(biāo)準(zhǔn)則需要降低。

3.平臺(tái)錯(cuò)誤判斷對(duì)經(jīng)營者的影響未得到充分考慮

監(jiān)管部門的立場是平臺(tái)應(yīng)當(dāng)對(duì)平臺(tái)上的違法行為承擔(dān)主動(dòng)監(jiān)控義務(wù)，但是，《食品安全法》所規(guī)定的違法行為涵蓋廣泛，且大量經(jīng)營行為是否違法需要依賴具體情景判斷，這已經(jīng)超出平臺(tái)自動(dòng)化技術(shù)能夠認(rèn)定的范疇。

即使使用人工判斷，亦會(huì)產(chǎn)生兩個(gè)難以解決的問題：一方面，平臺(tái)工作人員并非專業(yè)的執(zhí)法者，而且他們在大多數(shù)情況下只能遠(yuǎn)程地對(duì)平臺(tái)上已經(jīng)呈現(xiàn)的信息進(jìn)行表面判斷，無法接觸實(shí)體的產(chǎn)品和服務(wù)，這些因素均限制了他們有效判斷經(jīng)營活動(dòng)是否違法的能力；另一方面，對(duì)海量信息進(jìn)行人工篩查成本高昂，且不可能做到全面和實(shí)時(shí)覆蓋。這些因素疊加的結(jié)果是，即使平臺(tái)按照要求建立主動(dòng)監(jiān)控體系，也無法保障平臺(tái)上的所有經(jīng)營者均合法經(jīng)營。

在此情況下，由于監(jiān)管部門并未明確主動(dòng)監(jiān)控體系應(yīng)當(dāng)達(dá)到何種標(biāo)準(zhǔn)，更未明確平臺(tái)履行了何種義務(wù)之后可以獲得責(zé)任豁免。因此，在監(jiān)管壓力下，平臺(tái)很可能會(huì)采取過度謹(jǐn)慎的過濾策略——對(duì)于那些難以判斷是否構(gòu)成違法的內(nèi)容，從謹(jǐn)慎角度出發(fā)，進(jìn)行阻止。畢竟，平臺(tái)一般擁有海量內(nèi)容，單個(gè)內(nèi)容或者交易對(duì)平臺(tái)的價(jià)值，與其可能帶來的巨大法律風(fēng)險(xiǎn)相比，是微不足道的?！?1〕有學(xué)者的研究表明，如果要求平臺(tái)“及時(shí)”處理違法內(nèi)容，平臺(tái)一般傾向于采取過度謹(jǐn)慎的策略。See C. Ahlert, C. Marsden and C. Yung, “How Liberty Disappeared from Cyberspace: the Mystery Shopper Tests Internet Content Self-Regulation”, http:// pcmlp.socleg.ox.ac.uk/text/liberty.pdf, accessed 25 August, 2016.

由此，現(xiàn)行監(jiān)管立場忽略了一個(gè)基本的問題，即監(jiān)管部門并未充分評(píng)估平臺(tái)是否具有判斷相關(guān)行為是否違法的能力。從技術(shù)現(xiàn)實(shí)而言，平臺(tái)雖然有能力阻止已經(jīng)被確認(rèn)違法的經(jīng)營者，但卻不處于判斷相關(guān)行為是否違法的最佳位置。將如此重要的決定交由平臺(tái)負(fù)責(zé)，又未給出清晰的指引。這將可能形成扭曲的激勵(lì)機(jī)制，增加平臺(tái)錯(cuò)誤判斷的幾率，影響合法經(jīng)營者的權(quán)利?！?2〕聯(lián)合國的一個(gè)報(bào)告也主張，平臺(tái)經(jīng)營者不應(yīng)當(dāng)賦予判斷某項(xiàng)內(nèi)容違法或者合法的權(quán)力。See Frank La Rue, “Report of the Special Rapporteur on the Promotion and Protection of the Right to Freedom of Opinion and Expression”, United Nations Offce of the High Commissioner of Human Rights, 17 April, 2013.

五、結(jié)論：超越平臺(tái)責(zé)任

誠然，“互聯(lián)網(wǎng)不是法外之地”，以新經(jīng)濟(jì)為名要求特殊的政策傾斜亦違背了法律上平等對(duì)待的原則。但是，互聯(lián)網(wǎng)的確無法以線下商業(yè)活動(dòng)進(jìn)行簡單類比，如果不理解互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)在這些交易中所扮演的角色特點(diǎn)，不實(shí)事求是地回答技術(shù)的現(xiàn)實(shí)，監(jiān)管方案便無法與復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境相同步。倉促而缺乏理性的回應(yīng)，不僅會(huì)造成創(chuàng)新的代價(jià)、社會(huì)福利的損失和個(gè)體權(quán)益的侵犯，還會(huì)阻礙發(fā)展出更為有效的治理模型。

從監(jiān)管部門的反應(yīng)來看，上述擔(dān)心已非憑空想象。要求平臺(tái)對(duì)經(jīng)營者信息真實(shí)性負(fù)責(zé)、要求平臺(tái)承擔(dān)主動(dòng)監(jiān)控義務(wù)卻不對(duì)這種義務(wù)的范圍給予清晰界定，這些監(jiān)管立場或違背了技術(shù)現(xiàn)實(shí)，或增加了法律的不確定性。且立場的背后，監(jiān)管部門強(qiáng)化平臺(tái)責(zé)任的同時(shí)卻回避自身責(zé)任的危險(xiǎn)趨勢已逐漸顯露。

實(shí)際上，互聯(lián)網(wǎng)在帶來諸多便利的同時(shí)，亦放大了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中業(yè)已存在的弊病，更放大了監(jiān)管部門的能力差距。治本之策，既需要按照技術(shù)現(xiàn)實(shí)合理地明確市場主體的責(zé)任，亦需要建設(shè)一個(gè)更富責(zé)任意識(shí)的政府。對(duì)某一方面的偏頗強(qiáng)調(diào)，均無助于問題的根本解決。

就此而言，當(dāng)下單純強(qiáng)調(diào)平臺(tái)責(zé)任的規(guī)制模式需要反思，監(jiān)管部門在治理網(wǎng)絡(luò)食品交易的諸多亂象中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多的責(zé)任，并建構(gòu)出新的、與平臺(tái)合作治理的模式。例如，與平臺(tái)協(xié)作懲罰經(jīng)營者的信息造假；根據(jù)平臺(tái)或者平臺(tái)用戶的信息反饋，更精準(zhǔn)地調(diào)查涉嫌違法的經(jīng)營者；為平臺(tái)主動(dòng)監(jiān)控違法行為提供更明確的指引，等等。更重要的是，在這種規(guī)制模式的轉(zhuǎn)換中，我們需要督促監(jiān)管部門摒棄那種單純強(qiáng)調(diào)管理的便捷性，卻不注重政策深遠(yuǎn)影響，亦缺乏對(duì)自身義務(wù)與責(zé)任意識(shí)的價(jià)值觀，進(jìn)而，將一個(gè)更富擔(dān)當(dāng)精神的政府植入網(wǎng)絡(luò)空間的治理架構(gòu)，從而激勵(lì)新的生活方式。

（責(zé)任編輯：陳越峰）

* 趙鵬，中國政法大學(xué)法治政府研究院副教授，法學(xué)博士。本文系國家社會(huì)科學(xué)基金重大課題“國家治理體系現(xiàn)代化與法治政府”（項(xiàng)目號(hào)14ZDA018）的階段性研究成果。