張永智

(青島大學(xué) 哲學(xué)與歷史學(xué)院，山東 青島 266073)

西漢監(jiān)察制度述論

張永智

(青島大學(xué) 哲學(xué)與歷史學(xué)院，山東 青島 266073)

西漢的監(jiān)察制度承于前代，遠(yuǎn)邁后世，集中體現(xiàn)了中國(guó)古代以皇權(quán)為中心的監(jiān)督機(jī)制的主要構(gòu)成形式。從中央與地方分級(jí)的角度劃分，西漢的監(jiān)察制度可分為以御史府、司直、司隸校尉為主的中央監(jiān)察體制和以監(jiān)御史、刺史、督郵等為主的地方監(jiān)察系統(tǒng)；從權(quán)力制衡分離的角度分析，則主要表現(xiàn)為監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)相互分離，監(jiān)察官與行政官相互牽制、彼此制衡，中央與地方多級(jí)監(jiān)察的監(jiān)察體系。試以西漢監(jiān)察制度的研究為視角，探析西漢廉政制度建設(shè)的概況。

西漢；監(jiān)察制度；廉政建設(shè)

中國(guó)古代監(jiān)察制度是中央集權(quán)的政治產(chǎn)物，不但是君主維系其專制統(tǒng)治的手段，更是調(diào)節(jié)與制衡古代集權(quán)政治的工具。對(duì)于政府機(jī)構(gòu)和官僚隊(duì)伍的日益擴(kuò)大，監(jiān)察制度起到保障國(guó)家機(jī)器良好運(yùn)轉(zhuǎn)的重要作用，不僅有利于加強(qiáng)吏治建設(shè)、維護(hù)國(guó)家的綱紀(jì)法度，而且有利于維護(hù)皇權(quán)、調(diào)和統(tǒng)治集團(tuán)的內(nèi)部關(guān)系。因此，監(jiān)察制度的確立和發(fā)展是與專制集權(quán)政體的統(tǒng)治需求相適應(yīng)的。而且眾所周知，絕對(duì)的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，將權(quán)力置于有效的監(jiān)督之下也是預(yù)防權(quán)力腐敗的重要舉措。作為中國(guó)歷史上第二個(gè)大一統(tǒng)王朝，而且是第一個(gè)長(zhǎng)期維持強(qiáng)盛穩(wěn)固局面的王朝，西漢立足于中央集權(quán)的需要，繼承了秦朝的監(jiān)察制度，并在其長(zhǎng)期的統(tǒng)治實(shí)踐中進(jìn)一步發(fā)展完善，構(gòu)建了一套監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)相互分離、中央與地方多級(jí)監(jiān)察的監(jiān)察體系。

一、中央監(jiān)察制度

西漢的中央監(jiān)察機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)監(jiān)察朝廷百官、地方高級(jí)官吏以及管控地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)等方面的職責(zé)。中央監(jiān)察機(jī)關(guān)主要包括了御史府、司直、司隸校尉。

1.御史府

西漢建立后，“即仿秦朝在中央設(shè)立御史府”，[1]64建立起以御史大夫?yàn)槭椎挠繁O(jiān)察系統(tǒng)。御史大夫是御史府最高長(zhǎng)官，與丞相、太尉并列三公，“位次丞相，典正法度，以職相參，總領(lǐng)百官，上下相監(jiān)臨”，[2]3405不僅肩負(fù)輔助丞相總理國(guó)政的職責(zé)，同時(shí)握有考課、監(jiān)察、彈劾百官的權(quán)力。御史大夫雖稱“掌副丞相”，[2]725但不受丞相制約，直接受命于皇帝。此外，御史大夫可以即時(shí)遞補(bǔ)丞相空缺，是國(guó)家事務(wù)的重要參與者，在國(guó)家政務(wù)決策中有重要的地位?！稘h書》記載漢武帝元光二年(公元前133年)，匈奴遣使和親，武帝召集眾大臣議事，時(shí)任御史大夫韓安國(guó)不贊成武力征伐，認(rèn)為“漢數(shù)千里爭(zhēng)利，則人馬罷，虜以全制其弊，勢(shì)必危殆”，[2]2398與此相比勢(shì)必不如和親。在群臣多數(shù)附議韓安國(guó)主張的情況下，武帝同意繼續(xù)與匈奴和親。

御史大夫雖有當(dāng)堂議事和參與行政事務(wù)的權(quán)力，但其最重要的職能仍是掌管監(jiān)察。而且，御史大夫統(tǒng)領(lǐng)的御史府在一定意義上是西漢中央政府最主要的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，包括丞相在內(nèi)的中央及地方各級(jí)官吏均在御史府的監(jiān)察之下。其中，司查彈劾丞相的非法行為是御史大夫的一項(xiàng)重要職權(quán)，又因御史大夫“諸為大夫而丞相次也，其心冀幸丞相物故也?；蚰岁幩较鄽ШΓ?，[3]761因此御史大夫無(wú)論出于公職還是出于私心，均對(duì)丞相構(gòu)成了有效地監(jiān)督和制衡。

御史大夫下設(shè)御史丞和御史中丞。其中，御史丞掌副御史大夫，監(jiān)京內(nèi)朝臣和南北軍、諸校尉營(yíng)。御史中丞是御史大夫最主要的屬官，“在殿中蘭臺(tái)，掌圖籍秘書，外督部刺史，內(nèi)領(lǐng)侍御史員十五人，受公卿奏事，舉劾按章”，[2]725“糾察百僚，休有光烈”(《初學(xué)記·職官下》)。御史中丞“外督部刺史”，是指督察諸州刺史，而刺史是監(jiān)察地方郡國(guó)的長(zhǎng)官；“內(nèi)領(lǐng)侍御史”，是指統(tǒng)領(lǐng)侍御史，而侍御史是協(xié)助御史中丞“內(nèi)執(zhí)法殿中”的屬官；“受公卿奏事，舉劾按章”則意指包括三公之內(nèi)各朝廷大員的奏章上書，均要通過(guò)御史中丞方能呈報(bào)皇上，同時(shí)皇帝詔書下達(dá)也先通過(guò)御史府方能傳達(dá)至朝臣。御史中丞在皇宮內(nèi)的蘭臺(tái)辦公，既體現(xiàn)了皇帝對(duì)御史系統(tǒng)的直接掌控，又確保了監(jiān)察功能在不受外界干涉下順利運(yùn)行。

在西漢時(shí)期，“御史大夫內(nèi)承本朝之風(fēng)化，外佐丞相統(tǒng)理天下，任重職大，非庸才所能堪”，[2]3391行使輔佐丞相參與行政管理事務(wù)和統(tǒng)領(lǐng)御史府對(duì)行政、軍事等系統(tǒng)行使監(jiān)督糾察的職能。雖然從級(jí)別上看，御史大夫的職位低于丞相和太尉，但是卻擁有監(jiān)督查治各級(jí)官吏的權(quán)力，這也體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)官吏體系設(shè)置中多方制衡以及高官間制衡的原則。西漢末年，漢成帝更名御史大夫?yàn)榇笏究眨爸瞄L(zhǎng)史，而中丞官職如故。哀帝建平二年，復(fù)為御史大夫。元壽二年，又為大司空，而中丞外出為御史臺(tái)主。歷漢東京至?xí)x因其制，以中丞為臺(tái)主”。[4]738東漢時(shí)期，御史府改名為御史臺(tái)，御史中丞成為了御史臺(tái)的最高監(jiān)察長(zhǎng)官，而御史臺(tái)的出現(xiàn)也標(biāo)志著中國(guó)古代相對(duì)獨(dú)立的專門監(jiān)察機(jī)關(guān)的形成。

2.司直

丞相“掌丞天子，助理萬(wàn)機(jī)”，協(xié)助皇帝處理全國(guó)政務(wù)，是統(tǒng)領(lǐng)百官的最高行政長(zhǎng)官。丞相的職權(quán)十分廣泛，上可以匡正君王得失，下可以糾察百官不法。為了更好地配合丞相工作，丞相府亦有一定的監(jiān)督職責(zé)，即設(shè)立司直作為其中專掌監(jiān)察的最高屬官。司直的主要職責(zé)也就是協(xié)助丞相糾察百官的不法行為。漢武帝元狩五年(公元前118年)，朝廷首次設(shè)立司直，“秩比兩千石，掌佐丞相舉不法”。[2]725自此之后一直到西漢滅亡，丞相負(fù)責(zé)的行政系統(tǒng)內(nèi)部便有了專門的監(jiān)察官吏——司直。司直的機(jī)構(gòu)設(shè)置可以從東漢獻(xiàn)帝建安八年(公元203年)復(fù)置司直的安排中查之，即有“從事三人，書佐四人”。[5]3561司直機(jī)構(gòu)中人員配置較為精簡(jiǎn)，但司直可以調(diào)用丞相府的屬吏——丞相史，參與處理監(jiān)察案件，以解決人手短缺的問(wèn)題。

司直的職責(zé)不僅包括督察檢舉京師百官，對(duì)于地方官也有監(jiān)察之責(zé)，稱為“助督錄諸州事”(《續(xù)漢書·百官志》)。如西漢時(shí)南郡太守李尚因“懷奸罔上，狡猾不道”，丞相司直孫寶“遣丞相史按驗(yàn)，發(fā)其奸”，[2]3258并上書彈劾……諸如此類的實(shí)例，漢代史書中還有諸多記載，如翟方進(jìn)任司直，“旬歲間免兩司隸，朝廷由是憚之。丞相宣甚器重焉，常誡掾吏：‘謹(jǐn)事司直，翟君必在相位，不久’”[2]3415……同時(shí)，司直對(duì)于郡國(guó)薦舉人才的監(jiān)察影響也很大，如龔勝為司直時(shí)，“郡國(guó)皆慎選舉，三輔委輸官不敢為奸，可大委任也”。[2]3090

丞相司直的設(shè)置，是漢武帝進(jìn)一步完善西漢監(jiān)察體制的開始。相比于直屬皇帝管理的有更多三公制衡因素的御史大夫系統(tǒng)，丞相司直雖是隸屬于行政系統(tǒng)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，但相比御史大夫系統(tǒng)卻是更為專業(yè)的監(jiān)察官吏。隨著歷史的不斷發(fā)展，監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)會(huì)逐漸分離，司直作為行政監(jiān)察官，在東漢末期，司直仍隸屬于丞相，至“北齊、隋時(shí)，司直已徹底退出行政系統(tǒng)而為大理寺的屬員，歷史最終擺正了司直的位置”，[6]但作為監(jiān)察官的司直也對(duì)西漢乃至整個(gè)中國(guó)古代監(jiān)察系統(tǒng)的發(fā)展和演變產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

3.司隸校尉

對(duì)于司隸校尉的設(shè)立時(shí)間，依據(jù)《漢書·百官公卿表》，學(xué)術(shù)界一般認(rèn)為“漢武帝于征和四年(前89年)”，[7]86設(shè)立司隸校尉一職，但也有學(xué)者考證認(rèn)為：“司隸校尉是由繡衣直指使者演化來(lái)的,初置司隸校尉的年代是征和二年,而不是征和四年,設(shè)置的目的是為治理陽(yáng)石公主及決太子的巫盅之案?！盵8]司隸校尉的設(shè)立時(shí)間暫且不論，其在西漢王朝的歷史發(fā)展進(jìn)程中也幾經(jīng)變革：“司隸校尉，周官。武帝征和四年初置，持節(jié)從中都官徒千二百人，捕巫蠱，督大奸滑。后罷其兵，察三輔、三河、弘農(nóng)。元帝初元四年去節(jié)。成帝元延四年省。綏和二年哀帝復(fù)置，但為司隸，冠進(jìn)賢冠，屬大司空，比司直……秩皆二千石。”[2]737西漢的司隸校尉是根據(jù)周代的司隸而設(shè)置的。周代司隸的主要職務(wù)是“掌五隸之法,辨其物而掌其政令,帥其民而搏盜賊,役國(guó)中之辱事”(《周禮·秋官》)。漢武帝臨時(shí)設(shè)置司隸校尉的初衷是治理陽(yáng)石公主及決太子的“巫盅之案”，緝捕奸滑之徒，隨后成為常設(shè)機(jī)構(gòu)。

司隸校尉有校尉之稱，隸屬武官系統(tǒng)，起初并非真正意義上的監(jiān)察官，并擁有一千兩百名士兵，具有逮捕、斷獄的權(quán)力，但其監(jiān)察職能已初見(jiàn)端倪。“巫蠱之亂”平息后，司隸校尉被罷去屬兵而被賦予監(jiān)察權(quán)，“察三輔、三河、弘農(nóng)”。司隸校尉便由臨時(shí)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐员O(jiān)察百官為主的常設(shè)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，“職在典京師，外部諸郡，無(wú)所不糾”。[5]3614它的職能也不是監(jiān)察三輔、三河、弘農(nóng)地區(qū)的各郡官吏，而是“持節(jié)，掌察舉百官以下，及京師近郡犯法者”，[5]3613監(jiān)察權(quán)力范圍極大。如宣帝時(shí)蓋寬饒為司隸校尉，“刺舉無(wú)所回避，小大輒舉，所劾奏眾多，廷尉處其法，半用半不用，公卿貴戚及郡國(guó)吏繇使至長(zhǎng)安，皆恐懼莫敢犯禁，京師為清”。[2]3244同時(shí)，司隸校尉也對(duì)官吏的不法行為進(jìn)行懲處，如司直翟方進(jìn)，一次“從上甘泉，行馳道中，司隸校尉陳慶劾奏方進(jìn)，沒(méi)入車馬”[2]3412……在西漢后期，司隸校尉的地位多有變化。漢元帝初元四年(公元前45年)，司隸校尉所持之節(jié)被收回。因司隸校尉諸葛豐違犯宮中禁令對(duì)侍中許章進(jìn)行收捕,漢元帝為此而責(zé)罰諸葛豐,將其所持之節(jié)收回，“司隸去節(jié)自豐始”。[2]3249成帝元延四年(公元前9年)，司隸校尉被撤銷，綏和二年(公元前7年)復(fù)置，改為司隸，隸屬大司空，地位比同丞相司直。司隸校尉直到東漢時(shí)才又被復(fù)置，其地位也迅速回升，與御史中丞、尚書令并稱為朝會(huì)上的“三獨(dú)坐”。

司隸校尉即是中央職官，糾察京師百官，但同時(shí)又“外部諸郡”，并領(lǐng)一州，所以具有地方職官性質(zhì)?！八倦`校尉職權(quán)范圍較廣，集監(jiān)察、司法諸權(quán)于一身，除了擁有對(duì)公卿王侯的刺舉彈奏之權(quán)，又可在京師范圍內(nèi)行使刑訊捕殺之權(quán)”。[9]司隸校尉的設(shè)置對(duì)于略顯單一的監(jiān)督體制內(nèi)部而言，是一項(xiàng)有利的補(bǔ)充措施，既有利于監(jiān)管各級(jí)官吏廉政工作，又有利于相互制約各監(jiān)察部門。

中央監(jiān)察制度中的御史府、司直、司隸校尉共同構(gòu)成了一套相對(duì)完備的中央監(jiān)察體系，“檢察官僚有皇帝的直屬監(jiān)察系統(tǒng)，亦有行政官僚內(nèi)部的自我監(jiān)察系統(tǒng)，而行政官僚內(nèi)部的自我監(jiān)察系統(tǒng)，又有屬于文官系統(tǒng)的司直與屬于武官系統(tǒng)的司隸校尉”。[10]43如此相當(dāng)完備又相互制約的監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)于西漢王朝的統(tǒng)一和發(fā)展起到了積極的作用。

當(dāng)然，除了上述三個(gè)機(jī)構(gòu)之外，西漢政府的其他一些部門在其職責(zé)內(nèi)也具有監(jiān)察的職能。如主管刑獄，可對(duì)違法官吏進(jìn)行監(jiān)察和審理的廷尉；主管皇族與外戚事務(wù)，專門負(fù)責(zé)監(jiān)察和處理違法的宗室成員的宗正等。此外，在君主專制體制下，皇帝“代天牧民”，被視為是一切世俗政治權(quán)利的來(lái)源和依據(jù)，國(guó)家的監(jiān)察活動(dòng)很大程度上取決于皇帝本人的決心。因此，皇帝行使著國(guó)家的最高監(jiān)察權(quán)，監(jiān)察天下一切不法行為。除了皇帝行使監(jiān)察獎(jiǎng)懲各級(jí)官吏的權(quán)力外，史料中多次出現(xiàn)皇帝巡幸地方(如秦始皇統(tǒng)一天下后的五次巡視以及漢武帝的親巡觀政等等)，視察地方官吏和民情的活動(dòng)。這種巡視行為可視為皇帝行使監(jiān)察權(quán)的方式之一，當(dāng)然雖有皇帝好大喜功的炫耀因素，但在一定程度上也起到了監(jiān)督地方行政的作用。

二、地方監(jiān)察制度

與中央監(jiān)察機(jī)關(guān)相類似，西漢時(shí)期的地方監(jiān)察機(jī)關(guān)也是由專職的監(jiān)察機(jī)構(gòu)構(gòu)成的。這些地方監(jiān)察機(jī)構(gòu)的效能直接關(guān)系著百姓的切身利益。西漢時(shí)期的地方監(jiān)察制度大體可以歸為監(jiān)御史、刺史、督郵等三類。

1.監(jiān)御史

秦始皇統(tǒng)一六國(guó)后，便“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監(jiān)”。[3]64這里的“監(jiān)”指的就是監(jiān)御史。監(jiān)御史設(shè)置在郡一級(jí)行政單位中，由中央御史府中的御史出任，故稱“監(jiān)御史”“監(jiān)察御史”。監(jiān)御史的秩比在郡守與郡尉之下，但受御史府直轄，代表皇帝監(jiān)察地方官吏，因此不受地方官員的轄制。監(jiān)御史的職責(zé)是“掌監(jiān)郡”，[2]741行使監(jiān)察權(quán)，同郡守、郡尉的行政權(quán)、軍事權(quán)相互分立又相互制約，如同朝廷“三公”之間的制衡一般。然而，秦朝時(shí)各郡設(shè)置監(jiān)御史常駐地方的制度，“漢興省之”。[5]3617

西漢建立后，漢高祖劉邦在全國(guó)范圍內(nèi)廢除單一郡縣制，實(shí)行郡國(guó)并行制，將地方上的監(jiān)御史一職也一并廢除。漢初沒(méi)有固定的監(jiān)御史,只是由丞相臨時(shí)指派使者到地方巡察，但“丞相遣使分刺州，不常置”。[2]741同時(shí)，地方上還有諸侯王國(guó)內(nèi)仿中央設(shè)置的御史府，但諸侯御史府只對(duì)諸侯王負(fù)責(zé)，并不受中央管轄。地方監(jiān)察制度的不完善不僅導(dǎo)致地方吏治日益腐化、還間接坐視諸侯王勢(shì)力擴(kuò)大，削弱了中央政府對(duì)地方的控制。漢惠帝時(shí)，因?yàn)槿o地區(qū)多有不法之事發(fā)生，缺乏有效監(jiān)管，故“又遣御史監(jiān)三輔郡，察詞訟，所察之事凡九條，監(jiān)者二歲更之。常以十月奏事，十二月還監(jiān)。其后諸州復(fù)置監(jiān)察御史”。[11]884惠帝時(shí)期，朝廷雖然恢復(fù)了秦時(shí)的監(jiān)御史制度，并頒布了中國(guó)歷史上第一個(gè)專門性的地方監(jiān)察法規(guī)《監(jiān)御史九條》，但是因?yàn)楸O(jiān)御史玩忽職守，未能有效地開展地方監(jiān)察工作。漢文帝即位以后，朝廷于“文帝十三年，以御史不奉法，下失其職，乃遣丞相史出刺并督監(jiān)察御史”。[11]中央朝廷設(shè)置新的地方監(jiān)察制度——丞相史出刺制度，與監(jiān)御史制度并行進(jìn)行地方監(jiān)察工作?！捌邍?guó)之亂”后，“景帝中五年，令諸侯王不得復(fù)治國(guó)，天子為置吏，改丞相曰相，省御史大夫，廷尉、少府、宗正、博士官，大夫、謁者、郎諸官長(zhǎng)丞皆損其員”。[2]741漢景帝裁撤了諸侯王國(guó)內(nèi)的御史大夫，將諸侯國(guó)內(nèi)的地方監(jiān)察權(quán)收歸中央。雖然西漢初期的歷代帝王都想盡辦法加強(qiáng)地方監(jiān)察，但是，相比于監(jiān)御史，中央派遣使者監(jiān)察地方的制度只是臨時(shí)措施，且與正常的地方御史監(jiān)察在履行監(jiān)察職責(zé)時(shí)有所抵牾，并不能很好地加強(qiáng)地方監(jiān)督。因此，在漢武帝時(shí)，隨著諸侯國(guó)勢(shì)力的削弱與中央集權(quán)的不斷加強(qiáng)，監(jiān)御史與丞相史監(jiān)郡的制度最終被廢除，取而代之的是刺史制度。

2.刺史

為了適應(yīng)地方監(jiān)察的需要，漢武帝于元封五年(公元前106年)，正式廢除了諸郡監(jiān)察御史制度和丞相史出刺制度，將全國(guó)分為冀州、兗州、青州、徐州、揚(yáng)州、荊州、豫州、涼州、幽州、益州、并州、交趾、朔方共十三個(gè)部(州)，外加司隸校尉部，一共十四部。十三部(州)各置刺史一人。各州刺史“掌奉詔條察州，秩六百石，員十三人”，[2]741隸屬于御史中丞，因?yàn)榇淌冯`屬于御史中丞管轄，因此也就屬于垂直于皇帝直接管理的監(jiān)察系統(tǒng)，這在一定程度上保證了御史在執(zhí)法監(jiān)督中的威信。

刺史的職責(zé)為“奉使典州，督察郡國(guó)”，[2]3406以“六條問(wèn)事”“周行郡國(guó)，省察治狀，黜陟能否，斷治冤獄”。[2]742刺史以“六條”問(wèn)事，糾察的對(duì)象主要是強(qiáng)宗豪右、郡守二千石及其子弟?！傲鶙l”的內(nèi)容是：“一條，強(qiáng)宗豪右，田宅逾制，以強(qiáng)凌弱，以眾暴寡。二條，二千石不奉詔書遵承典制，倍公向私，旁詔守利，侵漁百姓，聚斂為奸。三條，二千石不恤疑獄，風(fēng)厲殺人，怒則任刑，喜則淫賞，煩擾刻暴，剝截黎元，為百姓所疾，山崩石裂，妖祥訛言。四條，二千石選署不平，茍阿所愛(ài)，蔽賢寵頑。五條，二千石子弟恃怙榮勢(shì)，請(qǐng)托所監(jiān)。六條，二千石違公下比，阿附豪強(qiáng)。通行貨賂，割損正令也?！盵2]742從“六條”內(nèi)容可以看出刺史監(jiān)察的目的是：限制地方大族兼并土地，打擊橫行鄉(xiāng)里的行為；打擊地方高級(jí)官員以權(quán)謀私的不法行為；打擊地方高級(jí)官員執(zhí)法不公的行為；打擊地方高級(jí)官員在察舉士人時(shí)偏向親己的行為；打擊地方高級(jí)官員子弟的不法行為，還有打擊地方高官與當(dāng)?shù)睾缽?qiáng)相互勾結(jié)的不法行為。刺史嚴(yán)格執(zhí)法糾舉，并在年終赴京時(shí)，將監(jiān)察所得述職匯報(bào)，以便中央了解地方實(shí)情。

刺史“居牧伯之位，選第大吏，所薦位高至九卿，所惡立退，任重職大”，[11]其品秩僅為六百石，僅僅相當(dāng)于一個(gè)六品的縣令，而監(jiān)察的對(duì)象卻是二千石以上的高官，可見(jiàn)其是“位卑權(quán)重”之職。刺史“位卑權(quán)重”的地位是出于西漢統(tǒng)治者精心的設(shè)計(jì)，因?yàn)椤耙员芭R尊”就必須謹(jǐn)慎小心，仔細(xì)求證，有利于監(jiān)察的公正。明末清初的著名思想家顧炎武也甚為推崇這種職官設(shè)計(jì)，稱其為“百代不易之良法”：“夫秩卑而命之尊，官小而權(quán)之重，此小大相制、內(nèi)外相維之意也?！盵12]407此外，刺史還有其他同級(jí)別官員難有的優(yōu)待，即：在監(jiān)察工作中做出顯著成績(jī)的刺史，品秩可由六百石直接擢升為二千石，由此也大大加強(qiáng)了刺史們監(jiān)察的積極性。

漢武帝之后，刺史制度得到進(jìn)一步的發(fā)展?！罢研信d”之時(shí)，統(tǒng)治者注重對(duì)官吏的整頓，明確了刺史要按六條問(wèn)事行使監(jiān)察的規(guī)定。西漢后期，刺史的稱謂幾度更改。成帝綏和元年(公元前8年)十二月“罷部刺史，更置州牧，秩二千石”。刺史(州牧)的俸祿也由六百石提高到二千石。哀帝建平二年(公元前5年)夏四月“罷州牧，復(fù)刺史”，哀帝元壽二年(公元前1年)“復(fù)為牧”。伴隨刺史名稱的幾度變更，刺史的職能也一直在發(fā)生變化。“從漢元帝時(shí)期開始，刺史開始擁有了一定的行政權(quán)”，[13]作為西漢的地方監(jiān)察官員——刺史也就逐漸地過(guò)渡為地方上比郡更高一級(jí)行政單位的最高長(zhǎng)官——州牧，由此，刺史的監(jiān)察職能也就漸漸模糊了。

但就整體而言，西漢的刺史制度是中國(guó)古代極為重要的監(jiān)察制度，發(fā)揮了維護(hù)皇權(quán)，加強(qiáng)中央對(duì)地方管控的作用，對(duì)后世相關(guān)制度的發(fā)展也產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

3.督郵

刺史由中央政府派遣到地方，監(jiān)督郡守國(guó)相一級(jí)的高級(jí)官吏，而督郵是郡級(jí)地方官府設(shè)立的下級(jí)監(jiān)察官?！拔鳚h中期，在刺史監(jiān)郡的成功基礎(chǔ)上，昭宣之際在郡一級(jí)設(shè)督郵一職，分部監(jiān)屬縣”[14]。督郵一職為“漢朝置，為郡府屬吏。本名督郵屬掾，省稱督郵掾、督郵。職掌督送郵書，代表郡守督察諸縣、宣達(dá)教令，兼及案擊盜賊，點(diǎn)錄囚徒、催繳租賦等。守相自辟，秩六百石”[15]992。督郵由郡守派到地方，監(jiān)察本郡所轄各縣的長(zhǎng)吏和豪強(qiáng)?！笆叵嘁远洁]為耳目”(唐代虞世南在《北堂書鈔》卷七七中注引謝承《后漢書》蔣崇言)，郡守依據(jù)督郵的督察結(jié)果，進(jìn)行政策裁決，如“元帝時(shí)，(野王)遷隴西太守，以治行高，入為左馮翊。歲余，而馳陽(yáng)令并素行貪污……野王部督郵掾祋祤趙都案驗(yàn)，得其主守盜十金罪，收捕”[2]3302。督郵作為郡內(nèi)唯一的專職監(jiān)察官，受刺史以“六條”監(jiān)郡的規(guī)定，也“應(yīng)法”巡察部?jī)?nèi)諸縣，并定期向郡守匯報(bào)。督郵雖只有監(jiān)察的權(quán)力，而沒(méi)有裁決獎(jiǎng)懲的權(quán)力，但依據(jù)他們監(jiān)察結(jié)果所提出的意見(jiàn)，影響著上級(jí)對(duì)屬縣官吏升黜的決議，同時(shí)對(duì)于當(dāng)?shù)氐睦糁魏脡钠鹬匾淖饔谩?/p>

如同刺史分十三部，按部刺察一樣，各郡督郵亦分部刺舉屬縣?！岸洁]按部刺舉，其員數(shù)當(dāng)視郡之具體情況而定”[14]，沒(méi)有規(guī)定具體人數(shù)。隨著歷史的發(fā)展，督郵也在行使監(jiān)察權(quán)的過(guò)程中，逐漸有了自己的常設(shè)官署，但督郵大部分時(shí)間在所部巡察，并不在郡府辦公。郡守在“立春日,常召督郵還府”[5]1487，聽其述職。督郵不稱曹掾，雖隸屬于郡守府，但其稱謂與郡守府下屬的諸曹掾不同，如嚴(yán)耕望先生所言：“蓋其職，既在督察屬縣，宜其于府內(nèi)不具常曹，亦不以曹稱耳?！倍洁]的設(shè)置，更加地完善了漢初以來(lái)忽視的地方監(jiān)察制度。同時(shí)，隨著歷史的發(fā)展，刺史與督郵的隸屬關(guān)系也漸漸清晰，奠定了以后地方整體監(jiān)察制度形成的基礎(chǔ)。

小結(jié)

在有關(guān)西漢地方監(jiān)察制度的史料中，今人很難看到對(duì)鄉(xiāng)里的監(jiān)察制度設(shè)置。但是，西漢中期以后，漢朝實(shí)際已經(jīng)形成了中央與地方間彼此分離而又緊密聯(lián)系的多元監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)——“御史府(司隸校尉)監(jiān)察中央官吏，州刺史監(jiān)察州郡兩千石官吏，督郵監(jiān)察縣級(jí)官吏，廷掾監(jiān)察鄉(xiāng)里官吏”[1]166(有研究表明“東漢縣廷掾監(jiān)鄉(xiāng)制的出現(xiàn),標(biāo)志著中國(guó)封建社會(huì)監(jiān)察制度初步完備起來(lái)了”[14])。同時(shí)，監(jiān)察官與行政官也相互牽制，彼此制衡。這種多方位的監(jiān)察體系使得皇帝對(duì)于朝廷百官，中央對(duì)于地方各級(jí)官吏的監(jiān)察與控制變得更加完備有效。當(dāng)然，西漢作為中國(guó)兩千年前的古代王朝，其本身就存在歷史局限性，作為維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益的監(jiān)察制度自然不盡完美。但是，西漢監(jiān)察制度作為中國(guó)古代廉政制度建設(shè)的先行者，自有其對(duì)后世廉政制度建設(shè)借鑒的歷史經(jīng)驗(yàn)，也對(duì)當(dāng)前社會(huì)的反腐倡廉建設(shè)提供理論支持。

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ClassNo.:K234.1DocumentMark：A

StudyofMonitoringSystemfortheGovernmentDuringtheWesternEasternHanDynasties

Zhang Yongzhi

(School of Philosophy and History, Qingdao University, Qingdao, Shandong 266073，China)

The supervision system of the Western Han dynasty inherited that of the previous dynasties and concentrated on the supervision mechanism of the imperial power. From the angle of the central and local classification, the supervision system of the western Han dynasty can be divided into the central supervision system based on the officials of imperial censors, “ Sizhi” and captain, and the local supervision system based on the supervision of imperial supervisors, provincial governors and “Duyou.” The separation between the right of supervision and the executive power is to balance between the monitoring system of the central and the local levels. This paper tries to analyze the construction of the anti-corruption system in the Western Han dynasty from the perspective of supervision.

the Western Han dynasty; monitoring system; construction of a clean and honest government

張永智，在讀碩士，青島大學(xué)哲學(xué)與歷史學(xué)院。研究方向:中國(guó)思想文化史。

2096-3874(2017)10-0038-06

K234.1

A

(責(zé)任編輯：宋瑞斌)